中国矿业权出让制度市场化改革回顾与展望

刘登娟，李 璞，李 新，李 颖

(1.成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059； 2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037)

矿业权出让制度改革是生态文明体制改革的重要内容。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“完善矿业权出让制度”。中国共产党第十九次全国代表大会(简称“党的十九大”)报告将生态文明纳入中国特色社会主义现代化建设，提出“加快生态文明体制改革”的新要求。在全面深化改革的新时代、新任务和新要求下，国家生态文明改革试验区和矿业权出让制度改革试点省(区、市)亟需率先在矿业权出让制度改革中大胆创新、勇于实践，总结形成可复制、可推广的矿业权出让经验，探索对矿业权出让制度改革具有示范和引领作用的有效路径。本文分析矿业权出让理论基础，梳理矿业权出让制度改革进程和成效，剖析矿业权出让制度市场化改革面临的问题，研判矿业权出让制度市场化改革趋势，对加快生态文明体制改革、建成矿业权出让新制度具有理论价值和现实意义。

1 矿业权出让理论基础

1.1 矿业权出让实现矿产资源所有权与使用权的分离

理论界对矿业权法律属性的认识存在用益物权说、准物权说、特许物权说、财产权说、债权说等多种学说[1]。矿业权被界定为在勘查和开采许可证规定的范围和期限内勘查和开采矿产资源、获得矿产品并以获取收益为本质目的的权利[2]。矿业权出让是国家向矿业权申请人授予矿业权的行为，是矿业权管理的起点，是全面深化矿产资源供给侧结构性改革的核心。矿业权出让的原因在于国家作为矿产资源所有者，不能像一般的所有权主体一样通过自己行使矿产资源使用权，必须将矿产资源使用权从矿产资源所有权中让渡出来，授予“自然人、法人和其他社会组织”[2]。矿业权出让实现了矿产资源所有权与矿产资源使用权的分离，改变了矿产资源的占有、使用、收益、分配均由国家支配的局面，形成了“国家所有社会化勘查开采”的矿产资源开发模式(图1)。

1.2 矿业权出让管理的核心是产权明晰

矿业权出让制度改革的核心是在坚持矿产资源国家所有的前提下，理清矿业权出让利益相关方的权益分配关系(图1)。建立归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代矿业权出让制度，关键是明晰界定国家作为矿产资源所有者的合法权益，规范行政特许权和企业开发权的权利范围和权利清单，理清国家与矿业权人、中央政府与地方政府、探矿权人与采矿权人、矿业权人和矿区所在地之间的权益分配关系，实现国家所有者权益、矿业权投资人收益、社会公共利益的均衡[3]。矿业权出让制度遵循效率与公平均衡的原则，一是以提高矿产资源勘查开采的效益和效率为突破口，矿业权管理符合地质工作规律、矿业开发规律、矿产品市场需求和经济社会发展规律；二是要兼顾公平，协调矿产资源国家所有和矿产开采市场化之间的关系，注重国家、各级政府、矿业权人、矿区居民等相关利益主体的公平分配问题[4]。

1.3 矿业权出让管理的有效手段是政府和市场

政府运用法律、行政、经济等多种管理手段实现矿业权出让申请、审批、授予、变更、延期、注销的全过程管理(图1)。我国已形成分级审批、分类分方式出让、公示公开、统一配号为主要特征的矿业权出让审批制度[5]。政府主导的矿业权出让管理在我国社会主义初级阶段发挥了重要作用，但也产生了政府公权力过大的“越位”、有效监管的“缺位”和政府干预代替市场机制的“错位”等问题。党的十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议(简称“中共十九届三中全会”)提出“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”，中国特色社会主义新时代矿业权出让制度改革的重心是使市场在矿业权出让配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进矿业权出让制度改革，即在产权明晰的前提下，对政府行政干预与市场化配置的功能、作用及其相互关系进行合理定位，明晰政府与市场作用的边界，激发市场活力，形成政府规制与市场化配置的合力，实现矿业权出让效率与公平的动态均衡。

2 中国矿业权出让制度市场化改革成效

我国矿业权出让制度市场化改革主要历经四个阶段(表1)。第一阶段(建国以来至1995年)，国家无偿授予矿业权并限制其流转。1978年党的十一届三中全会提出要按经济规律办事，1985年地质勘查全行业提出“地质勘查成果商品化”，但这一阶段矿业权出让具有极强的政府行政垄断特征，矿业权无法像商品一样在市场流转。第二阶段(1996～2001年)，矿业权从无偿行政授予向有偿取得转变。

图1 矿业权出让理论基础Fig.1 Theoretical basis of mining rights transfer

表1 中国矿业权出让制度市场化改革进展Table 1 Progress of market-oriented reform of China’s mining rights transfer system

演进阶段管理手段制度特征重要法律法规建国以来至1995年政府行政垄断国家无偿授予并禁止矿业权买卖1950年《中华人民共和国矿业暂行条例》1986年《矿产资源法》1996～2001年政府规制主导确立和完善矿业权有偿取得制度1996年《矿产资源法》修订1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》1998年《矿产资源开采登记管理办法》2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》2002～2012年政府规制与市场化配置结合规范矿业权出让秩序、建设矿业权出让市场2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》2006年《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》2010年《关于建立健全矿业权有形市场的通知》2013年至今政府规制向市场化配置为主转变全面推进矿业权市场化出让2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》2015年《生态文明体制改革方案》2016年《全国矿产资源规划(2016～2020年)》2017年《矿业权交易规则》2017年《矿产资源权益金制度改革方案》2017年《矿业权出让制度改革方案》2017年《湖北省矿业权出让制度改革试点工作方案》2018年《江西省矿业权出让制度改革试点实施方案》2018年《贵州省矿业权出让制度改革试点实施方案》

国家确立矿业权有偿取得秩序，矿业权具有商品属性且可以在市场流转，但矿业权出让仍受政府规制主导，市场作用有限。第三阶段(2002～2012年)，矿业权出让向市场化配置转变。政府规范矿业权竞争性出让秩序，建设矿业权出让有形市场。第四阶段(2013年至今)，全面推进矿业权出让市场化配置改革。

综观我国矿业权出让制度市场化改革历程，矿业权出让经历了从无偿取得到有偿取得，出让类型从不分类出让到分类出让，管理手段逐步从政府行政性垄断转变为政府行政审批与市场竞争出让结合，再逐步向市场化配置为主转变[5]。同时，我国市场化方式出让矿业权比重不断增加，2016年全国出让矿业权总计2 774个，市场化方式出让矿业权数量占比高达63.55%[6-7]。我国矿业权出让市场化改革成效显著。

3 中国矿业权出让制度存在的主要问题

3.1 政府规制的主要问题

矿业权出让管理公权力过大。国家集矿产资源所有者、矿业权管理者、矿产勘查开采投资人等多重身份于一体，政府在矿业权出让管理中起着主导作用。国家设立矿业权出让管理部门和机构，划分矿业权管理权限，设置矿业权投放计划、矿业权出让类型、授予条件、审批流程、出让方式、出让价格等，对矿业权出让的全过程实施规制。矿业权出让管理中，政府管控权限过大，行政审批事项多，审批流程繁琐，缺乏有效监管[8]。

矿业权出让垄断性供给与市场有效需求脱节。政府代表国家是唯一的矿业权出让方，矿产资源管理部门联合会审决定所辖地区矿业权出让的矿种、范围、坐标、出让方式、年限、价款等。政府垄断性、计划性供给矿业权的不足之处在于：首先，政府是矿业权出让方的唯一代理机构，政府的垄断性地位限制了其他市场主体平等参与矿业权市场竞争；其次，矿业权出让科学设置的前提是对国际国内不同区域、不同矿种矿业权供给与需求形成动态更新、科学研判与预测，而当前我国缺乏对矿业权储量管理的及时跟进、动态更新和科学研判，矿业权出让设置方案缺乏科学支撑，矿业权供给与市场有效需求脱节。

中央与地方事权划分不科学。中国矿业权出让管理体制特征是相对集中统一管理。一是管理权限相对集中在中央政府。自然资源部代表国家行使对重要矿种、重点项目、大中型矿业权出让审批，地方矿产资源管理部门仅行使对有限矿种、中小规模矿业权出让管理[5]。二是权益金收益相对集中于中央政府。2016年《关于全面推进资源税改革的通知》和2017年《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》精简矿产资源税费种类并保持税费负担不再增长，但仍然存在着中央政府收益多、地方政府收益少的问题，矿业权所在地尤其是矿区群众的利益没有充分体现[9]。

矿业权出让缺乏有效监管。2015年矿业权人勘查开采由年检制改为信息公示制，2017年全面实施矿业权人信息公示制度和全面推进矿业权竞争性出让，公平、公正、公开的矿业权出让秩序得到进一步落实[10]。但是，矿业权出让信息披露不充分、“寻租”“圈而不探”“探而不采”“炒矿权”、生态环境破坏等问题仍然严重，缺乏对矿业权出让审批决策者和执行者的有效监督，矿业权出让监管的机构设置和职能配置还有待完善。

3.2 市场化配置的主要问题

矿业权出让平台建设滞后。尽管我国省级和市级矿业权有形市场已基本形成，但仍然面临着矿业权出让平台建设不充分不协调的问题。一方面，矿业权出让中介服务组织发育不充分。当前矿业权出让市场亟需专业性中介服务机构和行业协会提供系统性、综合性的服务和支撑。另一方面，矿业权出让无形市场平台建设不协调。矿业权出让无形市场是对有形市场的延展和补充，是为矿业权出让提供更方便、更快捷、更高效的服务。我国矿业权无形市场仅实现了矿业权出让信息的公开公示，尚未形成矿业权出让的网上办公，包括提交出让申请、交纳矿业权出让权益金、办理矿业权延续、变更、注销等，矿业权无形市场建设不能满足实际需求[8]。

市场机制对矿业权出让的决定性作用尚未充分发挥(图2)。从矿业权供求机制分析，政府是唯一的矿业权出让方，尚未形成多个矿业权出让代理人的竞争性出让格局，当前主要是依靠政府实施垄断性、计划性矿业权供给，而不是依赖于市场供求、竞争、价格的市场机制实现矿业权供需动态平衡；从矿业权价格形成机制分析，矿业权出让价格受政府制定的矿产资源权益金影响较大，尚未形成由矿业权价值、供需形势等多重市场要素影响的矿业权价格形成机制；从矿业权出让竞争机制分析，申请在先、协议出让等非竞争性出让方式不利于矿业权相关主体平等参与市场竞争；从矿业权出让风险机制分析，矿业行业尤其是矿产资源勘探具有投入大、周期长、风险高等行业特殊性，探矿权人权益缺乏相应的风险防控机制保护，导致探矿权出让主要以申请在先为主，受国家财政支持并由公益性地勘队伍承担，市场化程度低。总体而言，矿业权出让尚未全面形成以竞争、价格、供给、需求等市场机制相互作用的矿业权出让市场化配置方式。

图2 矿业权出让市场机制分析Fig.2 Market mechanism analysis of mining rights transfer

4 中国矿业权出让制度市场化改革展望

4.1 建设系统完备的矿业权出让平台

专业性、系统性矿业权中介机构是衡量矿业权市场成熟程度的重要标志。矿业权市场化出让亟需培育涵盖矿业权出让全流程、多方位、多层次的矿业权评估机构、储量认定机构、交易机构、经纪服务机构、法律服务机构、技术服务机构、财务审计机构、行业协会等中介服务机构体系，提升矿业权中介机构的服务范围、服务水平、服务能力和监督功能。

矿业权网上交易系统是矿业权有形市场的延展和必要补充，对降低交易成本、打破地区和行业封锁、促进矿业权出让信息化、便捷化、公开化、公平化意义重大。全面建设大数据、信息化、功能化、规范化的矿业权网上交易系统，一是推动省、地(市)、县三级矿业权网上交易系统全面建成；二是全面实施矿业权出让交易全过程的公开公示；三是提升矿业权网上交易功能和服务，矿业权网上交易系统功能从矿业权信息公开公示拓展到矿业权出让申请、审核、缴费、延续、变更、注销等。

4.2 推动矿业权出让方代理人竞争化

矿产资源国家所有权制度下的委托-代理关系存在低效率性质[11]。推进矿业权出让市场化改革，必须改变政府作为矿业权出让方“唯一代理人”这一制度选择。按照政企分开的原则，转变政府在矿业权出让中的垄断性代理职能，引入竞争性、市场化矿业权出让方代理人制度，允许具有激励功能、约束功能、外部性内部化功能和资源配置功能的其他市场主体成为矿业权出让的代理人，从矿业权出让管理的源头，即代理人选择上实现市场化配置。

4.3 推进矿业权出让规则市场化

矿业权出让市场化的核心，是将矿业权作为一种产权按市场经济规律进行评估、拍卖和交易等商业活动，深化矿业权出让价值和出让方式的创新和改革[11]。一方面，推进矿业权出让价格的市场化配置，对不同区域、矿种、品位、赋存条件、供需形势下的矿业权，按照价值规律，实行差异化定价和动态调整；另一方面，全面推进矿业权竞争性出让和严格限制协议出让，逐步下放自然资源部矿业权出让审批权限，促进矿业权出让收益在中央和地方的公平分配；再者，推进探矿权出让的市场化配置，完善“探矿权人优先获得采矿权”的政策法规，设立探矿权出让基金，改变探矿权出让市场化程度低的现状。

4.4 进一步规范政府行政权力

一是进一步转变政府职能。政府主要职能是提供矿业权出让公共服务，培育矿业权出让市场要素，建立开放、公平、公正、公开的市场秩序，应对和解决由于矿产资源“垄断性”“负外部性”“信息不对称”、矿业权市场发育不充分等引起的“市场失灵”。二是强化监管。深化矿业权出让监管机构设置与职能划分，充分运用多元化监管手段加强对矿业权出让审批决策者、矿业权出让管理执行者和矿业权人的监管，有效防控“政府失灵”。