基于国土空间规划体系下的“多规合一”研究

吕志杰

摘 要： “多规合一”是在基础测绘数据上建立的区域管理方法优化的理论归纳。在此基础上，本文以某市自然资源局提供的测绘数据和资料为主，着重从框架构建、基础数据整合、技术完善等方面，探索国土空间规划体系下的“多规合一”实践方法，以达到明晰区域建设趋向，提升实践管理系列效率的目的。

关键词： 国土空间规划;“多规合一”;一张蓝图

【中图分类号】F205 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）08-0014-01

引言：1980年代，我国引入城市规划，之后制定了《城市规划法》，实现了城市规划立法上质的飞跃。到2008年，《城乡规划法》正式实施，城市规划开始面向全域范围，关注城乡统筹和区域一体化。近些年来，不同部门对于规划工作日益重视，空间管控力度增强，规划职能交叉、条块分割，规划内容重叠、缺乏衔接，严重影响空间治理效率和发展质量。为此，全国经历了自上而下和自下而上的“多规合一”探索，在消除空间管控冲突、提升审批效率、优化城乡布局等方面取得了一定成绩，但终究是一项技术协调工作，深层次的规划体制矛盾并未解决[1]。基于生态文明体制改革战略，“建立统一的空间规划体系”“一张蓝图干到底”成为我国破解多规矛盾、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，并从顶层设计入手，2018年实施了规划体系的机构改革，成立自然资源部，为实现“多规合一”提供了良好的组织环境和制度保障。至此，由“多规合一”引发的空间规划改革的序幕拉开，随着五级三类国土空间规划体系的推进，进入黄金时期。“多规合一”将贯穿国土空间规划全过程，并在全面推进工作中扮演着手段、过程、目标三种角色，同时发挥顶层设计的战略谋划优势，推动国土空间规划编制，通过多学科参与，加快新型城镇化建设，编制村庄规划，促进城乡统筹，实现乡村振兴，推进生态文明建设进程。

1 我国现行空间规划体系存在的问题

虽然我国现行的各类空间规划在现代化建设和国土保护利用方面都起到了积极的作用，但也存在各自无法解决的问题。各类空间规划划分的管制区种类不尽一致，主体功能区规划和土地利用总体规划划分了4种管制区，前者划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，后者划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区;城乡总体规划划分了3种管制区，分别是建成区、适建区和限建区。各类规划存在空间体系过于庞杂、整体发展的不均衡、规划类别间协调性差、规划错位、越位、缺位突出等问题，造成规划衔接不畅、多头管理并行。

2 基于国土空间规划体系下的“多规合一”

2.1 多边参与的结构性规划

多边参与的“多规合一”规划体系探索形态，是从地区建设的统一坐标基础框架之上，一方面实现了“国土、空间、规划”三者之间的循环服务，一方面也善于借助现代化的测绘技术手段和数据处理方法，做到高效率、准确率高的资源统筹管理网络。如果将初步形成阶段的空间规划方式看作是一个初步构建的体系模式，则进行多边调节后的结构就是一个信息集合体，它更重视从空间规划的具体内容上加以分析，为此，实际进行多元因素统筹规划期间，技术人员也应强调各类因素规整领域的开发与具体性研究[3]。比如，贵州省地区进行空间规划探索过程中，相关人员就将系列性分析要点整合如下：①在区域空间规划的基础上，对国土规划的审批、管理、以及动态化蓝图分析等方面分别进行阐述，以确保各类空间资源可实现各司其职，且相互联系。其中审批部分主要针对土地空间规划的用途、利用价值等方面进行评估，管理部分主要是按照国家管理要求，对土地空间规划前期设计、后续应用等状况加以探索，不管是国土资源的变更调查、还是今后规划的修整，都能在统一框架下实现测绘数据实时更新共享，避免了信息不互通带来的阻碍。动态化蓝图分析，采用一个系统的模块结构图，对相关性动态研究内容进行探讨，随时跟随空间发展的基本状况进行灵活式变化;②充分发挥数字化技术的优势，开展线上模拟分析与线下规划之间的联动协作，以适应地区建设的基本需求。比如，运用大数据平台进行程序运行、运用虚拟模型图进行空间规划方案分析等等，这些都是当代地区空间规划中“多规合一”程序结构运用的主导形式。

2.2 下而上，地方探索

在“多规合一”初级阶段（1980年代—2000年代），各部门在编制规划的过程中，考虑多种规划协调问题。例如，国土部门在编制土地利用总体规划时，依据国民经济和社会发展规划，明确建设用地指标，划定基本农田。环保部门在编制环境保护规划时，划定生态保护红线，成为各类开发建设活动的控制性底线;规划部门在编制城市（乡）总体规划时，尝试与土地利用规划和环境保护规划对接，合理确定城乡建设用地规模，划定城镇开发边界。上海市、深圳市和广西钦州等地，在城市规划的理念和方法上提出了“多规合一”改革创新。这一时期，虽然法律条文对各类规划的协调衔接提出了强制性要求，但对于如何协调衔接，如何解决规划冲突，并未给出明确界定，间接上造成了无法可依的局面。由于上位规划的缺乏，各类规划衔接与协调的机制过于薄弱，国民经济和社会发展规划的目标，土地利用总体规划的指标、城市规划的坐标和环境保护规划的达标之间相互脱节，造成规划越编越多，实施困难的局面。

2.3 编制“多规合一”村庄规划，促进城乡融合，助力乡村振兴

当前国土空间规划强调在城镇开发边界之外，编制“多规合一”的实用性村庄规划，在配置和标准方面适当地考虑“城鄉合一”。即以“多规合一”作为城乡融合的平台，将乡村和城市作为一个整体综合研究，加强城市规划和乡村规划的统一，促进城乡在产业集聚、基础建设及生态保护等方面的一体化发展，实现城乡资源的合理流。村庄规划要结合县和乡镇级国土空间规划编制，以“多规合一”作为村庄规划编制的载体，整合村庄经济发展规划、产业发展规划、基础设施规划等，摸清家底，上下衔接，结合上位规划的传导要素，考虑当前村庄现实困境和长远需求，确定村庄发展定位、方向和空间布局，保障产业振兴、基础设施建设、资源开发、生态修复、风貌保护的协调发展，推动村庄规划数字化精细管理，加强村民自治水平，强化公众参与，描绘乡村振兴秀美蓝图。

结语：我国已进入国土空间规划体系的改革阶段，这使我国的空间类规划融合为统一的国土空间规划，但还有法律体系的不健全和监管体系的单一化都有待完善和解决。国土空间规划对统筹城乡发展、区域发展、人与自然和谐发展、促进地区经济社会协调发展都具有重要的意义。

参考文献

[1] 嵇兆坤.基于“多规合一”的国土空间规划体系构建探索[J].科技经济导刊，2019（27）：96-97.

[2] 李林林，靳相木，吴次芳.国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题[J].中国土地科学，2019（1）：1-8.