乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式的优化与选择

乔吉喆

摘 要：乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区的首府，干旱的气候、脆弱的自然生态环境及独特的地理环境，使之形成了一个比较典型的绿洲型城市。通过查阅大量现有荒山绿化的相关文献资料，以新疆乌鲁木齐市作为研究区域，对乌鲁木齐市106家单位和个人办理了荒山绿化项目用地情况进行统计分析，归纳乌鲁木齐市荒山绿化项目用地供地模式现状，在借鉴国内外城市荒山绿化供地模式的基础上，结合乌鲁木齐市实际，综合考虑荒山区位、规模、产权等因素，提出了PPP荒山绿化供地模式、政府主导型供地模式、出租型供地模式、市场型主导模式等多元供地模式。

关键词：荒山绿化；土地供应；模式优化；乌鲁木齐

中图分类号：S731 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0114-02

目前在发达国家，如美国、加拿大、新加坡及日本，已形成比较科学和完备的发展策略、政策引导和管理运行模式。绿化建设主要是以人工绿化增加植被及自然恢复植被为主，鼓励国民参与开发，引导社会力量进行建设，提供各种鼓励扶持政策，如低息贷款、政府贴息、税收减免等，吸引社会资金进行治理开发，并根据各自国度的土地所有权制度进行绿化管理和运作[1]。如今国内对荒山绿化项目供地模式的研究、实践较少，绝大部分实行的是传统意义上的供地模式，即只绿化，不进行开发建设。赵宏涛提出，对采矿用地，尤其是把生活区和生产区用地区别对待，实行年租制供地模式[2]。在工业项目供地方面，陈基伟提出，要因地制宜、因产制宜、因企制宜地供地，强调效益，并针对不同行业和地区实行差别化供地政策 [3，5]。在小城镇建设方面，要深化土地使用制度改革，加强土地集约节约利用，编制和出台城镇建设用地详细性标准，按照城市经济发展情况，适度扩大有偿使用土地面积，减少因无偿使用带来的土地资源的浪费[4，6，7，8]。

干旱的气候、脆弱的自然生态环境及独特的地理环境，造就乌鲁木齐市成为一个比较典型的绿洲型城市。笔者主要研究和寻求有效解决乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式，以解决当前乌鲁木齐市遗留的3万亩荒山绿化项目建设用地配置问题，维护和保障乌鲁木齐市社会经济的持续、健康、可持续发展，为乌鲁木齐市政府完善和制定后续荒山绿化项目建设用地配置提供借鉴和参考。

一、乌鲁木齐市荒山现状

在乌鲁木齐市，城市周边荒山荒地资源丰富。据《乌鲁木齐市荒山绿化建设规划》统计，1990年前乌鲁木齐市荒山面积约100平方千米（如图1），主要包括天山区黑甲山、花儿沟，沙依巴克区雅玛里克山、西山、红庙子山，新市区黑山头、蜘蛛山，水磨沟区雪莲山、水塔山等。根据乌鲁木齐市绿委办、规划局、国土局等部门联合调查，截至2014年底，乌鲁木齐市荒山已绿化面积约60平方千米，如图2所示。

2002—2015年底，乌鲁木齐市国土资源局共为106家单位和个人办理了荒山绿化用地审批手续，审批临时用地面积9 278.42公顷（139 176.30亩），占规划用地面积的54%。已办理荒山绿化出让用地面积4 407.89公顷（66 118.35亩）（今后不再办理荒山绿化整体出让手续）；荒山绿化30%，建设用地面积672.82公顷（10 092.30亩）。按市国土部门办理临时用地面积测算，还需办理2 110.71公顷（31 660.65亩）开发项目建设用地手续。为了政策的延续性，此项工作仍将继续开展。

二、乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式优化

选择是人们通过比对选取合适的方法或者事物的过程。通过选择，人们会对事物及其规律有更深刻的认识，从而择优选取。对乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式的探讨、优化和选择，是解决荒山绿化项目供地政策逐渐与国家当前土地管理法规政策不相适应、承包单位对“招拍挂”出让方式积极性不高、城市周边土地一级市场合理有序出让开发、承包单位资金短缺等问题，同时也为进一步完善公共政策提供理论依据。

（一）PPP荒山绿化供地模式

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。乌鲁木齐市荒山绿化配置30%建设用地供地模式若采用PPP模式，项目发起人（政府）需要成立一家项目公司，具体负责实施项目，作为项目融资的主体。目前乌鲁木齐市有多家国有融资平台，可以承担项目实施主体，与开发单位进行合作，拟定合作方案和实施细则。PPP荒山绿化供地模式，优点在于，政府能够参与和掌握土地市场资源，承包单位的投资风险降低；缺陷在于，政府依托融资平台控制土地资源，对承包单位的经营行为可能会起到干扰作用，影响投资者的决策和创造性。

（二）政府主导型供地模式

政府主导型供地模式，即我国绝大部分地区沿袭的传统型供地模式，政府以分配任务或者激励绿化单位和个人进行公益性绿化，土地使用权牢牢掌握在政府手中，其他参与者很难获得实际利益。乌鲁木齐市荒山绿化配置30%建设用地供地模式若采用政府主导型供地模式，优点在于，荒山绿化配建的30%建设用地实际利用土地的话语权在政府，政府将根据情况或者适合自身发展的要求选择性供地，存在计划经济模式的特点；缺陷在于，在政府实际控制或过多干预的情况下，很难让投资者参与市场竞争，起不到市场配置资源的作用，将部分意向投资单位排除在外。

（三）出租型供地模式

出租是指将自己拥有的所有权（或处置权、转租权）标的物财产，转让经营或者使用。乌鲁木齐市荒山绿化配置30%建设用地供地模式若采用出租型供地模式，优势在于，供地模式将体现出灵活多变的特点，如在供地年期确定、出让金核算等方面，承租者根据自身资金情况选择合理年期，缴纳地租或者租金即可；缺陷在于，承包单位只有承租权，对开发建设行为存在短期投资、即时见效的预期，由于土地使用权期限的限制，对承担的绿化责任和管护责任将很难得到真正落实，这对具体监管部门来说是一大考验。

（四）市场性政府供地模式

政府主导的发展模式其实就是地方政府对内依靠行政权力拉动经济发展，对外凭借行政政策、财税政策等方式，力争掌控市场资源的混合发展模式。而市场性政府模式就是要改变现有的政府主导发展模式，是自由竞争的市场经济与国家的适度干预相结合的经济发展模式。乌鲁木齐市荒山绿化配置30%建设用地供地模式若采用市场性政府供地模式，优点在于，政府可以通过年度土地供应计划调节土地一级市场，但又对市场不做过多干预，通过市场竞争将自动选出开发单位，将会起到良好的双向调节作用；缺陷在于，市场性配置会导致投资单位追求经济利益的最大化，将部分经济实力一般，但又适合荒山绿化开发的单位拒之门外，在实际开发过程中可能会出现市场失灵情况，导致供过于求或供不应情况出现。

三、結论与探讨

笔者通过对乌鲁木齐市荒山绿化项目用地及开发情况进行梳理汇总，运用土地供给理论、公共产品分配理论、土地效益最大化理论和可持续发展理念深入分析，详细阐述了荒山绿化项目供地模式的优化选择，并得出乌鲁木齐市一种供地模式为主、多种供地模式为辅的多维供地模式结论。

老旧城区，辖区范围内荒山绿化配置30%建设用地供地模式宜采用PPP模式，符合乌鲁木齐市政府城市建设和改造诸多条件，可以满足资金聚集，又能掌控土地资源的要求。城南经贸合作新区建设，辖区范围内荒山绿化配置30%建设用地供地模式宜采用政府主导型供地模式，将根据情况或者适合自身发展的要求选择性供地。经济技术开发区（原头屯河区）以及米东区由于开发规模大、工业园区集中，且有明确用地产业目录，两个辖区范围内荒山绿化配置30%建设用地供地模式宜采用市场性政府供地模式和出租型供地模式，通过市场竞争将自动选出开发单位。高新区（原新市区）辖区范围内荒山绿化配置30%建设用地供地模式宜采用多维供地模式，主要原因在于该区目前集中乌鲁木齐市高新产业，属于绿色环保型经济发展模式，需要政府和投资者的双向选择，宜采用比较灵活的供地模式。达坂城区定位于生态和旅游发展为主，同时考虑到经济发展水平较为落后的实际情况，辖区范围内荒山绿化配置30%建设用地供地模式宜采用政府主导型供地模式，做到双向选择。