特大城市养老设施发展问题研究——以深圳市为例

刘 静

(湖南大学公共管理学院 湖南 长沙 410082)

一、深圳市养老设施发展现状分析

(一)养老设施概念与分类

目前，深圳市养老设施体系正逐渐形成。依据养老设施专项规划，深圳市将养老设施界定为为老人提供助养、生活照料、医疗护理等综合型服务的公共设施。以养老模式作为划分依据，养老设施分为机构养老设施、社区-居家养老服务设施两大类，并涵盖市、区、街道、社区四个层级；以服务类型作为划分依据，分为专类型、综合型养老设施以及相关设施与环境。

(二)养老设施的进展情况

近年来，深圳市养老床位供给量逐年上升，“十二五”期间，超额实现规划既定目标，建成8359张养老床位，较“十一五”末增长132.4%。养老设施建设稳步推进，截止2018年上半年，全市共有养老机构45家(正式运营41家)，社区日间照料中心等社区养老服务机构85家，居家养老服务网点200多家，实现了居家养老设施社区全覆盖[1]，养老床位总数10886张，每千名户籍老年人拥有养老床位数为38张。

二、养老设施发展存在的主要问题

(一)养老设施建设区域规划不合理，养老资源配置亟待整合

目前，深圳市养老设施建设在区域规划上采取国家统一建设标准，各个街道设一个日间照料中心。单一的一刀切政策，未考虑城市内部各区域老年人的分布情况，导致区域养老资源配置不均，加剧养老资源供给与需求矛盾。目前养老机构与老年人床位数呈现出关内关外区域分布不均衡，与老年人地区分布不匹配的问题。如每千名老人床位数中，大鹏新区达到190张，而福田区仅为12张，区域结构性矛盾突出。

由于市场本身具有自发性，深圳市其他养老服务资源较为分散，资源整合度较低，主要体现在养老机构地区分布不均、服务质量参差不齐，各地区之间尚未建立起开放互动的联系机制，导致多数资源只能服务于社区内部的居家老人[2]。同时，家庭、政府、市场和社会等养老服务供给的多元主体所占有的资源也没有实现有效整合，这也就导致了无法实现各主体在养老保障政策制定、技术开发应用、养老服务供给完善等方面的信息共享与深度合作，也无法将分散的社会资源统筹到社区居家养老服务供给当中。

(二)养老设施空缺空置、供给与利用不足的结构性矛盾突出

在政府的支持与推动下，深圳市养老设施建设虽取得了一定的发展，但与深圳老年人口增速相比，深圳养老资源建设的压力与时间紧迫性依然较大。据测算，2020、2030和2040年深圳65岁以上老年人口规模将达到52万、112万和251万，现有的养老设施数量虽然已超额达成深圳市养老设施规划的既定目标，但这些数字仍难以满足人口老龄化进程加速背景下的养老服务需求。从整体上来看，养老设施利用率并不高，全市养老机构综合入住率仅为40.2%，其中公办机构入住率为39.95%，民办机构入住率为42.59%。究其原因，深圳市养老设施存在空缺与空置并存、供给与利用不足的结构性矛盾。根据调研，从全市范围来看，关内养老机构尤其是公办养老机构非常火爆，基本上“一床难求”；而相反关外一些养老机构却少有人问津，设施资源闲置，相对冷清。突出体现为老年人口集中的关内地区养老设施及养老资源的有效供给不足，将难以满足未来爆发式增长的养老服务需求；而关外养老设施则由于地域存在限制和服务品质较低等问题导致养老资源利用率不高。这种空缺与空置并存的事实矛盾反映了养老服务事业供给侧结构性改革依然任重道远。

(三)养老设施建设社会参与不足，财政补贴方式与力度有待调整

公办、民办养老机构的发展不协调，民办养老机构成本较高，社会资本投入积极性不足，政府对民办养老机构，尤其是对护理型养老床位的资助与扶持力度仍然有提升的空间。根据《深圳市民办社会福利机构资助办法》，深圳市对通过新建、改建及扩建养老机构方式所新增的床位，其资助额度为每张4万元(每年1万元，共4年)。同时，对收住本市户籍60周岁及以上老年人的养老机构，按照入住满30天的实际使用床位数，给予护理服务资助标准如下：一级护理对象，每月每人资助600元；二级护理对象，每月每人资助450元；三级护理对象，每月每人资助300元。新发布的资助办法提高了对民办福利机构的财政支持水平，一定程度上减缓了民办养老机构的资金压力。但在实际调研过程中发现，深圳市部分民办社会福利机构不仅承担了本地户籍老人的养老责任，同时也承担了非户籍老年人的养老服务责任，但由于收住非户籍老年人无法得到财政补贴，因此大部分民办养老机构对收住非户籍老年人的主动性不高，使得社区内非户籍老年人的养老服务需求难以得到有效保障。此外，财政对通过政府招投标新建的养老设施，基建补贴以建成并验收达标后的一次性支付为主要方式，这增加了民办养老机构前期垫资压力，致使部分项目在筹建阶段便因融资约束而破产。在财政责任的分担机制上，市级财政未发挥统筹作用，区一级财政承担了几乎所有的养老设施支持责任，此举不利于养老资源的跨区配置与整合。如表1所示：

表1 2016-2018年深圳市养老设施建设的福彩公益金资助情况

(四)养老设施服务质量不高，服务内容与层次有待扩展

目前深圳市主要养老设施提供的养老服务主要以基本的日常照料和组织老年人进行文娱活动为主，层次低、范围窄、内容与形式单一。由于空间场地不足、布局配置不合理或是其他特殊原因，有些社区没有甚至撤销了如长者食堂、社康中心等基本养老设施，致使该社区的老年人连基础的养老服务都无法享受，这给老年人的晚年生活带来了极大不便。另一方面，社区养老服务设施功能设置不完善，适用性不足。特别是老旧社区，由于建设年代久远，未具备老年服务设施应有的防碰撞、防滑倒、防摔跤等功能。和如今老年人多元化的养老服务需求相比，大部分养老设施缺乏对老年人精神慰藉和心理辅导等精神层面的关怀，面向全体老年人的居家养老服务不够健全，尚未满足老年人日常照料、康复护理、心理慰藉、临终关怀等服务；与老年人的新型多元养老服务需求相距甚远。此外，深圳市养老设施的入住费用总体偏高，对于经济困难的老人来说养老负担较重，特别是部分专业型养护院令许多有需求的老年人望而却步。

三、对策与建议

(一)分片区统筹规划社区养老机构，优化养老机构设施配置

在现有基础上，对深圳各社区老人基本情况、经济情况、身体健康状况、养老需求充分调研之后，综合考虑人口分布、服务需求和地理位置等，对社区养老设施建设进行全面统筹规划，加强市级、区级、居住区级(街道)和社区级四个层次的养老设施建设，以供养型床位、护理型床位为建设重点，推动养老机构转型升级。

一是因地制宜整合改造现有养老设施场地。充分调动周边资源，如发挥社区服务设施的功能，共享各养老机构提供的部分养老服务等，以此扩大养老设施规模，提高养老服务品质。依托“深圳标准”重点推进社区小型托养院建设发展，在旧区改造和新建项目时，必须依据标准建设，做到同步规划、建设、验收和交付使用，以规避当前社区群众不愿接受甚至反对加建养老机构的风险。

二是完善机构养老设施布局。机构养老设施的布局应与老年人口分布特征相匹配，与社区-居家养老服务设施相比，养老院和老年护理院服务群体主要是失能、半失能老人或者是需要临终关怀的老人，考虑其对环境条件的要求，要单独占地；对于条件有限的居住区级养老院，即使不能独立占地，也应靠近医疗机构、广场、绿地等设施，既发挥方便使用、设施共享、节约土地的作用，又确保养老设施安全、安静、免打扰等特殊要求得到满足。对于城市更新单元配置的养老院，若无法单独占地，应设在地面一层及以上，并配置相应的电梯、出入口和一定的室内外活动场地。结合老年人居住地就近规划养老设施，以提高亲属探望的积极性。调整养老床位和服务设备等配置比例，最后形成距公园绿地不超过500米的“五分钟休闲圈”和距综合医院不超过5千米的“十分钟医疗圈”。

三是增设老年大学、长者食堂等专业养老设施。建议社工组织与星光老年之家合并开展社区快乐老年大学，发挥社工组织特有的人力资源优势，满足老人学习、交往需求；在地址选择上，可以充分发挥现有的一些设施的资源优势，如老干部活动中心、文体活动中心、社区工作站、市级养老院等。在老年人较为集中的社区，采取函授、培训等教学方式推动社区老年教育，满足老年人“老有所学”的内心需求。

(二)创新养老资源整合机制，提高养老资源跨区配置效率

第一，以入住“轮候制”缓解养老设施空缺与空置并存、有效供给不足与资源利用不高的结构性矛盾。一是逐渐扩大优先轮候通道的保障范围，其覆盖对象可以扩展到生活拮据的鳏寡者和高龄者、为社会做出重大贡献者[3]。二是保障生活不能自理老年人的入住需求。在接受前置评估后被认定为“失能”的老人，其申请轮候公办养老机构普通通道时，享有优先轮候入住权。三是提供养老机构轮候转介服务。当优先轮候的特殊困难老人在轮候三个月之后依然没能入住市级或区级公办养老机构时，可以通过转介入住其余区级定点机构，以满足特殊老年群体的机构养老需求。四是促进轮候效率提升。公办养老机构要严格执行轮候规则与标准，对于未进行资格核实与入住评估、未办理好相关手续、对机构安排不满意而拒绝入住者等未按规定进行入住申请的老年人，退出本次轮候；严格审查申请材料，对于提供虚假材料者，取消其一年内申请公办养老机构的资格，制止无效轮候现象。

第二，依托智能服务平台与养老大数据整合养老资源，提高资源配置效率。一是要通过政府购买服务，引入科技公司专业技术，搭建一个市级养老服务平台，促进养老服务信息联通互享。统筹管理与服务两个层面，打造居家、社区、机构“三合一”的养老服务综合平台，构建服务需求方、服务供给方、管理方、监护方“四方共享”的信息网络，提高一站式智慧养老服务水平[4]。二是要充分利用已有信息和科技基础，提高居家养老服务能力。对深圳市已有的老年人群、养老机构、社工组织、养老产业等信息资料进行整合，形成居家养老服务平台的大数据库。以智能化社区居家养老服务为中心，以“线上+线下”服务为主线，以物联智能设备为手段，通过智慧养老服务综合平台，实现便捷老年人口信息查询、规范养老补贴管理、畅通养老服务需求审批、监控照料中心运作等功能[5]。定制线下居家服务套餐，为老年人提供生活照料、专业护理、文体娱乐、配餐就餐、医疗保健、紧急救助等多种集中照料和上门服务；整合服务范围内养老机构、志愿者、社会组织、企业、医疗卫生机构等社会资源，为居家老人、特别是失能失智、空巢、高龄、失独老人提供养老服务，使老人树立购买服务理念，足不出户便可享受个性化、多样化、实时化的智慧护理。

(三)调整财政补贴支付方式，提高养老机构财政补贴力度

一是调整政府对养老机构基建设施和项目支持的财政补贴支付方式，即改一次性支付为分阶段支付，根据项目完成进度，如在招标成功，项目建设完成50%，项目完全建成、通过验收三个阶段分别按“442”或“334”的比例支付基建类财政补贴，以保障养老机构基建设施和项目等顺利建成。

二是对养老服务机构提供助残配餐延伸服务补贴。对于在长者食堂用餐的老年人，根据其健康状况评估结果进行分类补贴。辖区内“三无”老人、失能失智老人等困难群体的用餐费用由财政全额保障，并为重度失能老人提供免费上门送餐服务；其他老年人则依据年龄段划分，享受差额政府补贴[6]，如表2所示。

表2 老年人用餐补贴(参照广州市补贴标准，以15元餐费为准)

(四)引导社会力量多元参与，提升养老服务质量与层次

一是引导社区日间照料中心向全方位长者服务中心发展，创新社区日间照料机构服务形式，鼓励设立若干个实用的、小型的延伸服务点，采用灵活、弹性方式提高养老设施利用率。一方面，按照养老设施相关建设标准，结合现实服务需求，配备相应的生活服务区域、公共活动区域、医疗保健服务区域、洗浴间、后勤管理区域等功能设施，另一方面，将日间照料发展为全天候照料，将单一的日常照护服务扩展为包括医养结合服务、日间托养服务、居家照护与社区支持服务、个性化服务在内的全方位服务[7]，以满足社区老年人多样化养老服务需求，如表3所示。

表3 日间照料中心扩展后的养老服务

二是引导公建民营、公办民营等方式，将公办养老设施特别是新建设施委托给具备相关资质的专业机构开展日常运营。积极鼓励社会力量参与运营，采取养老设施经营权与所有权相分离的模式，既能避免国有资产的流失，又能提高养老设施管理专业化水平。盘活闲置资源，探索其养老用途。一些空置的厂房或使用率较低的民用服务设施，可按照一定的标准改建、扩建为养老机构，缓解养老设施供给不足的压力。汇聚社会力量，推进养老服务产业发展。加大政策支持和财政补贴力度，进一步推动社会化改造，吸引国内外社会资本参与养老设施建设[8]，鼓励优质企业或社会组织兴办规模化、连锁化的养老机构，使社会力量成为养老服务体系建设中的有力主体，在满足老年人基本养老需求的基础上，更为社会贫困老人、失能老人、失智老人等特殊老年群体提供贴心、暖心、舒心的优质服务。