公共投资项目的跟踪审计研究

王伟

[摘 要]公共投資项目具有周期长、投入大、需求复杂的特点，如何进行有效的跟踪，事关政府投资是否落在实处。本文对公共投资项目的跟踪审计进行了研究，对公共投资项目存在的问题、原因进行了分析，并提出了从体系建设、人员行为、资源配置方面提升公共投资项目跟踪审计水平的对策，旨在为相关研究提供参考。

[关键词]公共投资;项目;跟踪审计

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.16.025

[中图分类号]F239[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）16-00-02

0     引 言

长期以来，我国审计部门对一系列政府投资项目进行了审计，多数情况下使用事后审计的方式。随着社会发展、科技进步，公共项目的投资、开发形式不断变化，如何进行有效审计，及时发现问题，需要得到相关部门的重视。其中，跟踪审计是一个有效的工具。通过对项目进行全过程分析，能够更加全面有效地跟踪审计工作，并渗透到项目建设过程中，为政府投资提供有价值的决策依据，促进我国政府公共投资项目合规、高效。

1     公共投资项目跟踪审计存在的问题

1.1   跟踪审计不能全面涉及大项目

公共投资项目具有规模大、时间跨度长、分项目多、地理范围大、行业跨度大的特点，导致审计部门在跟踪审计过程中难以面面俱到，持续进行审计。以高铁工程建设项目为例，每条线路的耗资大、标准要求高、距离长，项目的社会关注度高，跟踪审计过程的要求高、任务重。高铁工程涉及了基建材料、车辆制造、铁路配套通信、信息系统、运营项目、物流环节等，其中，基建环节分包给几十家分公司完成。审计过程要分阶段进行，在短时间内对诸多项目进行全面深入审计，难度大、后续困难多、连续性差，这些都导致审计工作出现漏洞，难以保证投标的合法性，无法及时披露资金来源、资金管理使用等方面内容。

1.2   审计资源不足

公共投资项目的审计资源多，审计人员的流动性大、专业技术人员不足，且跟踪审计对物力、预算的需求多，导致审计成本高，难以满足跟踪审计的需求。被审计项目的规模与需要的审计人数成正比，但是在实际操作过程中，存在很多问题。例如，人员变动大，跟踪审计周期长，地域跨度广等，常常因为审计人员的职责调整、离职、退休等原因，使审计工作进行到一半中断，交接时面临断档问题;还有一些审计小组面临多个项目的同时审计，而公共投资项目的领域跨度大、技术含量高，如资金使用、技术标准、环保评估、物资采购等领域都需要不同领域的专家提出具有建设性的意见、出具具有专业水准的审计报告。有些审计项目的资金要求高，审计小组更加关注工程账务、资金使用问题，但是在工程设计、监理、施工标准、环保等领域的审计专业性不足，可能掩盖一些问题。

1.3   审计结果披露不连续

公共投资项目的周期长，审计单位必须分阶段进行跟踪审计、披露审计结果。以汶川大地震后重建项目的审计报告为例，从审计报告中可以看出，在建设过程中存在诸多不合规的操作，多数资金流向不明，但是群众往往只看到不合规的点，并未看到后续改进点，审计仅仅局限于发现某些问题，对后续改进措施的跟踪受限于资源并没有跟踪到底和公之于众。这些审计结果缺失和不完整，让群众对跟踪审计的效果产生疑问，对政府公信力产生一些负面影响。

1.4   审计不及时

跟踪审计有别于传统的事后审计工作，能够提前进入审计项目内，及早发现苗头、及时处置和披露，在问题发生前及时控制势头。但是，在诸多跟踪审计项目中可以发现，很多审计报告没有及时发布，有些报告往往拖了一两年才发布，即便报告内容在当时准确可信，但随着时间的推移，报告早已失去了弥补、预防的作用，无法完全体现跟踪审计的优势，不利于审计工作的公开、透明。

1.5   审计的独立性低

对于任何一个国家的审计部门，公共投资项目审计的难度都非常大，除了繁杂的信息、巨大的工作量以及协调各方的资源，在一定程度上，地方政府、参与投资、参与建设的单位都会产生一定的审计阻力，这在一定程度上影响了审计的权威性、独立性。许多公共投资项目的跟踪审计对象、环境极为复杂，导致跟踪审计难以协调、难以有统一的标准。同时，许多地方政府对跟踪审计工作不配合、不理解、不信任，导致审计工作开展困难重重。此外，审计人员要顶着诸多压力调研、搜集信息，而一些违规的地方部门千方百计地阻挠审计工作，降低了审计的独立性。

2     公共投资项目跟踪审计存在问题的原因

2.1   审计计划不完整

政府公共投资项目的跟踪审计在很多时候都是全新的情况，没有前人的经验，许多审计人员都是摸着石头过河，工作模式、思路往往受限于传统事后审计工作。而跟踪审计的重点在于过程管理及过程管理的连续性是否合规，跟踪审计需要的计划性、应变能力极高，需要审计部门明确重点、难点，根据实际情况及时调整。但是在现有的模式下，跟踪审计人员往往难以适应业务动态变化，难以应用业务变、审计也变的方式，使审计计划的目的性不强。

2.2   审计效果不佳

目前，社会大众对审计产生的成本质疑声音较多，要求降低审计成本的呼声很高，而公共审计部门对投资项目的跟踪审计需要很高的成本。如果跟踪审计能够及时发现问题、挽回损失，这种投资成本还是值得的，但是如何在关键时间点选择关键审计对象进行审计，最大限度地保证审计的时效性，控制审计成本显得非常重要。由于审计过程的复杂性，如何选择进入时间点成为审计单位的一大难题。另外，在审计绩效方面，项目审计对象复杂、耗时长、面临阻力大，这些都是让政府审计部门需要关注的重点，如何利用有效的资源确保跟踪审计效果成为一个难题。

2.3   審计风险制约

很多跟踪审计项目的工作隐含了诸多审计风险。首先，由于跟踪审计能力不足引发的审计风险值得关注，有些项目可行性论证、招投标、拆迁安置等工作在准备阶段应进行审计，这超出了传统事后审计的范畴。其次，不同项目的审计可能由不同审计机构负责，审计关系比较复杂，有些项目的跟踪审计难以保证独立性，有些行为披露不利于审计工作持续深入，这些可能给政府造成不必要的损失，加大了审计风险。

3     公共投资项目跟踪审计的对策

3.1   加强审计体系建设

我国当前已经有一套非常完善的传统审计体系，但是跟踪审计的体系建设还任重道远，加强审计建设势在必行。第一，深化绩效评价体系的建设和融合。除了将绩效评价体系的内容融合到跟踪审计的过程中，并沿用传统事后审计的方法外，还应将过程管理、经济量化方面的知识纳入跟踪统计过程中，让跟踪审计更具指导性和实用性。第二，在跟踪审计过程中加入经济责任审计元素。审计部门应将经济责任审计元素纳入领导干部的审计和考核中，将对项目进行的跟踪审计转化为对人和项目的同时审计，这样一来，更容易及早发现问题和解决问题。第三，构建政府项目的跟踪审计绩效评价体系。加入定性指标，一些难以用数字衡量的项目，应使用定性指标评估和衡量，这要求审计人做到公正客观。加入定量指标时，可以加入正向指标、负向指标和评价标准不固定指标。通过对被审计对象的定性、定量双重评价，综合权重和评价结果的得分汇总，得出审计项目的最终评价情况，使之更加量化、客观。

3.2   规范跟踪审计人员的行为

第一，维护审计人员独立性。公共投资项目的周期长，审计时间长，审计人员和被审计人员的接触来往较久，长此以往会出现密切利益关系的风险。被审计人员出于不正当需求，腐化审计人员的情况时有发生，如果审计人员自身不正，难免出现被攻陷情况。独立性是审计的灵魂，要提升审计人员的独立性，首先要提高人员的综合素质，完善录用、培训、监管机制，提高审计人员的公信力，确保审计独立性。另外，还要持续完善职业道德体系，加大违法必究的处罚力度。第二，规范审计人员的工作合规性。在审计过程中，审计人员应严格执行各项操作流程和标准，在规定时间用规定的方式方法完成审计工作，及时出具审计报告和整改报告，重视后续整改环节，确保全过程的流畅性。

3.3   加大跟踪审计资源的配置力度

首先，满足审计人员的资源需求。公共投资项目的范围广、技术要求高、时间长，导致跟踪审计人员的工作量大、工作任务繁重。如果审计人员的配比不足，可能造成审计草草走过场，项目难以从一而终。因此，在跟踪审计过程中，审计部门要提前计划好人力资源的配比，针对项目的不同需求有效配置资源，确保人力资源充足和稳定。尤其是不同领域的专家、技术人员相对比较缺乏，容易出现审计工作的真空领域。而我国审计人员多数是财务、经济领域的人才，对于公共投资领域的审计，往往只能从财务角度判断是否合规，对超出这一领域的审计往往力不从心，难以满足跟踪审计的要求。针对这一问题，审计部门应通过外调专家技术人员、聘请第三方专业机构等方式，提升跟踪审计的专业性。其次，合理分配审计经费。项目投入越大，跟踪审计所需资源越多。在现有项目跟踪审计过程中，资金缺乏成为普遍现象。如何让有限资金发挥有效作用，合理分配审计经费至关重要。第一，在跟踪审计过程中，评估工作规模，根据跨度和规模科学计算资金总量需求。规模要根据项目的具体情况进行有效统筹，制定科学的经费管理方法。第二，对于大项目的不同阶段审计，根据审计目标、成效，制订不同的资金需求方案。例如，在高风险、重难点领域应加大资金投入;在低风险或次要领域，可以忽略或者减少资金预算。

主要参考文献

[1]李曼，陆贵龙.问题导向的公共投资审计模式研究[J].审计研究，2018（4）：62-69.