城市供而未用空闲土地的形态特征分析

仝卫玲

(天津工业大学 天津 300387)

我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，如何有效控制建设用地无序扩张，充分利用空闲土地成为不容小觑的社会问题。盘活未达到利用标准的土地是缓解土地资源紧缺的重要突破口，引起了各国的普遍关注。不少专家学者从宏观层面研究建设用地扩张与经济运行、人口流动之间的相关关系[1]。有些研究的着眼点逐渐放小，依据土地利用现状分类标准，对工商住等类型用地的规模、区位、用途、转化进行研究。根据土地的利用效率的不同，从各类用地中分离出闲置用地与低效用地，但土地利用效率的界限定义比较模糊化，其概念也一直没有太统一的界定，内容研究大多比较学术化，很少有定量研究。本文依据土地由“生地”变“熟地”的“批供用”流程，重新定义了供而未用空闲土地，通过对济南市中心城区的供而未用土地的数据收集，借助GIS平台，完成了供地空闲的定量分析，使其区位分布可视化，数据量化，充分利用现有技术为城市建设用地的规划与利用提供思路，为进一步解决城市土地资源浪费、利用粗狂、效益低下等提供参考依据，实现绿色可持续发展。

一、概念界定

目前关于土地粗狂问题的研究，主要还是闲置用地与低效用地。闲置土地,是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的建设用地[2]。城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地可列入试点范围：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等[3]。本研究认为空闲土地在广义上可以指地面上一切未被利用的土地。在土地开发利用的过程中，土地经过规划和处理用于城市各种生产、建设和生活等活动，由未被开发的“生地”变为有一定地类用途的“熟地”，土地利用状态是一个连续的、渐进的、动态变化的过程[4]。从农用地批准征用一直到土地建成投入生产使用过程中需要经过企业申请、政府批地、审核后供地和企业使用进行开发建设等，因此本研究在狭义上将“批地空闲”、“供地空闲”视为按照时间顺序利用的土地开发过程中引起土地资源[5]。浪费的不同阶段。亦是空闲土地相较于闲置、低效用地衡量土地利用更加规范、精确的表达。更能反映土地低效利用的本质。具体而言，即为土地从农用地转变到建设用地的过程引起的土地空闲分类。

二、研究区范围与数据来源

(一)研究区范围

济南市是山东省省会、全国十五个副省级城市之一，环渤海地区南翼的中心城市。济南市现辖7个市辖区，3个县。市辖区：天桥区、市中区、历下区、槐荫区、长清区、历城区、章丘区(2016年章丘撤市设区)；县：平阴县、济阳县、商河县。除了章丘区的六个城区属于济南市中心城区,为本文的研究区范围。

(二)数据来源

本文的研究数据主要分为空间数据与地籍数据，空间数据采用2015年遥感影像图，数据来源于济南市国土局，地籍数据来源于相关统计局网站。

三、结果与分析

济南市中心城区建设用地疑似空闲土地的地块数目为389块，总面积为40930.61亩，经过实地核查后删减掉识别有误的部分土地，确认空闲总面积36268.51亩，均值93.24亩。在调查过程中发现，济南市部分空闲土地存在不完全空闲的情况，即在部分大的空闲地块上仅有部分比例的土地可被认定为完全未利用。(表1)

表1 济南市空闲土地数据分析表

供地空闲土地与文中部分用语中使用的供而未用土地是相同的概念，据统计得空闲面积的最大值1752.68亩，最小值仅为2.72亩，足见土地的空闲面积跨度之大，为普遍存在的现象。且疑似空闲土地经核实之后相当大比例的土地处于100%空闲状态，在获取的有效数据内，政府等相关部门在完成土地供应之后，约近3/4的土地未产生任何产出效益。济南市中心城区的供地空闲分布不均匀，不同城区之间土地空闲情况差异较大，其中历城区最大，历下区最小，市中区、天桥区与历城区相近。各区的空闲比例与空闲土地面积有明显的差别，历城区供而未用空闲土地的面积绝对量最大,其空闲比例处于中等位置，槐荫区空闲比例最小77.32%，天桥区最高，达96.67%。

本研究依据走访调查及问卷收集信息，对每宗空闲土地的原因进行归纳整理。由具体的琐碎信息层层归类，将空闲土地产生原因分为两类类：外部原因和内部原因。内部主体原因是从微观角度分析政府部门、用地单位主体的行为导致的空闲土地；外部原因包括因法律的调整、国家政策和方针的改变，以及客观地理环境影响土地合理建设所导致的空闲。

四、结论

济南市中心城区截止到2015年底，总供地空闲土地量389块，达40930.61亩。各行政区空间形态分布也有较大差异，其中历城区在空闲面积绝地量上远超其他行政区。在土地用途中，工业用地占比最多，其次是商业用地。供而未用空闲土地形成的责任主体主要是用地单位，分未开工与开工中断两个阶段，每个阶段又有更细微原因导致。

客观原因造成的土地空闲占比很大，但是却很难人为去把控，只能尽量避开土地不可建设的雷区。对此，政府部门可对市区地形进行核查摸底，建立数字化平台，及时公示，既有助于规划部门的弹性规划，也给相关投资商提供了指导意见。政府部门除了关注城区的用地布局之外，还追求经济的发展，以各种福利政策来招商引资，所以造成了监管的盲区，有效利用土地资源需要用地单位与政府部门联动发力。