加拿大经济制裁体系与银行实践研究

巩朝勇　华成普

摘要：2018年12月，应美国政府要求，加拿大警方在温哥华逮捕了华为首席财务官孟晚舟，引发涉及中、美、加三国的司法、政治、外交事件。2020年5月，孟晚舟引渡案听证会举行，事件的焦点为“双重犯罪”，其中涉及到针对伊朗的经济制裁问题。本文以孟晚舟事件为出发点，分析加拿大针对伊朗的经济制裁概况，详细介绍加拿大经济制裁的法律体系和监管体系，初步介绍银行业执行经济制裁要求的概况。

关键词：经济制裁  联合国决议  SEMA  反洗钱

一、引言

2018年12月，加拿大发生的“孟晚舟事件”，成为国内外关注的焦点，也是中加关系走向的风向标，该事件涉及中美贸易战、中加关系、中美关系、5G技术竞争、伊朗制裁、欺诈行为等。2020年5月，加拿大不列颠哥伦比亚省高等法院举行了孟晚舟引渡听证会，法庭辩论集中在案件是否符合“双重犯罪”的引渡原则，即孟晚舟行为在加拿大和美国均属于犯罪。其中，涉及伊朗的制裁成为辩论的重点之一。

制裁是指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定个人、组织、实体或者外国所采取的一系列惩罚措施，最终迫使被制裁方停止相关行为。制裁的类型分为外交制裁，包括断绝外交关系或者降低外交关系级别;经济制裁，包括限制或者禁止贸易、武器禁运;军事制裁，包括军事干预;体育制裁，包括限制受制裁国公民参与国际体育竞赛等。其中，经济制裁是最为常用的制裁类型。

经济制裁是一项重要又充满争议的对外政策工具，自古希腊时期，经济制裁就开始在外交领域使用，但直到第一次世界大战后才替代武力威胁作为一项独立的政策手段。当时美国总统威尔逊乐观地提出“制裁能作为战争的替代方法”，赋予经济制裁自由主义色彩[1]。

近年来，经济制裁成为国际组织、国与国之间使用最频繁、最为有效的手段之一。本文通过阐述加拿大对伊朗经济制裁的历史背景、制裁法律和手段，引出加拿大经济制裁体系，便于了解加拿大经济制裁的基本全貌，并介绍银行业执行经济制裁的实务操作。

二、加拿大对伊朗的经济制裁

（一）加拿大对伊朗经济制裁的背景[2]

一是2006年至2010年，联合国安理会对伊朗实施了四轮制裁，先后发布第1737（2006）、1747（2007）、1803（2008）和1929（2010）号决议。对伊朗的制裁源于伊朗未能满足国际原子能机构（IAEA）的要求，未遵守安理会的要求，带来核扩散风险。为了执行上述四项联合国安理会决议，加拿大先后颁布了四个对应版本的《执行联合国关于伊朗的决议条例》，包括SOR/2007-44、SOR/2007-105、SOR/2008-118、SOR/2010-154，确保加拿大执行联合国安理会的决议。

二是2010年7月，加拿大政府认为伊朗未履行其国际义务，严重破坏了国际和平与安全，根据《特别经济制裁法案》（Special Economic Measures Act ，简称SEMA），出台了《特别经济制裁法案（伊朗）》SOR/2010-165，实施对伊朗的额外制裁。随后，于2011年10月、2011年11月、2012年1月、2012年12月和2013年5月，先后五次对《特别经济制裁法案（伊朗）》进行了修订，出台了强化版本SOR/2011-225、SOR/2011-268、SOR/2012-7、SOR/2012-283、SOR/2013-108，从而对伊朗实施更加严厉的经济制裁，全面禁止進出口和金融交易等。

三是2015年7月，在欧盟倡议下，联合国安理会五个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、英国和美国）加上德国，与伊朗达成 “联合全面行动计划”（JCPOA），该计划得到联合国安理会第2231（2015）号决议认可。2016年1月16日，国际原子能机构（IAEA）确认伊朗已履行JCPOA承诺，撤回了核电项目。自此，联合国、美国和欧洲联盟大大降低了对伊朗的制裁力度。

四是2016年2月5日，加拿大修订了《执行联合国关于伊朗的决议条例》，以执行安全理事会第2231号决议的决定。此外，加拿大对《特别经济制裁法案（伊朗）》进行了修订，出台了修正案SOR/2016-14，删除了全面禁止从伊朗进口和向伊朗出口（部分货物除外）;删除禁止向伊朗转移、提供或传达某些技术数据（部分技术数据除外）;删除全面禁止向或从伊朗提供金融服务或其他服务;删除禁止对伊朗实体进行投资;删除向某些伊朗船只提供服务有关的禁令，还修改了部分个人和实体的制裁名单。

（二）加拿大对伊朗经济制裁的现状

目前，加拿大仍然保持着针对伊朗的五种经济制裁类型：武器及相关材料禁运、资产冻结、进出口限制、禁止提供金融服务、禁止技术援助。主要制度要求包括：

1.《执行联合国关于伊朗的决议条例》SOR/2016-14，根据联合国安理会2231号决议加拿大化的制度，该制度包含的伊朗制裁内容为：第一，禁止向伊朗出口与发展核武器相关的材料、设备、商品和技术，包含军事用途和双重用途的商品;禁止向伊朗出口导弹技术有关的材料、设备、商品和技术;禁止向伊朗出口联合国常规武器登记册所定义的作战坦克、装甲战车、大口径火炮系统、战斗机、攻击直升机、军舰等。第二，禁止向伊朗任何人提供与禁止出口产品的供应、销售、转让、制造或使用有关的技术援助、金融或相关服务;禁止为投资加拿大境内与核相关的特定活动，而向伊朗提供财产或金融服务;禁止从伊朗购买和进口武器及有关材料;冻结未被安理会2231号决议删除的伊朗实体和个人的资产。

2.《特别经济制裁法案（伊朗）》SOR/2016-15，具体内容包括：冻结法案附表1名单上的个人和实体资产和交易;禁止将法案附表2中所列的任何货物出口、出售、供应或运输给伊朗、伊朗境内任何人、任何人意图将货物带到伊朗;禁止向伊朗或在伊朗的任何人转让、提供或披露与表2所列货物有关的任何技术数据。

4.加拿大皇家骑警RCMP 和加拿大安全情报局CSIS。加拿大皇家骑警和加拿大安全情报局为加拿大联邦层级的执法机构，金融机构一旦发现制裁名单上的个人或实体拥有或控制的金融资产，必须第一时间向加拿大皇家骑警和加拿大安全情报局报告。

四、加拿大银行业金融制裁实践

（一）加拿大银行业及中资银行概况

1.银行业现状。加拿大所有银行机构均属联邦监管，截至2020年6月30日，加拿大境内银行共计86家[3]。包括第一类（Schedule I）即“国内银行”36家、第二类（Schedule Ⅱ）即“外国银行子行”18家、第三类（Schedule III）即“外国银行分行”32家。在“外国银行分行”中，全功能分行（Fullservice）28家、贷款型分行（Lending）4家。此外，还有19家不能开展业务的外国银行代表处。

2.市场份额。加拿大银行业资产集中，90%的市场份额集中在六大银行，即加拿大皇家银行（RBC，2017年进入全球金融稳定委员会30大全球系統重要性银行名单）、多伦多道明银行（TD）、蒙特利尔银行（BMO）、加拿大帝国商业银行（CIBC）、丰业银行（Scotiabank）和加拿大国民银行（NBC）（简称“六大行”），前5家银行总部位于多伦多市，加拿大国民银行总部位于蒙特利尔市。

3.中资银行牌照。在加拿大，中资银行方面，中国银行持有外国银行子行和外国银行分行双牌照，中国工商银行持有外国银行子行牌照，中国建设银行持有外国银行分行牌照，中国农业银行和交通银行设有外国银行代表处。

（二）银行合规组织架构和资源配置

1.设立合规部和委员会。为了履行经济制裁规定，满足监管要求，实现银行合规经营，各家银行机构均设有合规部。同时，银行一般设立相应的管理委员会，作为合规管理的议事机构，管理层共同探讨合规管理、反洗钱、监管制度变更等内容，聚焦关键合规事项，实现部门间的信息共享，充分表达自己的观点，形成决议与会议纪要，提升工作实效。

2.聘请首席合规官和首席反洗钱官。银行聘请首席合规官和首席反洗钱官，开展包括经济制裁相关的工作，在较小的银行机构，首席反洗钱官由首席合规官兼任。首席合规官和首席反洗钱官的任命，均需获得加拿大金融管理局OSFI的认可，一般要有金融或法律教育背景，足够的合规反洗钱工作经验，持有国际公认反洗钱师证书CAMS，出色的沟通、计划、管理与执行能力。

（三）构建反洗钱流程与配置系统

1. 构建反洗钱制度流程。在银行中，履行制裁要求为反洗钱的一部分，构建银行三道防线的反洗钱体系至关重要。银行通过制定反洗钱的制度和流程，明确三道防线中各个部门的职责和操作要点，包括前台部门做客户身份识别，核实企业、企业高管、企业所有人、企业授权签字人、自然人，是否在制裁名单内，企业经营地是否属于制裁国家，贸易融资货物是否属于制裁商品等;中台部门进行双重验证，重新核实客户情况，发现属于制裁名单的情况上报监管部门，指示前台部门按照监管要求进行资产冻结或止付等;后台部门进行监督检查抽样审计等。

2.配置反洗钱系统。银行执行经济制裁的重点在于识别制裁名单客户，反洗钱系统成为必不可少的工具。反洗钱系统分为两种，一是银行自主开发反洗钱系统，大型银行一般都有自己的反洗钱系统;二是外购系统，比较知名的为路孚特Refinitiv的World Check系统①、Transwatch系统、Oracle系统、Fico系统、Caseware系统等。

3.报告可疑交易报告。三道防线共同发挥作用，确保满足监管的经济制裁要求，发现异常情况及时报告首席反洗钱官，由首席反洗钱官指示做进一步调查，或向加拿大金融交易和报告分析中心FINTRAC报送可疑交易报告STR，并采取进一步措施。同时，视情况报告加拿大金融管理局等其他监管部门。

五、结尾

新冠肺炎疫情下，未来世界格局走向存在极大的不确定性，国与国之间的竞争博弈可能成为常态，经济制裁作为实现自身利益或道义为目的的工具，将会经常被应用。因此，更好地了解各国经济制裁历史、制裁类型、制裁方式和制裁理念，掌握制裁的规律，将会在未来世界博弈中占得先机。

注释：

①2018年，路孚特Refinitiv从汤森路透Thomson Reuters购买了worldcheck。

参考文献：

[1]刘玮.美国经济制裁：历程、手段与效果[B].世界经济黄皮书.2020

[2]Government of Canada. Canadian Sanctions Related to Iran. https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/iran.aspx？lang=eng

[3]Office of the Superintendent of Financial Institutions. Who We Regulate.https：//www.osfi-bsif.gc.ca/Eng/wt-ow/Pages/wwr-er.aspx

作者单位：中国建设银行多伦多分行