我国油气矿业权竞争出让研究

高 阳，罗 玲，梅 丹，王 倩，陈 骐，艾 娟，赵龙梅

(1.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.延长油田股份有限公司靖边采油厂，陕西 靖边 718500；3.中国石油煤层气有限责任公司，北京 100028)

2014年，我国开始推动以能源供给、能源体制为代表的能源革命，要求建立统一开放和竞争有序的市场体系，强化资源配置中市场因素的决定性作用。油气作为国家发展的重要能源，紧跟改革步伐，实行石油天然气勘查开采管理改革[1]。油气矿业权出让作为油气勘查开采的前提，是油气管理和改革的基础之一。开展油气矿业权竞争出让，能够实现多方共赢。从国家角度来讲，油气矿业权竞争出让能够促进勘探开发，维护国家权益。对于空白区，希望通过出让，吸引企业投资，获得区块资料，了解区块前景，甚至获得发现；对于已有资料的地区，希望通过出让，能够获得更大的发现或者产出。从地方政府角度来讲，油气勘探开发能够带动地方经济发展(税收)、就业，有的地区可能形成支柱产业。从企业角度来讲，油气勘探开发是合理投资的路径之一，有望达到稳定获利。我国当前已经公开组织了多轮次的油气矿业权竞争出让，取得经验的同时也存在一些问题，本文针对这些问题，提出完善我国油气矿业权出让的意见建议。

1 我国油气矿业权竞争出让梳理

自2011年起，原国土资源部开始在一定范围内组织油气矿业权竞争出让，截至2019年，自然资源部(原国土资源部)已成功公开组织11轮油气矿业权竞争出让，在常规油气、煤层气、页岩气方面进行了多次探索，多轮出让采用了招标、拍卖、挂牌等不同的竞争出让方式(表1～3)。矿业权人不再是单一的国有石油公司，而是包括能源类国企、民营企业及其他类型的企业，共有39家企业通过竞争获得了61个油气矿业权，现阶段我国出让的矿业权全部为探矿权。

表1 常规油气探矿权竞争出让Table 1 Competitive refer of conventional oil and gas prospecting rights

表2 页岩气探矿权出让Table 2 Competitive refer of shale gas prospecting rights

表3 煤层气探矿权出让Table 3 Competitive refer of coalbed methane prospecting rights

续表3

2 现阶段我国油气矿业权竞争出让特点

2.1 由“申请在先”到“竞争出让”

油气矿业权过去由国家一级管理，长期采用“申请在先”的无偿出让方式，取得油气矿业权的企业必须拥有石油天然气勘查开采资质，因此我国绝大多数的油气矿业权为有资质的中国石油、中国石化、中国海油及延长油田所有。

为体现市场在资源配置中的决定性作用，原国土资源部自2006年起，逐步实行面向全国企业的油气矿业权竞争出让。 2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，明确矿业权全国范围内的竞争出让，严格限制协议出让[2]。

2.2 由“无偿取得”到“有偿取得”

《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号)发布前，油气矿业权一直采用“无偿取得”的方式，方案发布后，自2017年起，在矿业权出让阶段征收矿业权出让收益。依据《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)有关规定，山西省、贵州省等煤层气和页岩气的矿业权出让将按照金额或者率的方式缴纳矿业权出让收益[3-4]。

2.3 探索竞争方式，积累出让经验

11轮公开的油气矿业权竞争出让，采用了招标、拍卖和挂牌等多种形式。拍卖和挂牌的竞争出让方式，操作相对较为简单，出让收益报价较高者，获得油气矿业权。招标的竞争出让方式，聘请评标专家评议投标者的勘查实施方案或承诺工作量，得分高者，获得油气矿业权。通过这几种方式的实践，完成了对招标、拍卖和挂牌出让模式的初步探索，为后续出让奠定基础。

2.4 加大退出，盘活区块

区块是油气矿业权出让的基础。截至2018年底，全国共有石油天然气(含煤层气、页岩气)探矿权924个，面积309.46万km2；采矿权774个，面积16.49万km2[5]。大部分含油气盆地已被登记，因此盘活区块是保障区块来源的重要手段之一。从2013年起，自然资源部(原国土资源部)加大监督力度，考核油气矿业权人最低勘查投入，运用合理的行政手段，依法督促油气矿业权人盘活区块、遏制“圈而不探”现象。

多轮次的油气矿业权出让规定了在勘查期满时，如果矿业权人未能按竞争时的承诺完成勘查投入，须按未完成比例退出相应面积。贵州省页岩气和山西省煤层气的出让，都规定如果矿业权人未能完成承诺工作量的30%，则退出全部面积，勘查许可证将会被吊销。

2.5 放开准入，拓展市场主体

受石油天然气勘查开采资质限制，过去只有中国石油、中国石化、中国海油和延长石油四家石油企业能够获取油气矿业权，其他社会资本无法进入油气勘探开发领域，油气资源上游市场不能形成竞争态势。近年来，我国逐步降低了油气勘探开发领域的资质门槛，不再以石油天然气勘查开采资质为唯一的准入标准，转而注重企业的资金实力及技术实力，关注企业净资产或注册资本以及油气勘查开采经验等。准入资质的放开，使得更多的市场主体能够参与油气矿业权竞争出让，竞得油气矿业权。2020年1月，自然资源部规定，只要在中华人民共和国境内注册净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按照规定取得油气矿业权。

2.6 一级管理，煤层气下放管理

油气资源由于其特殊的工业地位，我国一直以来采取国家一级管理的政策，由自然资源部(原国土资源部)负责组织油气矿业权出让和审批登记。2016年，原国土资源部公布《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》，允许山西省进行部分煤层气的勘查开采审批登记工作。

3 当前我国油气矿业权竞争出让存在的问题

虽然我国目前已经进行了多轮次的油气矿业权竞争出让，在打破油气上游垄断，引进多种经济成分方面取得了一定的进展，契合矿业权管理改革的精神，是油气勘查开采管理的进步。 但是，在取得进步且引起较大社会反响的同时，也存在着企业盲目报价、矿业权人履约难、获得重大发现难等一系列的问题。

3.1 区块品质不高

北美的部分国家的出让区块多为滚动勘探或者老油田改造等相对成熟的区块，总体资源条件优越，勘探开发潜力大。我国出让的区块以非常规勘探为主，具有油气发现的可开发区块有限，且多数位于偏远地区，技术难度大，不易取得勘探开发突破。

3.2 缺少出让规划

我国目前的油气矿业权竞争出让，没有前期的规划，多数是按照部或者省厅的工作计划进行出让的。一方面难以形成长期、稳定、有序的出让，不能形成良性的油气矿业权市场；另一方面也使得有意向参与竞争的企业无从下手，无法有针对性地开展计划性工作。由于缺少出让规划，不能定期进行出让，企业获得矿业权机会少，容易导致企业在终于有机会参与竞争时，为了获取矿业权而盲目过高的报价，扰乱矿业权市场。

3.3 企业盲目承诺或报价

以几次出让为例：2012年页岩气招标出让，19个区块的中标人承诺3年内勘查承诺投入为128亿左右，区块面积共1.95万km2;2015年新疆常规油气招标出让，3个区块的中标人承诺3年内勘查投入为85亿左右，区块面积0.75万km2;2017年贵州正安页岩气拍卖，成交价为12.9亿元，区块面积约700 km2。出让时这些区块的勘探开发前景并不明朗，存在明显的报价过高现象，不仅给企业带来资金投入的压力，也为政府的后期监管带来困难。

3.4 探矿权人履约难

出让时，对矿业权人有最低勘查投入的要求。依据不同轮次的出让特点，有的对资金投入有要求，有的对工作量有要求，但大多数企业勘探工作进展缓慢，违约现象存在，给政府监管带来一定难度。

从企业角度分析，存在以下问题：①迫切进入油气上游领域的热情过高，盲目报价，后期难以履约；②对区块潜力认识不足，缺少从事油气领域的工作经验，前景预测不准确；③有的企业想进行概念炒作，为上市公司服务，中标后不能积极开展勘探开发工作；④经济原因，企业资金链断掉，无法继续投入。

从政府角度分析，存在以下问题：①区块多位于空白区或企业认为没有勘探开发潜力的退出区，位于成熟盆地外，资源条件差，勘探风险高，区块的先天条件不足，企业开展工作存在一定难度；②目前出让的区块，出让组织部门提供给矿业权申请人的资料太少，申请人难以判断区块潜力；③关于出让、改革的信息不明朗，政策不稳定，导致有的企业为抓住机会进入勘探开发领域而过高报价；④投资环境不稳定，有的要件审批时间过长，影响勘探开发进程。

4 完善我国油气矿业权竞争出让制度的建议

4.1 加大出让前期地质调查及资料公开力度

出让中需要加大对拟出让区块的调查力度，建立开放的资料收集、流转和共享体系，保证信息对称，便于申请人能够细致完整地收集区块前期资料，合理评估区块风险和价值，进而选择合适的出让方式方法。

4.2 逐步建立合理的区块出让规划

科学、合理的油气区块出让规划应体现本国资源基础、勘探开发市场环境，包括区块潜力、价值评估、潜在投资群体、区块出让程序、方式、评标原则、监管体系、环境影响评估等多项关键内容，并通过完善的组织实施和保障措施最终实现规划的目标。油气区块出让规划应及时根据市场环境、技术进步、更新的地质认识等信息及时调整并完善规划，保障规划的科学性，有秩序有计划地组织油气矿业权竞争出让。

4.3 合理选择油气勘查区块竞争出让比选规则

1) 考虑招标、拍卖和挂牌的特点。在操作方面，采用招标的方式出让，评比勘查实施方案，优点是能够综合考虑投标者的能力，缺点是评标相对复杂，考验评标专家的综合实力，并且存在出现廉政风险的可能。采用拍卖或挂牌的方式出让，价高者得，优点是规则明确，操作简单易行，缺点是只考虑经济原因，没有考虑企业的综合实力。在税费方面，采用招标方式的出让，转为采矿权以后才缴纳出让收益，政府在探矿权阶段无税收收入，若没有勘探发现，则企业没有损失；采用拍卖或挂牌方式的出让，在探矿权阶段需要缴纳至少20%的出让收益。对于政府而言，尤其是地方政府，可能更加倾向于采用拍卖或挂牌方式的出让，但对企业而言，若无发现，则损失前期投入。因此在出让时，需要组织部门综合考虑出让的需求以及预期目标，选择出让方式。

2) 根据区块勘查风险高低选择出让方式。由于当前我国大多数地质条件好、勘探开发潜力大的地区已经被石油公司登记，因此，更应在出让时考虑每个区块的勘查风险，理性选择出让方式。对于勘查风险低的区块，可以采用拍卖或挂牌的方式进行出让；对于勘查风险高的区块，可以采用招标的方式进行出让。

在判断勘查风险高低时，建议综合考虑以下影响因素。①区块地质条件与勘探开发前景。若区块已有前期工作，且可以通过计算得到预测储量，建议采用拍卖或挂牌的方式进行出让；若无法得到预测地质储量，建议采用招标的方式进行出让。②前期地质资料的丰富程度。③地表条件：包括地形、交通等，同时也需要考虑地理位置因素，比如新疆，冬天时间比较长，歇工期长，能够施工的时间相对较短。④社会条件：如当地政府及百姓是否支持等。

3) 调整矿业权出让收益的缴纳方式。《矿产资源权益金制度改革方案》与《矿业权出让收益征收管理办法》出台以后，出让收益的缴纳方式成为矿业权出让的一个重要环节。当前我国油气矿业权出让，采用招标方式出让的，在采矿权阶段，按国家规定的出让收益基准率缴纳矿业权出让收益；采用拍卖和挂牌方式出让的，以金额的方式缴纳出让收益，首期至少应缴纳出让收益的20%，才能取得勘查许可制，剩余部分在转为采矿权后分期缴纳。①在后续的出让过程中，建议拍卖和挂牌也可以采取竞争出让收益率的方式，即以出让收益基准率为“底价”，承诺的“率”高者得。②当前矿业权出让收益缴纳规定了用出让收益率和金额两种缴纳方式，建议可以采用“金额+率”的缴纳方式。当区块整体条件较好时，出让时可规定，在探矿权阶段以金额方式缴纳出让收益，在采矿权阶段以率的方式缴纳出让收益；当区块整体条件较差时，出让时可规定，在探矿权阶段不缴纳出让收益，在采矿权阶段以金额的方式缴纳出让收益。