区域公共治理中的模式优化研究

林志远

摘 要：粤港澳大湾区的融合发展，已经成为中国区域公共治理的新趋势。以往受到传统行政区划的刚性，碎片化治理，以及政府协作间的利益权衡等问题制约区域化公共治理已经寻找到一条更加符合当前国情的区域融合发展创新之路。本文针对基于区域公共治理的理论，对厦漳泉同城化的发展历程进行再次整理，对构建厦漳泉大都市区同城化与区域公共治理的内在逻辑关系。最后，从治理功能，治理结构与治理保障等方面优化厦漳泉地区区域公共治理模式的基本思路。

关键词：区域公共治理;厦漳泉大都市区;模式优化

进入21世纪以来，国家城市群的发展，极大推动福建公共治理模式的发展。厦漳泉地区位于福建省东南部沿海，一直以来都是福建省经济最发达的地区。由于厦漳泉地区强大的经济实力，独具特色的闽南文化，以及庞大的人口量和优越的地理位置。让厦漳泉地区的大都市化在福建区域公共治理模式的发展中成为典型案例。

一、厦漳泉大都市区同城化发展历程的研究

2004年7月厦漳泉三市共同签订了《厦漳泉城市联盟宣言》。该宣言为厦漳泉同城化奠定了基础，该宣言加强厦漳泉区域合作以区域合作联动，协调区域发展为目的，在引导合理的空间布局，产业分工合作，交通网络规划，区域基建设施和涉及社会事务的工程，旅游与生态合作保护等方面进行协商合作。

2011年9月，厦漳泉三市签订《厦漳泉大都市区同城化合作框架协议》。其进一步明确了厦漳泉同城化的发展目标。在2012年厦漳泉同城化取得实质性的成果，到2015年厦漳泉大都市区同城化得到初步的实现。该协议提出厦漳泉三个城市急需共同协作的一批重点工程项目。

2015年，厦漳泉三市联合编制《厦漳泉大都市区同城化发展总体规划》，提出到2020年，厦漳泉三市基本实现同城化，实现三市在产业，空间和社会高度融合。同时，也提出厦漳泉大都市区同城化将规划形成“一核，三带，两轴”的空间布局。其中“一核”是指厦门城区为中部核心区，漳州城区为西部核心区，泉州中心城市为东部核心区。“三带”是指厦漳泉三个城市沿海地区产业城镇聚集带，绿色山地生态保育带，近海海域蓝色海洋保护与开发带。“两轴”是指厦漳龙赣发展轴与厦泉-三明-抚州发展轴①。

2020年，福建省委省政府必将着眼加快福建省区域公共治理科学发展所作出战略部署。构建福建省区域公共治理的新，创新厦漳泉大都市同城化，使得厦漳泉三个城市间可以做到区域协调发展，促进三个城市之间的经济文化生态快速健康合理的发展。

二、同城化与区域公共治理的关系

（一）厦漳泉大都市区区域公共治理以同城化为基础

厦漳泉大都市区同城化建立在厦漳泉三市独特区位优势，发达且相互连接的交通网，区域雄厚的经济实力以及同根共源闽南文化圈的基础之上，厦漳泉大都市区内部人流，物流，资金流，信息流，技术流等在三大城市之间频繁且单向或者多向流动。而厦漳泉大都市区区域公共治理要在厦漳泉大都市区同城化基础上进行优化，对同城化进行优化，推进区域一体化的发展②。区域公共治理的主要内容就包括区域府际关系调整，区域空间规划与功能定位，区域基建与公共品供给，区域经济产业，生态治理与社会服务的一体化。

（二）厦漳泉区域公共治理是同城化的逻辑延续与扩展

厦漳泉大都市区构建区域公共治理应该在同城化的基础上完成治理的逻辑延续，在厦漳泉大都市区同城化的进程中所有要素在三个城市快速流动已然无法满足快速发展的时代需求，信息化一体化更是要求各大要素流在空间整体上要形成“差异-需求-流动-地域一体化”的发展过程与形

式③，所以，在此基础之上同城化进一步扩展为区域一体化，区域一体化就是是特定的区域空间中城市发展的雏形，也是扩张与交叠的必然结果。区域一体化作为进行区域公共治理的主要内容之一，在区域一体化的基础之上进一步整合府际关系，空间区域的规划与定位，基建共建共享和公共产品供给，区域一体化又发展为区域公共治理。因而，区域公共治理是区域一体化或者是同城化的升华。

三、厦漳泉同城化的突破重点——优化区域公共治理模式

（一）构建厦漳泉大都市区治理功能一体化

构建厦漳泉大都市区治理功能一体化的目的就是摆脱厦漳泉地区科层制的机械结构与功能区职能不明确的治理顽疾。以区域内部各个功能区的生产轨迹为标准来整合各区的服务与生产的职能，防止功能区职能雷同与设施的重复建设。以系统和整体的角度来合理配置厦漳泉区域内部各项公共资源，从而解决区域内的碎片化管理和行政系统内的条块分割结构。

实现厦漳泉大都市区的治理功能一体化，一方面缓解机械式行政结构所带来的各类治理危机，另一方面也避免由于利益分配不均所带来的治理难题。区域内各大城市共享协商合作所带来的治理红利。

（二）构建厦漳泉大都市区治理结构一体化

福建进行区域公共治理的创新就需要各级政府，各地方政府之间进行协同治理，建立起纵横交错，内外呼应联接的协作机制。这就是大都市区治理结构一体化的基础，再以研究中央-地方政府，地方政府-地方政府，政府部门-政府部门，政府-企业-社会等四对协作关系为突破口来构建厦漳泉大都市区治理结构一体化。

1. 中央政府，省级政府与地方政府之间的“上下合作”

区域治理结构一体化本身就是一个多元主体复杂互动的过程，区域治理的形态与效率取决于区域内政府，企业，民间组织甚至是公民等利益主体相互博弈。而在这个复杂互动的过程中，中央政府-地方政府无疑是博弈的主体。

首先，应该处理中央政府厦漳泉地方政府之间的博弈关系，中央政府决策厦漳泉大都市区同城化建设规划，厦漳泉地方政府实行该规划。中央政府在决策时应该因地制宜，加强与地方政府沟通，与地方政府协同治理。

其次，应该设立省级协调机制，保障省政府与厦漳泉三市地方政府之间的上下合作。应该在厦漳泉三市原有的党政联席会议制度的基础上，由省政府牵头建立“厦漳泉区域公共治理與协商合作委员会”。该委员会对省委负责，由三市分管同城化的常任委员组成工作班子。

2. 厦漳泉大都市区地方政府之间的“水平合作”

厦漳泉大都市区各地方政府之间进行同一水平的合作，应该以共同利益以合作的基本出发点，以多元协商为主要方式，以利益补偿和目标监督为保障。

3. 厦漳泉大都市区地方政府部门之间的“左右合作”

厦漳泉大都市区地方政府部门之间的“左右合作”有赖于政府部门之间网络合作模式，建立部门之间的伙伴关系，共享信息，共筑同城化目标。但是现实中政府部门之间由于科层制的制约，往往使得部门臃肿与低效。所以，政府部门之间的合作要基于厦漳泉大都市区同城化政务治理平台，构建“智慧厦漳泉”的政务信息环境。利用网络，云计算，人工智能，数据挖掘与分享等技术保障政府部门间的工作与合作效率。促进政务信息在政府各部门之间快速交流。

（三）构建厦漳泉大都市区治理保障一体化

构建厦漳泉大都市区治理保障一体化针对厦漳泉大都市区内部各城市经济发展不均衡与补偿机制不健全进行思考，从厦漳泉地区所共同拥有的人，财，物，信息和技术这五项保障要素着手，进行区域统一规划，在区域空间内再进行二次调配。只有各项保障要素在区域科学高效的统一集聚，分配疏散，快速流动，才能保障区域均衡发展。

构建厦漳泉大都市区治理保障一体化的初期就是保证各项资源要素的合理分配。一旦各项要素能在区域内部自由且快速高效流动，区域经济发展均衡，治理保障一体化应该以厦漳泉地区财政为突破口。着力打造属于厦漳泉地区的区域公共治理新模式。

四、总结

文章在区域公共治理的理论基础上对福建省规划与实施已久的厦漳泉大都市区同城化进行研究。分析了厦漳泉大都市区同城化与区域公共治理之间关系，以及优化区域公共治理模式的困境，希望可以进一步推进厦漳泉大都市区在区域公共治理模式上的创新。但是，本文也有存在不足之处，即优化厦漳泉大都市区区域公共治理模式的突破口（创新思路）只停留于理论研究层面，还未经受实践的考验。

[注释]

①厦漳泉联席委员会.厦漳泉大都市区同城化发展总体规划[Z].2015.

②曾坤升.区域经济一体化视域下厦漳泉同城化优势问题及对策[J].区域经济，2019，037：73.

③汪波.区域公共治理理論·实践·创新[M].北京：中国经济出版社，2019.

[参考文献]

[1]厦漳泉联席委员会.厦漳泉大都市区同城化发展总体规划[Z].2015.

[2]汪波.区域公共治理理论·实践·创新[M].北京：中国经济出版社，2019.

[3]陈建平.构建区域公共事务整体性治理模式面临的困境及其应对-以厦漳泉同城化为例[J].中共福建省委党校学报，2017，1：69-71.

[4]曾坤升.区域经济一体化视域下厦漳泉同城化优势问题及对策[J].区域经济，2019，037：73.

[5]李荣娟.区域公共治理中的行政协调：现实问题与机制创新[J].科学社会主义，2013（6）.

[6]朱士翰.厦漳泉大都市区同城化中地方政府关系研究[D].广西：广西师范学院，2017

[7]吕瑾万.厦漳泉同城化的空间框架研究[D].福建：福建农林大学，2013.

[8]蒋丽红.同城化背景下的厦漳泉区域相对资源承载力研究[D].福建：福建农林大学.2013.

[9]彭桂林. 跨区域公共危机治理中的地方政府合作机制研究 [D].四川：电子科技大学，2014.

（作者单位：福建师范大学，福建 福州 350007）