突发重大公共危机下的社会治理创新

摘  要：本文以2020年春节期间爆发的新冠肺炎突发重大卫生公共事件为例，反思目前中国的社会治理难题，响应“十九大”的号召，进行社会治理创新，推动中国治理体系和治理能力现代化。通过对实际问题的分析，发现在这个大城市化、大流动社会、移动多媒体时代背景下，面对复杂的突发公共事件类型和千差万别的成因，政府往往难以有效应对。通过借鉴国内外重大突发公共危机治理经验，探索多方面的社会治理创新路径。

关键词：社会治理;重大突发公共危机;大流动社会

一、突发公共危机带来的社会影响

2020年恰恰是验收全面建成小康社会、规划“十四五”和第二个百年目标的节点，我国经济正处于从高速增长向中高速增长的社会转型的特殊时期，经济追求高质量增长的同时也面临着下行压力。任何事物都具有两面性，危机事件背后有挑战也有机遇。下面以2020年新型冠状病毒为例分析突发公共危机会在一个国家或者全球会掀起怎样的波浪？

（一）“大流动社会”的治理难题

（1）人口流动日趋活跃。

中国近年以约2.5亿流动人口的规模展现着“大流动社会”的震撼与繁荣，“春运”更是其极致体现。疫情的迅速扩大，无疑与全社会各种要素的高速流动密切相关，尤其是人口的大量流动容易导致城市灾害的复杂性、连锁性、集中性、放大性。过去几十年，我们积累的所有治理流动社会的经验，主要是日常管理和服务为主，在重大突发情况下的流动社会治理，我们的治理体系和治理能力显得有点手忙脚乱，需要经验的底气和系统的预防、规划和实施。

（2）区域分化问题再次凸显

由于整个社会结构和经济基础已经变化，当前城乡治理的差异性戏剧呈现。在我国城乡二元结构背景下，区域资源配置的分化问题突出，尤其是弱资源地区明显，降低了抗风险能力和增加了社会治理难度。相比于城市的“精细治理”，农村则表现粗放，网上有高音喇叭“硬核”一说，简单而直接的堵路、封村等社会治理方式，有的在政府指导下进行，有的则是自发形成。对于发达国家的医疗体系、基本公共服务设施设备来说，即便是偏远的农村地区，配备的基础设施也符合“麻雀虽小五脏俱全”的说法。

（二）移动媒体时代的治理喜忧

在这个信息爆炸的多媒体时代，舆情与民情汹涌澎湃，由舆情引发的恐慌难以遏制，带来的潜在社会风险（如抢购生活物资等）将难以估量，也必将产生远超过疫情本身的社会代价。信息的权威发布，本身是为了保持社会稳定，但保障信息的权威性、真实性和准确性，一定是谨慎而需要时间的，就是因为谨慎性和时间周期性，在新媒体时代恰恰遭遇了严重的挑战，广大网民在等不到权威信息的时候，往往被各类鱼龙混杂的信息所困扰。

但此次疫情发展迅速，在全国范围内备受关注，在人人都可以做信息源的时代，尽管各类真假信息短时间内天量涌现，但这也是本次疫情战役较快吹响胜利号角的重要“兵器”，这与十七年前“非典”时期有重大不同。因为新媒体时代带来的是信息流动和传播方式的迅速更新，弱资源地区的信息获取渠道更加畅通，观念意识被重塑。一定程度上受观念大潮驱使，很多民众自发承担起公民责任，齐心协力，事半功倍。

（三）经济发展有“危”有“机”

（1）造成财富的净损失，加大经济增速下行的压力

如今，中国处于经济下行周期，有数据显示，2010年左右中国经济增速进入拐点，从10%左右的增速下降到2019年“6%”的台阶，据专家推测，2020年经济下行趋势明显，“保6”的难度较大。再加上中国所面临的国际环境发生了逆转，中美贸易战点燃硝烟，中国产业种类齐全，产业链绵长，全球影响力较大，牵一发而动全身，尽管国际产业链转移越来越向印度、东南亚国家转移，但中国生产力受阻，使全球经济走向低迷，再加上中国贸易顺差压力增大，制造业大国的竞争力减弱，创新能力尚且不足，此次突发公共危机事件在全球爆发无疑更是雪上加霜。

从内部情况来看，老龄化的到来使国内人口红利逐渐消失，市场和政府作用双双失调。相比2003年，政府大量使用货币、财政手段刺激经济增长，而如今政府无力改变国内房价居高不下的境況。如今经济增长的负效应凸显，企业、家庭负重前行，经济下行压力大。综合以上，这次疫情对经济的负面影响要大于非典，今年第一季度经济增速可能因此下降2个点以上。

（2）产业链循环受阻，冲击供给端

正常情况下，经济遭遇重大危机冲击，市场可能失控，需要政府宏观调控。由于这次疫情比非典更为严重，国家经济复苏、企业复工复产难度更大、周期更长，市场循环可能断裂。危机持续时间较长的话，由制造业、零售业、旅游业等波及金融业，蔓延开来，并引发一系列派生问题如：失业、大学生就业、企业破产、债务经济、产业链循环受阻等。政府宏观调控虽竭力弥补，但有些损失难以挽回。例如由疫情引起的行业重洗、生命消失、企业破产、工人失业、收入差距拉大、经济链条断裂等等，不仅影响国家生产效率，也大大冲击供给端。

（3）催生新业态新模式，长期消费态势趋稳向上

新经济业态已成为民众生活中的重要部分。2019年的数据显示，网络购买已占到社会零售总额的20%以上，疫情期间，网络办公教学以及非接触的代买代送等新业态的爆发，为缓解疫情对消费的冲击提供了空间。再者，中国经济经过四十年改革开放已经进入到一个发展的稳定期，最近5～10年，中国经济通过供给侧结构性改革，促进消费拉动快速增长，到2019年消费拉动已经占GDP的60%左右，可以证明随着结构改革的不断深入，个人消费和政府公共消费潜力巨大并且会不断释放。短期来说，疫情过后积攒的补偿性消费将爆发式增长;长远来看，中国此前所作出的努力已经站稳脚跟，我国的长期消费趋势将持续向好。

二、危急时刻的社会运转

突发公共危机具有无地域性、危害的严重性等特点，全球范围内突发公共危机事件频发，但不同地方资源禀赋的不同，形成了社会治理能力的差异，在危机发生时，有不同的社会治理方案，从而形成了不同的治理效果，这对于其他地方或国家来说都值得教训总结和经验借鉴。

（一）国内突发公共危机社会治理的反思

1.弱资源地区的社会治理

（1）社会治理基础薄弱，但传统治理力量优势凸显

一方面弱资源地区人口流失严重，治理主体不断弱化。从常住人口年龄结构看，这些地区尤其是乡村社会存在一定程度的“空心化”问题。2015 年，在我国中西部大多数省份，农村人口中20～59岁的青壮年人口比重均低于全国平均水平，乡村空心化不但影响到村庄的自治，也影响到政策在基层的落实情况，尤其是在危机发生的争分夺秒时刻，很难做到上传下达。另一方面群众利益诉求更多元，尤其是不断增长的物质文化需求和对公共安全的要求。然而弱资源地区资源有限、公共服务水平较低，与需求的增长不能成正比，因而社会治理的满意度有所弱化。

但是，传统力量不可忽视。据调查，弱资源地区群众向心力较强，受知识和文化水平的限制，对基层组织和政府充满了信任，因此在危机发生后，基层政府短时间内服务、组织、动员人民群众的能力突出，村民自治机制加强了农民的生产生活自主性，快速应急动员组织难度大大降低。尤其体现在这次疫情中，弱资源地区的地广人稀的地理特性和易组织性发挥了不可忽视的作用，阻止扩散功不可没。

（2）新视角：“脱钩”应危机

在突发重大危机爆发时，以举国体制去调动力量、协调资源当然是主攻方向，但是容易忽视的是，广大农村地区是资源薄弱地带，但这恰恰是实现脱钩的摇篮，农村有强大的自主生产能力和自给自足能力，农村可以完全把自己封闭起来实现在地化，至少可以在一段时间内可以将市场产业链条断裂的风险降到最低。“三农问题”是我国的老大难问题，然而换个角度，全国地区抓住乡村振兴的契机，创新社会治理，必将会成效显著。

2.强资源地区的社会治理反思

（1）流动人口带来挑战

东部省市较早进行改革开放和应对各种治理问题，是社会治理的先行者，能力越大，责任就越大。城市化快速发展和大量流动人口涌入是东部省份社会治理的大环境，这带来城乡公共资源共享配置、社会治安防治、公共危机应对等一系列问题，包括公共安全和公共服务挑战，与户口、居住证有关的享受基本公共服务差异引起弱势群体的不满等，均构成社会治理威胁。

（2）大城市精细治理是大难题

“城市病”派生出我国大城市治理的诸多隐患，导致群体性、重大安全、卫生事故频发，城市化进程也伴随着突发公共危机事件的频发性、复杂性、多样性、连锁性，同时会加重危机的危害程度和放大危机的影响范围。因此东部强资源地区需要结合一线城市特点，总结规律，创新社会治理路径，从而为弱资源地区提供借鉴。

（二）国际经验借鉴

（1）设置专业化的应急管理机制和体系

以美、英、日、俄四国为参考，四国应急机构分为常设和临时设置，符合静态化危机管理和动态化治理的原则，同时应急指揮体系完善，不同层级政府部门通力合作，沟通顺畅，各项应急准备全面而充分，响应速度快。

（2）完备的应急法律体系

四国以成文法形式建立起规范化的突发公共事件处置的保障体系，不仅有上升到国家层面的紧急状态方面的法规内容，而且还有直接规范危机处理的应急预案和计划，数量可观，且内容十分详尽，也具有较强的约束作用。近年来，各国都根据自身情况在立法侧重点上做出调整完善。

（3）建立高效灵活的信息通报机制，保持与群众的密切沟通

政府主导、多方参与成为现代社会治理的重要口号，舆情应对在突发公共事件处置中越来越受重视。西方发达国家大多在突发公共事件处置流程中注重权责清晰，建立了社会各方的合作流程，各司其职，在保持政府主导加适度管控的前提下，提高了突发公共事件的处置效率和增强了社会各界共同参与社会治理的主人翁意识。

（4）重视社会组织

大多外国政府重视第三部门，因为各类社会组织有这样的共性——集聚社会资源，一方面有助于解决政府资金不足的问题，提供大量就业机会，提升就业率，同时广泛的宣传力度可以增强公民意识有助于国民素质的提高;另一方面，通过扶持、救助、援助社会弱势群体，有助于扩大社会公平，缩小贫富差距，从而维护社会稳定。

三、社会治理创新的路径选择

1.发展应急产业

应急产业是为突发事件的预警与监测、应急处置与救援提供专用产品和服务。经过多次突发危机的实践经验，发展应急产业首先应加强自主创新，提高应急产品的科技含量;其次要推动应急产业集聚发展，因地制宜建设具有地域特点的应急产业基地;三是瞄准特殊时期、特殊背景下的应急需要，对症下药，积极培育和开拓应急产品市场。一旦发生重大突发危机，政府和社会各界能完美、迅速配合，行驶与支配公共权力，调集核心公共产品参与应对，进行物质资源（人力、物力、财力）的最佳宏观调配。

2.政府购买社会组织服务

小政府、大社会的社会理念盛行，强调服务意识的政府通过放权想要满足分散的利益个体诉求。具有群体性特点的社会组织，可以为政府作出符合群众呼声、解决现实问题的公共决策，因此政府可以通过购买社会组织服务既可以有序聚集社会公众资源，解决多变且复杂的社会问题，又可以促进社会组织成长和民生改善。但目前东西部的“势差”阻碍社会治理水平齐头并进，因此，政府购买社会组织服务有必要向弱资源地区倾斜，实现区域全覆盖，缓解社会治理上的不平衡和不充分问题。

3.利用社会权力结构变化

在大流动的社会的背景下，社会的力量是需要正面而有力引导的。首先要创造一种平衡，就是要保证流动的公民无论是在岗位还是在生活中都有与当地公民平等的基层权力;其次要培养地方认同感，让外地居民能感受当地的友好与亲近，为该地的经济、政治、文化建设奋力，处置危机时处变不惊，献策出力，三是利用乡土社会的可抗力量和其阻隔重大风险地域优势，给予广大基层地区适当的自主权，让其变成一个“脱钩”，这将是应对重大突发公共危机甚至是全球危机的重要而低成本的载体。

4.强化信息化普及

我国“非典”的一个重要教训就是信息不公幵，披露不及时，从而可控度不高提高了后面应对的困难度。新冠肺炎期间及时、畅通的信息渠道使现实情况得到全面、及时、真实的反馈，从而保证合理数量的救援物资和适当的人员得到充足的供给和调配，避免了公众的盲目恐慌和猜忌，提高了处置效率，减少了不必要的损失。实践证明，在社会治理上，政府应充分利用信息化，搭建各种简单直接的信息渠道，做到民众与干部实时沟通，既可以第一时间了解民众需求，又可以保证互相监督，提高政府部门或是基层组织的社会治理能力。

5.加强生活治理和基础改善

中国的治国理政传统中包含着大量的“移风易俗”的“生活治理”，直接改变着人们的行为与生活方式，脱离“生活治理”的社会治理是片面的，也往往是不细致的。现代条件下的紧急时刻生活经验和治理经验，值得我们深入总结思考，并加强宣传与传播。其次以此次疫情的社会治理经验来看，像中西部广大农村这样的弱资源地区成为这次战役胜利的中坚力量——应急物资的提供，疫情扩散的阻断，生产力恢复等等，这为我国应对突发公共危机指明了一个新的方向，就是在危机发生时，可以借助社会闲散资源和力量，加大对弱资源地区的基建投资，提高公共服务水平，从而增强危机应对能力。

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作者簡介：江霞（1996-），女，汉族，四川省达州市，青海民族大学，技术经济及管理硕士，青海省西宁市，研究方向：为城市经济管理。