水环境多元共治视域下的社会组织参与行动策略、介入困境与拓展空间

刘雅婷

【摘要】生态文明建设的思想为更好开展环境整治，尤其是水环境治理指明了方向，其根治需要多元共治。社会组织作为水环境治理的多元主体之一，在实践中的主要行动包括协助水环境监管、监督企业行为、普及环保理念等。在开展水环境治理行动中，社会组织面临政府支持力度不够、社会组织自身能力不足、外部协同机制不完善的问题。而对这些问题的解决，将有助于拓展社会组织共同参与水环境治理的更大空间。

【关键词】生态文明;水环境治理;多元共治;社会组织

作为生态文明建设的重要一环，水环境的治理是一项复杂的系统工程，具有科学性、整体性、复杂性的特点，涉及多个主体，涵盖多个领域，需要社会多元主体的协同治理。其中，社会组织因其具有专业性、志愿性和公益性等特点，在水生态文明建设和水环境治理中有着不可替代的优势和作用。在水环境治理过程中，社会组织作为多元共治重要参与主体的行动是怎样的？其功能和作用如何发挥？成效如何？存在什么困难？这些问题的厘清和探索对进一步拓展社会组织参与环境治理的空间和推进生态文明体制改革具有重要意义。

一、社会组织参与水环境治理的实践面向和行动策略

在生态文明体制改革背景下，完善优化水环境治理体系，提升水生态建设成效，需要打造一个基于政府、市场和社会力量共同参与、分工协作的多元共治体系和运行机制，不断发挥好政府的权威主导作用，调动企业、社会组织、公众等多元主体之间的合作与互动。社会组织作为水环境治理与保护的多元主体之一，在普及环保知识、政策建议、促进公众环境利益表达、水环境监督等方面发挥着独特作用，是一支重要的环保力量。本文所涉武汉水环境保护社会组织主要是指以水环境保护和宣传为主要目标的社会团体和民非组织，代表性的有武汉爱我百湖志愿者协会（简称爱我百湖）、武汉绿色江城环境文化发展中心（简称绿色江城）、武汉行澈环保公益发展中心（简称行澈环保）等。就该类社会组织在水环境治理中的实际行动来看，可以归纳为以下几个方面。

（一）推动信息公开，协助水环境监管

政府既是水环境治理的主导者和社会组织的管理者，又是被监督者。社会组织因具有公益性、专业性、独立的环境立场等特点，其对政府职能的监督，不仅有利于提高政府工作的透明度，推动政府信息公开，还凭借自身的低成本优势，在一定程度上弥补了政府在水环境治理中的缺位和不足。湖北省内第一家专注于工业污染防治与监督的环保公益组织——武汉行澈环保公益发展中心，自2015年开始根据湖北省污染源环境信息发布系统（政府监督性监测系统平台）的信息，通过微博发布武汉每月企业超标排放信息，并通过申请公开的方式，向武汉市生态环境局申请行政处罚信息公开，进一步推动了政府环境信息的公开。各社会组织还借助当地的主流报纸和电视等媒体，就湖泊保护等水环境问题进行舆论监督和向政府质询。同时，通过积极参加政府的会议与活动，为政府涉水政策提供建议。如爱我百湖多次协调组织开展官方河湖长与民间河湖长座谈会，积极推荐志愿者参加政府开展的涉湖听证会等，广泛发表自己的水环境保护主张。此外，该协会还通过政府购买服务的方式，开展水环境治理与保护的第三方监督检查。社会组织通过与政府的互动合作，有效提高了水环境治理的水平和效率。

（二）监督企业行为，开展项目合作

水环境保护社会组织在处理与企业的关系中，既有监督又有合作。一方面企业以追求利润的最大化为目标，与履行自身环保责任有天然的冲突，不仅需要政府的监管，也需要社会组织的监督。另一方面，社会组织与企业的合作可以实现双方的共赢。社会组织可以帮助企业树立水环境保护理念，为企业提供技术等咨询，有利于企业品牌形象的塑造;通过与企业的合作，社会组织也获取了自身的发展资金。行澈环保2017年开始执行武汉城市圈房地产绿色供应链项目，通过举报及供应链倒逼的形式，合理推动企业污染治理。爱我百湖则选择多次进企业义务开展水法宣传，引导企业加入民间河湖长队伍，共同开展河湖保护。

（三）普及环保理念，促进公众利益表达

实践中，各水环境保护社会组织积极宣传和倡导先进的水环境保护理念，以提高公众的水环境保护意识为己任，不断通过组织开展志愿服务活动、开展志愿者培训、引发宣传手册等方式，引导公众开展水环境保护行动，普及水环境保护知识。如爱我百湖在2019年上半年对民间河湖长开展素质培训3场，进行民间河湖长制工作宣传2场。同时，社会组织还积极收集公众诉求和意见，并利用自身关系向相关部门反馈报送，搭建公众与政府沟通平台，代表公众表达对水环境的利益诉求。如2019年4月13日，群众发现将军路中心沟区水务局中心沟清淤项目工程施工作业时产生的水面漂浮物问题。经爱我百湖反馈协调，施工单位立即安排工人将漂浮物进行了清捞。

二、社会组织参与水环境治理的现实困境

在参与水环境治理过程中，总体来说各社会组织都采取了比较温和的方式，在政府许可范围内开展相关工作，也取得了一定的治理成效。但与此同时，目前社会组织介入水环境治理也存在一些困境，主要体现在以下几个方面：

（一）政府支持力度不够

传统的管理模式深入人心，政府本位思想根深蒂固，政府还不习惯将更多的治理事项交由社会组织去執行。另外，水环境治理中政府与社会组织进行合作的信任环境有待改善。在实践中，党和政府一方面需要社会组织提供帮助，发挥社会组织参谋助手、桥梁纽带的作用，但同时又担心社会组织会影响社会的稳定，甚至发展成为体制外的异己力量，在此矛盾心理的作用下，导致政府对部分社会组织缺乏足够信任，认可度不高，没有对社会组织的发展进行全力支持。

（二）社会组织自身能力不足

一是发展资金不足。当前水环境保护社会组织资金普遍短缺、经费长期不足，没有固定的资金来源。一方面政府财政减缩，在对社会组织扶持力度和购买服务数量上都相对有限。同时，政府购买服务对社会组织的资质、专业技术、规范要求高，实践中能够参与其中的很少。另一方面社会组织自身造血能力不强，虽然很多也已经在试图延伸发展绿色基地、绿色产品等，但成功率低。二是人力资源匮乏。具体表现现在人员结构发展不足、人员流动性大。社会组织的长期发展需要管理学、社会学、法律和环境科学等多学科人才，但社会组织囿于发展资金，既缺乏吸引专业人才的经济基础，又难以留住既有人员，导致专业人才的缺乏和人员的流动性大。三是内部管理机制不完善。大多社会组织工作随意性较大，缺少规范的管理制度，虽然大多都采用了理事会模式，但更多地只是流于形式。此外，其财务支出与收入不透明、不公开，财务管理制度不完善。

（三）外部协同机制不完善

公众对社会组织活动领域的认识有待提高，大多只停留在“捡拾垃圾、植树种草”的层面上，难以更深入参与。且大多社会组织习惯于“单打独斗”，协同治理的合力不够。媒体是社会组织的重要合作伙伴，社会组织通过自媒体传播的信息较少且内容质量不高，与大众媒体的互动不够，尚未与其形成良性的合作关系。

三、社会组织参与水环境治理的拓展空间

（一）政府转变角色，有效有序引导社会组织

进一步转变政府职能和传统行政思想，改变政府在公共事务上单一的角色模式，加强与社会组织的合作，分清水环境治理中政府和社会组织各自及共同的职能，各司其责，谋求协同治理效率的最大化。同时，支持社会组织的发展，健全政府与社会组织合作的法律制度，降低社会组织参与水环境治理的准入门槛，将准入、年审程序以法律或规章形式确定下来，制定合理的税收政策法规，建立政府与社会组织相互监督的体系，完善和创新政府购买水环境服务模式，为社会组织实现规范化运作、健康持续发展提供良好制度保障。

（二）发挥社会组织优势，提升自身能力

一是拓宽资金来源渠道。在积极争取政府财政经费支持的基础上，通过主动寻求与企业合作、加强与各类基金会的联系等方式，争取利用自身的能力优势，以提供服务依法获得经营性收入，以减轻对政府的过度依赖和弥补资金不足。二是提升人员专业素质。加强对专业人才的引进、现有人员的培训和志愿者的吸纳。通过制定合理的工资福利制度和激励性分配制度，不断提高社会组织工作人员的工资待遇。健全志愿者保障制度，积极学习国内外先进经验来提升自身参与水环境治理的能力，进一步扩大自身影响力、公信力和吸引力。三是完善内部治理机制。健全社会组织的自身内部治理章程和治理结构，建立健全财务管理制度，以使社会组织能充分利用自身的资源优势和活动能力，积极参与到水环境治理公共事物的管理和服务过程中。

（三）完善外部协同机制，强化治理合力

不断加强对社会组织的宣传，提升公众对社会组织的认同度，让其既得到合法性发展，又受到法律制度和媒體等的约束和监督。同时，加强社会组织彼此之间的交流与合作，实现优势互补。重视媒体作用，提升社会组织利用新媒体发布信息的能力和与媒体互动的技巧和方式，在水环境治理中真正释放多元主体的能量，实现多层治理、多重参与、多方价值。

参考文献：

[1]中国绿发会网站：做环保只为唤起希望——行澈环保，2017.2.16.

[2]行澈环保公众号：重磅发布|行澈环保2018年度报告，2019.4.23.