陕西省连片特困区农村公路筹融资模式的研究

张文华

（苏交科集团股份有限公司，江苏 南京 211112）

引言

2018 年交通运输部印发的《农村公路建设管理办法》（简称《办法》）指出，农村公路建设资金应当按照国家相关规定，列入地方各级政府财政预算。农村公路建设应当逐步建立健全以财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金筹措机制。鼓励采取农村公路资源开发、金融支持、捐助、捐款等方式筹集农村公路建设资金。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》指出，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，即政府通过给予私营企业长期的特许经营权和收益权来加快基础设施的建设和有效运营, 其成功的关键在于通过政府的扶持措施来提高项目收益, 这也是PPP 模式与其他融资模式的主要区别[1]。近年来，由于PPP 模式自身的优势，其应用是非常广泛的，涉及到水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域[2]。

农村公路建设不仅能够带动农村经济的发展，同时也提高了村民的生活水平。农村公路建成后，会给沿线土地带来价值增值。因此，有条件的农村公路还可以将沿线开发成旅游风景区，通过风景区出售门票或开发旅游项目获取收益来缓解养护资金的短缺问题[3]。

一、陕西农村公路现状

据统计，2015 年陕西省各市农村公路建设发展是不均衡的。杨凌、西安、榆林、宝鸡、汉中市农村公路建设完成投资分别占本年计划投资的80.1%、47.4%、35.5%、35%、34.7%；商洛、铜川、咸阳、渭南、安康、延安、韩城市由于配套资金不到位，土地、环评手续复杂，征地拆迁难度大等因素导致项目进展缓慢，完成投资分别仅占本年计划投资的29.7%、25.9%、10.8%、11.4%、13%、8.7%、4.9%。

2015 年陕西省各市农村公路建设完成投资额分别占本年计划投资比如图1 所示。从图中可以看出，咸阳、渭南、安康、延安、韩城市的农村公路建设完成投资额占比是非常低的，不到计划投资额的20%。没有完成计划投资最主要的原因是配套资金不到位，资金配套不到位限制了农村公路的建设及发展。

（一）陕西省连片特困区农村公路建设的融资现状

从各地市交通局了解到，陕西省连片特困区农村公路建设的资金来源有市政府和县（区）政府，其中县（区）级政府是农村公路建设筹融资的主体，一般包括上级拨款和县镇政府融资、贷款。农村公路建设资金来源是比较单一的。

图1 2015 年各市农村公路建设完成投资占比

表1“十二五”期按资金来源分列的农村公路建设投资额 (单位：万元)

1.陕西省农村公路建设资金来源

通过在陕西省交通运输厅采集数据，得到了“十二五”期农村公路建设投资额，具体的数据如下表1 所示。 “十二五”期间，农村公路建设资金来源有中央预算内、部分车购税和地市自筹及其他资金，建设资金主要来源于地市自筹及其他资金，车购税也占了很大比例，由于车购税受到汽车年销量的影响，所以来自车购税的那部分农村建设资金是相对不稳定的。中央预算内的资金占比是非常小的。

通过分析图2 可以了解到，陕西省农村公路建设投资额是逐年增加的，说明农村公路建设资金需求在增长，但是农村公路主要靠地市自筹及其他资金来满足建设资金需求，部分车购税的投资额是相对较多的，但是来自车购税的建设资金是很不稳定的。农村公路建设配套资金不完善，导致农村公路发展滞后。

农村公路作为保障农村社会经济发展最重要的基础，其建设滞后严重制约着农村经济的发展。农村公路的建管养运费用虽然纳入了政府预算，但是政府财力的限制，特困地区地方政府对农村公路发展的资金投入十分有限，农村公路建设资金来源不稳定，因此必须寻求有效的公路建设筹融资模式。

图2 “十二五”期农村公路建设投资额折线图

（二）融资过程存在的问题

农村公路融资过程中存在的问题主要有资金需求量大、资金来源不稳定和融资渠道狭窄。

1.农村公路筹融资不畅

由于认识不到位、融资机制不完善、管理体制不健全等等原因，造成了农村公路筹融资不畅，农村公路建设资金来源不稳定。

2.资金需求量大

我国公路建设具有阶段性的特点, 而且资金需求量较大, 尤其是农村公路等非经营性公路筹资比较困难。特别是连片特困区，自然环境恶劣加大了修路的难度，从而导致农村公路建养资金需求量大。比如牛蹄镇的公路，由于该镇坐落半山腰，农村公路的造价自然要高。在各地市交通局调研了解到，咸阳农村公路造价大概是65 万元/公里，安康农村公路造价大概是75 ～85 万元/公里，榆林农村公路造价大概是80 ～120 万元/公里。

3.融资渠道狭窄

与国道、省道等公路建设融资相比, 农村公路建设融资渠道相对狭隘, 特别是在部分经济不发达地区, 农村公路建设融资压力较大[4]。农村公路属于公共物品, 而且农村公路技术等级很低, 交通压力小, 往往都是服务于广大农民群众的生活, 不能够进行车辆收费[5]。农村公路的特性决定了农村公路筹融资模式是比较单一的，然而，资金来源不足在一定程度上限制了农村经济的发展，同时也降低了农民的生活质量。

（三）陕西省农村公路建设筹融资建议

1.健全管理机制

发挥好县级人民政府责任主体作用，是保障农村公路发展的前提。《办法》进一步明确了县级人民政府承担农村公路建设的主体责任，细化了在资金保障、扶贫发展等方面的职责。各级政府部门应该加强资金管理，确保专款专用，杜绝挤占、挪用农村公路建设资金的现象出现。

2.多元化农村公路融资模式

目前社会上流通的民间资本规模庞大, 充满投资热情。西部各省市可制定优惠政策, 保证较高的投资回报率, 鼓励和吸引民间资本作为农村公路建设专项基金[6]。

农村地区可根据不同地区的优势，招商引资，推动农村公路建设和发展。生产特色农产品的地区可以此吸引外来资金，发展当地经济。旅游资源丰富的地区可以开发当地旅游资源作为筹码，鼓励并吸引外来资金在当地投资修路，进行土地或旅游资源的开发与运营，获取一定的收益补充到农村公路养护资金中去。多元化农村公路建设筹融资模式，如图3 所示。

图3 多元化农村公路建设筹融资模式

图4 BOO 模式在农村公路的运作方式

PPP 模式的一个经典做法是，政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV 负责项目设计、融资、建设、运营，待特许期满后，SPV 终结并将项目移交给政府，如图4 所示。

三、案例分析——陕西省安康市汉滨区牛蹄镇

安康地处秦巴山区，调研发现，安康农村公路建设标准低，里程长，抗灾能力差，受自然灾害影响损毁情况较为严重。当重大灾毁发生后，由于无法及时筹措灾毁修复资金，导致农村公路难以及时修复，特别是通村公路面临“通而不畅”的严峻形势，直接影响了当地群众的正常出行需求。

关于农村公路建设筹融资方面，安康市交通运输脱贫攻坚发展规划指出，交通运输局要加强与中、省相关部门的衔接，最大限度争取中、省政策资金扶持。积极探索组建交通发展集团，作为交通建设投融资平台，通过PPP 等建设模式，积极推进政府与社会资本合作，激发民间投资活力，拓宽融资渠道，缓解建设资金不足。农村公路项目除日常养护费和养护工程费，其余由县区人民政府足额落实普通公路配套资金，确保普通公路“建得好、养得优、管得严”。

（一）牛蹄镇现状

1.农村公路现状

安康市牛蹄镇坐落在半山腰，进出路都是山路。牛蹄镇通村基本完成，农村公路一般是四级公路或等外公路。由于地理环境恶劣和公路等级低，农村公路抵御自然灾害的能力非常低，容易损坏，故在修建的时候，农村公路的抗灾能力有待提高。农村公路一般造价为75 ～85 万/公里。

2.产业

牛蹄镇的产业结构以农业生产为主，由于当地的地理环境适合种植茶叶，茶叶种植的面积也是相当大。牛蹄镇的养殖业主要有养猪厂、养羊厂，养殖比较规模大。

3.公路建设资金来源

农村公路都是针对脱贫的。其建设资金源主要是市、县（区）政府。资金绝大部分来源于县级政府，一般包括上级拨款和县镇政府融资、贷款。农村公路养护一般靠的是各县区政府。政府的补助资金是3000 元/公里。

（二）存在的问题

进出牛蹄镇都是比较崎岖的山路。对产业商来说，路的好坏直接影响产品运输的便利性以及运输成本的高低。对于茶叶园来讲，由于进出茶叶产业园的路并非硬化路，重型货车根本无法进出运输茶叶，导致运输效率低下，茶叶销量减少，茶叶产业规模无法继续扩大。对于养殖户来说，一旦出现通往养殖场的路难走、路不通的情况，养殖业的产品销售不出去，养殖户的收入就没办法得到保证。

牛蹄镇还存在有一些贫困户没有脱贫，究其原因，是因为这些村民大多住在没有通路的山上，交通不便利，没有什么收入来源。政府也做了努力，政府修建了移民安居房，让山顶的村民移居到山下。山上的村民移居之后，山上的大片土地就出现了荒废的现象。要解决土地荒废问题，就得先修路。路修好了，山上建园区，荒废的土地才能被充分利用起来，比如在山上发展养殖业，种植业等等。

（三）多元化筹融资模式

就陕西省安康市汉滨区牛蹄镇的具体情况分析可以得出，可以通过招商引资来筹集一部分的公路建养资金，通过政府与社会资本合作（PPP）模式运作，让开发商垫钱修路，政府给予开发商一定的优惠。

引进茶叶生产商，茶叶商负责修产业路，政府给予茶叶商土地使用权、延长土地使用年限以及减免税收等优惠。打造茶叶园区旅游业，开发当地旅游业，开发商垫钱修路，修成后，在门票中提取一定的比例作为投资者的回报等。

招商引资不仅适用于牛蹄镇，也适用于咸阳市淳化县上常社村，在上常社村拥有韭菜大棚种植园和食用菌大棚种植园等产业，由于种植园附近的路未硬化，所以下雨天蔬菜没办法运出去，导致产品滞销。为了保证农产品运输的便利性，就得先修路。可以通过种植户负责修路，政府延长种植园土地使用权。对于有产业种植园的地区，都可采取政府与企业合作（PPP 模式）的方式筹集农村公路建养资金。招商引资一方面解决了农村公路建养资金短缺的问题，另一方面，也减轻了政府的财政压力。对于没有种植园也没有旅游业的地区可采取以工代赈和民工建勤，比如榆林，在调研的过程中，了解到榆林特困区农村是没有什么产业的，外出打工人口较多，但是修建农村公路是非常有必要的。对于榆林特困区，可采取以工代赈和民工建勤的方法筹集农村公路的建设资金。有林地的农村，可以采取土地信托方式和林权抵押贷款来筹集农村公路建设资金。

总结

目前，陕西省连片特困区农村公路建设资金来源相对来说是很单一的，建设资金主要来源于中央内预算、部分车购税和各地市自筹。农村公路建设资金需求在不断地增长，建设资金配套不到位在一定程度上限制了农村公路的建设以及农村经济的发展，所以要发展多元化农村公路建设筹融资模式。本文引入了PPP 模式，可根据当地农村拥有的资源，引入社会资本。有的地方可能资源比较贫乏，可考虑以工代赈和勤工建民等方式，让村民参与农村公路的建设与养护。