旅游多目的地治理：一个新的分析框架

席丽莎，刘建朝

（1.天津城建大学城市艺术学院，天津 300384；2.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384）

有效的治理是旅游目的地可持续发展的基本条件。我国现代旅游业发展本身起步较晚、时间较短，旅游治理的相关研究集中于景区的治理结构、经营模式或者旅游治理的利益相关者等单一目的地治理层面，在景观、景点、景区的治理实践中也起到了指导作用。但随着旅游的跨越式发展，单一目的地治理已经开始向空间尺度更大、需求层次更高、效用满足程度更强的多目的地治理转变。在理论上，为了抵消行政边界的负面影响，多目的地旅游治理可以有效发挥旅游业跨越边界区障碍实现区域协同发展的作用，促进区域社会空间平衡和经济发展具有重要作用[1]。但目前学术界对旅游多目的地治理的整体性系统性梳理仍然缺乏。鉴于此，本文着重梳理了多目的地治理的两大文献主流：跨边界旅游治理和旅游目的地治理，厘清旅游治理的轴势和脉络，剖析其概念源流、机制模式、治理网络等关键议题，进而提炼主要发现并初步构建了旅游多目的地治理分析框架，从而进一步丰富旅游治理理论研究。

一、跨边界旅游治理

旅游业可以作为克服边界障碍实施区域协同战略的工具，从而促进社会经济发展，治理过程通过所有与旅游相关的利益相关者的授权行为，推动旅游发展促进目的地的社会和空间平衡[2]。

（一）跨边界治理的概念

跨边界治理是超越行政边界的行为[3]。一般来说，对跨边界旅游治理的分析主要集中在不同边界对旅游的类型、规模、范围和功能的影响，发展跨边界目的地的社会、经济和环境效益，跨边界目的地建设的障碍与跨边界合作的行政约束[4]。跨边界旅游目的地是指旅游活动发生的功能区，该功能区超越行政边界[5]，游客都可以在跨境流域范围内消费，相邻跨边界旅游企业之间的产品差异会刺激跨边界合作[6]。

（二）跨边界治理的协作机制

跨边界旅游治理的基本原则是区域整体利益主导，但受到现有的区域组织和机构对跨境发展态度的影响[7]。地区跨边界行动者之间的联系并不是自然发生，建立有效的跨边界机构是持续努力的方向。Ilbery 和Saxena（2011）认为跨边界合作倡议是自上而下的，在国家范围内植根于区域结构中，地方政策的相对封闭性造成了独立的政治单位，无法发展具有区域特征的独特旅游市场品牌。由于边界双方的权力是不对称的，在地区之间很难建立信任[8]。Weidenfeld（2013）认为跨地区利益相关者之间由于文化差异导致的相互信任水平较低，阻碍了跨地区治理协作机制的正常发展。Lovelock 和Boyd（2006）也发现尽管中央政府权力下放，区域地方政府机构却并不愿承诺达成跨境规划和管理协议，导致旅游目的地治理的主导权不清晰[9]。

（三）跨边界治理的中介组织

跨界中介组织的培育是目的地治理的关键组成部分，其在发展和维持跨界通讯和资源交换方面具有重要作用。Tosun 等（2005）基于行为者对跨境旅游组织发展潜力的感知，发现为了取得成功，需要边界双方建立联合跨境旅游组织机制，增加商业集团和非政府组织的参与[10]。跨边界旅游治理的主要鸿沟是制度落差。因此，跨境目的地需要建立能够同时处理多重部门和机构分歧的治理结构[11]。

二、旅游目的地治理

旅游目的地治理是一个新兴的热点研究课题。2007 年，旅游目的地治理首次出现在文献中。现有研究探讨了旅游目的地治理的形成及概念、治理模式与绩效、网络治理的形成与演变等。

（一）旅游目的地治理的概念

治理是指为了保护利益相关者的一整套内部和外部的权力、过程和控制机制。因此，目的地治理是制定能够将所有组织和个人结合起来的策略、规则和机制。Sara Nordin 和Bo Svensso（2007）提出了目的地治理的概念框架，将治理视为自组织的网络化过程。在这个网络中，所有的参与者相互依赖、自动交换资源并遵守协商制定的规则，拥有自主权[12]。旅游目的地参与者众多，具有复杂性的特征。在目的地，公共部门和私人组织依赖于资源而相互作用。因此，复杂性、公私关系和对资源的相互依赖性是目的地治理研究的三个维度。Eagles（2009）同时认为，治理是一个社会或组织决定由谁来承担选择的责任和由谁来承担成本的过程[13]。目的地治理包括政治、经济和行政三个方面，涉及政府、企业、非政府组织和个人。

（二）旅游目的地治理的模式和维度

相较于一般的旅游治理，目的地治理有两种主流的治理模式：企业社区模式和传统的市场层级网络。Pietro Beritelle 等（2007）从产权理论、代理理论、交易成本理论、联盟与网络四个角度，选择交易成本、权力不对称、相互依存、信任/控制、知识和非正式人际关系六个维度探讨了旅游目的地治理的两种模式：基于社区的模式和基于企业的模式[14]。他们也确定了目的地治理的主要内容：目的地的历史及其发展、当前的规模和目的地的绩效、发展的驱动力、相互信任和内部情绪。这些维度和项目有助于形成目标治理的模式。

在基于网络的目的地治理背景下，Nyaupane 等（2015）进一步将地方旅游网络划分为三种运营模式：理事会主导的治理结构、参与者主导的社区治理结构和地方旅游组织主导的产业治理结构[15]。Sara Nordin 和Bo Svensson 选择了目的地的复杂性、公私组织的相互作用和资源的相互依赖性三个方面研究目的地治理。更具体的研究包括对相关行动者及其角色和关系的分析，治理的正式和非正式规则、政策网络的形成和运作等。

（三）旅游目的地治理模式的有效性及其绩效

到目前为止，对各种目的地治理模式有效性的研究较少。Angella 等（2010）是这一研究领域的探索者。他们通过识别良好治理的特征来检查地方旅游治理网络的有效性[16]。这些方面包括：积极的文化、有效沟通和高参与度的社区；高透明度和公正的问责制；远见和领导力；接受多样性，追求公平和包容；重视知识，学习和分享专业知识；参与者明确的角色和职责，明确的运行结构和网络流程。Eagles（2009）提出了善治标准，他重视历史和文化背景在治理模式选择中的重要作用。

（四）旅游目的地治理网络的形成与演变

Eric 等（2011）运用案例研究的方法研究了旅游目的地的演变和转型过程。他研究了网络结构的密度和集中度，重点分析了组织之间的关系如何演变成为目的地的自组织机制的动态性过程，揭示了这个过程如何帮助隐性知识嵌入目的地开发网络中。还有一些研究探讨了政策网络的形成、功能和作用，认为制度安排、治理模式的选择和人们改变旧规则的意愿有关。虽然现有研究涉及到治理结构的类型、几种类型治理结构绩效的比较分析、善治是否存在等议题，但尚未形成完整的理论框架，经验证据还很有限。

三、旅游多目的地治理分析框架

旅游目的地是旅游者、旅游企业、社区居民、学术机构和地方政府相互作用的重要地理空间，利益相关方之间的合作与协调是区域发展的基础。治理没有确定统一的概念，且已经以各种方式被使用，有时甚至是误用，这增加了建立一个普适的旅游治理分析理论框架的难度。

治理涉及协调、协作和利益相关者合作的过程，以确保旅游业的社会和环境发展在当地经济中的乘数效应。旅游业的固有复杂性要求旅游业的发展必须以可持续为基本原则进行有效规划和管理。国家与地方政府观点之间的差异在于两者对地方和私人利益创造的倾向不同，并不以当地居民需求的社会公平发展战略为优先。面对有效管理的挑战，在不断变化的治理模式环境中，制度、经济和社会环境变迁使得合作和治理难以实施，必须进行理论研究创新与实践应用创新。

有效的治理是旅游目的地可持续发展的基本条件。旅游治理的研究表明，文化旅游政策正在加速从政府管理向多元治理转变，影响文化旅游的新型网络化、后现代治理形式兴起、目的地管理组织角色的变化以及全球化背景中旅游治理的多元性，促进了文化旅游治理研究从一般案例分析转向具体实证研究，从关注本地福利转向关注区域总福利。

基于上述分析，本文尝试构建旅游多目的地治理的分析框架。第一，确立旅游多目的地治理的基本准则，即：有效沟通与协作、社会学习、权利责任与决策共享、适应能力与韧性建设。第二，以基本准则为基础，将治理划分为两个阶段：实施前阶段（商询、计划设计）和实施后阶段（执行、控制、评估、调整优化），治理原则在治理进程的不同阶段有所差异。第三，归纳治理所需的一系列的变量，他们确定了12 个不同的变量，包括学习、知识、网络、共享权力、组织互动、信任、领导力、授权条件、冲突、共同责任、连接组织和激励。这些变量影响治理过程及其结果，同时又是相互关联，且适用于治理准则过程。第四，依据治理原则与治理变量，生成关键治理机制，包括决策权力机制、利益分配机制与争议解决机制，以支撑治理过程并促进治理产出。第五，从社会总福利的角度，提出了治理绩效（见图1）。

四、研究展望

进一步的研究需要在现有研究的基础上，致力于回答以下科学问题：如何构建行政分割的跨边界的旅游目的地？如何形成与之相匹配的文化旅游的治理模式？在什么情况下，面向跨边界多目的地的旅游治理的特定形式可能是有效的？其进化机制和路径是什么？为什么一些无效的治理形式会长期存在？

具体而言，一是确定面向多目的地的旅游治理的维度、治理绩效的指标体系并实施；二是分析文化旅游治理模式与绩效的关系；三是通过不同目的地的对比分析，找出影响旅游治理绩效的关键因素；四是通过逻辑与历史分析，研究治理模式的选择及其绩效的语境依赖，从而确立其系统逻辑；五是随着环境变迁，旅游治理的路径而不断调整适应，多元共治如何在治理绩效最大化的条件下得到实践检验的支持。

图1 旅游多目的地治理框架