社会工作介入精准扶贫防止返贫可行性研究<br/>——以P 市“三零模式”为例

社会工作介入精准扶贫防止返贫可行性研究
——以P 市“三零模式”为例

2020-10-14刘景秋

经济师 2020年10期

●刘景秋胡航

一、研究背景

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。改革开放以来，扶贫工作作为我国发展重点，在全党和全社会的共同努力下，成功解决农村几亿贫困人口的温饱问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发摆到治国理政的重要位置。党的十九大报告指出，要决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。近年来，脱贫攻坚作为一项艰巨的任务，从中央到地方都对此高度重视，精准扶贫作为一种新型的扶贫模式，是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点。

P 市作为国家扶贫开发重点地区，始终将脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，以精准脱贫为路径，坚决打赢脱贫攻坚硬仗，并于2018 年7 月实现脱贫摘帽。主要通过：投入“零成本”、经营“零风险”、就业“零距离”简称为“三零模式”的方法脱贫，其模式取得了非常好的效果。社会工作参与精准扶贫一方面可以帮助政府在扶贫过程中提供建设性意见，减缓政府压力，并根据实际情况进行分析，运用专业价值理念挖掘扶贫对象的潜能，另一方面，能够壮大该地区扶贫队伍，助力该地区脱贫的有效实现，以及为脱贫后续情况进行有效掌握。

二、关于P 市精准脱贫后存在问题的调查研究及分析

（一）调查对象背景

1.P 市概况。P 市常住人口 44.6939 万人，其中城镇人口22.6133 万人，城镇化率50%。2016 年，P 市实现地区生产总值166.7945 亿元，比2015 年增长7.4%。其中，第一产业增加值实现32.9711 亿元，增长4.5%；第二产业增加值实现70.7773 亿元，增长6.1%；第三产业增加值实现63.0461 亿元，增长10.4%。一、二、三产业比重为 19.77：42.43：37.80，服务业增加值占GDP 的比重比2015 年提高3.9%。其中，民营经济实现增加值115.0882 亿元，增长7.9%。民营经济增加值占地区生产总值比重69%，增加0.94%。P 市的基础设施完善，科教文卫事业均快速发展。

2.扶贫对象概况。

（二）调查目的和方法

1.调查目的。这次调查目的主要是对P 市脱贫之后所可能存在的问题进行调查研究，通过与P 市精准扶贫的主要负责人进行访谈来了解该地区的现状以及脱贫之后存有的不足之处。

2.调查方法。本文运用半结构式访谈方法，分别对P 市精准扶贫的三位负责人围绕该地区扶贫情况、脱贫效果以及脱贫后续问题等进行访谈，采取边访谈边记录的方式，未进行录音。

（三）调查内容

1.P 市扶贫办主任访谈内容。（1）扶贫办主任基本信息。P 市扶贫开发办公室主任，男，大学本科学历，担任此职务近二年。（2）请您介绍一下您参与的过程及情况。负责扶贫办全面工作，负责脱贫攻坚领导小组日常工作。对于贫困人口的精准识别、精准帮扶、精准退出，负责市级层面的“顶层设计”，其实发挥的是“脱贫攻坚战”作战部、参谋部、指挥部作用。提出每个阶段的重点任务、发现问题、拿出解决问题的具体办法和措施，负责督办落实。（3）您认为所采取的“三零模式”达到了什么样的目的。切实解决了“三无一有”（无资金、无技术、无劳动能力，有致富愿望）贫困人口的脱贫致富问题，实现了产业脱贫全覆盖。（4）在扶贫的各个阶段遇到了什么困难。在精准识别阶段，主要是三个问题，一是农民家庭收入难以测算（人均纯收入2592元）；二是“六不评”与“六优先”发生在同一户中出现，难以把握；三是分户老人是否纳入情况千差万别。在精准帮扶阶段，主要困难一是无劳动能力户的帮扶措施如何做到既不能“一股了之”“一光了之”“一兜了之”，又能够因户施策；二是住房保障政策有的难以落实，如贫困户住房确实有问题，但是户主坚决不同意改造或者不同意易地扶贫搬迁，又不能强制措施；三是义务教育阶段学生有的不是因贫困失学，只是厌学，劝返复学非常困难。在精准退出阶段，主要困难有两个，一是收入测算问题，有的贫困户不愿意退出，不如实报告家庭收入，特别是子女赡养费；二是漏评和错退问题。（5）社会工作作为具有专业价值理念，并以一种方法技术为人服务的专业，您认为如果社会工作介入精准扶贫工作将会有怎样的作用和意义？社会工作介入精准扶贫工作，特别是介入精准识别和精准退出两个环节，非常必要，该户能否纳入贫困户，由社会工作组织全方位进行评估，避免了乡亲人情因素，结论更客观，更容易让人接受，不容易产生矛盾。介入精准退出环节，在贫困县退出的实践中，事实证明已经成功，再介入到贫困户退出核查环节，会使问题更简单。（6）现阶段，P 市已经完全脱贫，并且取得很高的成绩，脱贫之后的后续将会怎样对扶贫群众进行服务？巩固脱贫成果，确保脱贫不返贫，使群众持续稳定增收，是我们不懈追求。在后两年，我们坚定不移地推进产业兜底扶贫园区建设，让有劳动能力的在园区从事生产经营或者务工，弱劳力从事一些力所能及的公益性服务活动，获得劳动报酬，没有劳动能力的以扶贫资金入股园区的资产收益予以保障。同时，全市对贫困人口和贫困边缘人口实施“人均百株果”工程，政府免费为他们每人提供100棵果树苗，指导栽植规范管理，确保三年后长期稳定收入。

通过对P 市扶贫办主任的访谈了解到，在精准扶贫的各个阶段中均存在着困难，在精准退出中存在着扶贫对象因以后不能享受到政策而拒绝退出扶贫项目，社会工作介入将会使其更加精准，并通过大力推动产业发展，加强福利支持来稳定脱贫成果。

2.Y 镇党委书记访谈内容。（1）党委书记基本信息。Y 镇党委书记，男，大学本科学历，负责乡镇脱贫攻坚，四年时间。（2）请您介绍一下您参与的过程及情况。全市扶贫工作大体可分为三个阶段，一是初级阶段，时间为2014 年以前，扶贫工作重点是以贫困村为主，围绕基础设施建设和扶贫产业园区建设以及贫困户自主发展，对全市产业发展起了关键的示范带头作用，改变了一大部分贫困村基础设施相对落后的局面，对现在的精准扶贫打下了基础和提供了宝贵的经验。二是2015 年—2017 年三年的精准扶贫阶段。当时在Y 镇任党委书记，全程参与了精准识别、精准帮扶、精准退出整个过程。Y 镇共有贫困户 804 户，1918 人，截止2018 年11 月共完成贫困退出686户1653 人，贫困村退出5 个，目前还有未出列贫困户118 户，贫困人口265 人，按照公安部门提供2014 年末全镇户籍人口33068 人计算贫困发生率为0.80%。主要致贫原因为因病致贫，占贫困户的44.53%（因残12.06%、缺劳动力20.9%、缺资金6%、缺技术10.1%、其他原因6.41%），脱贫主要难题是缺乏劳动力和缺乏资金。在贫困人口识别工程中坚持实事求是、客观公正、程序规范、群众认可的原则，做到应纳尽纳、应扶尽扶、应退尽退。具体工作中严格按照“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）和国家现行扶贫标准（2017 年不变价2952 元）进行识别认定，坚持“七不录（家庭成员中有在国家机关或企事业单位工作且有稳定收入的；家庭成员中有任村支部书记或村主任的；家庭成员中有在城镇购买商品房、门市房的；家庭成员中拥有小汽车、工程机械、大型农机具的；家庭成员中有作为企业法人或股东在工商部门注册有企业且有年检记录的，或长期雇佣他人从事生产经营活动的；举家外出并且失联的；有高费择校读书、在高费私立学校读书或自费出国留学的）、五不退（当年新识别纳入的；未享受扶贫政策或扶持成效不明显的；因残致贫无稳定收入的；因病因学支出自付部分明显大于收入的；易地扶贫搬迁集中安置未取得新房钥匙的）按照“农户申请、民主评议、两公示、一比对、一公告”程序进行。核查核实后纳入建档立卡系统管理。在精准帮扶过程中针对户脱贫和村出列两个目标任务，共实施两大类项目，一是产业类项目，根据每户建档立卡贫困户的致贫原因和家庭情况，按照产业扶贫为主、多种方式并存的脱贫思路，逐户制定脱贫方案，严格落实脱贫举措，实现全镇产业脱贫覆盖率达到100%。全镇脱贫户共有682 户，其中通过产业脱贫526 户，通过医疗脱贫332 户，通过生态脱贫54 户，通过教育脱贫16 户，通过低保兜底184户，五保兜底156 户。同时有24 户享受3000 元的“雨露计划”政策资金补贴，有54 个政治觉悟高，身体条件好的被选聘为护林员。搬迁人口村有6 个村，16 个自然庄，共113 户331 人，其中建档立卡29户75 人，同步搬迁户84 户256 人。集中安置35 户101 人, 全部完成搬迁和档案组档工作，旧房拆除，安置区达到居住条件，全部入住。引导有技能贫困人口就业。劳务输出19 人，就近园区打工285人。在精准推出过程中我们严格按照户退出6 项指标和五个否决指标以及村11项内容进行逐户逐项进行模拟多次验收，P 市对五个贫困村全部验收，C 市对镇3 个村验收，省对4 个村进行三方和交叉验收，国家对1 个村进行成效验收，检查结果都很好，接待了C 市两县和L省两县一市3000 多人来参观学习。（3）您认为所采取的“三零模式”达到了什么样的目的。“三零模式”是我市产业扶贫工作的亮点，受到国家和农业部的充分肯定，它解决了贫困户无钱增收、无风险投入和就近工作三个各户难题，同时也解决了部分农村养老、留守儿童看管两个社会问题，对于农村产业园区的壮大和乡村振兴起了积极作用。（4）在扶贫的各个阶段遇到了什么困难。在识别过程中，部分户有攀比争取贫困户现象，隐瞒收入和不符硬件，我们采取政策讲解和大数据比对以及邻里走访等多种手段予以识别，符合条件走程序录入，不符合条件做好本人思想工作。对于老人分户现象，我们采取与儿女共同识别原则，儿女条件优越户采取合户政策，提倡赡养为主。儿女条件较差户采取低保处理一批和贫困识别一批，保证不落一人。在精准帮扶过程中，危房改造是个难点。危房是脱贫户能否脱贫否决指标之一，又是验收组关注的重点，危房改造涉及等级鉴定、产权等，同时个别户对面积、装修要求过高，不配合工作。我们采取申请资质部门对全镇老旧房屋进行等级鉴定，贫困户住D 级危房户予以翻建，非贫苦户D 级危房户予以租房或动员与子女共同居住。对C 级危房贫困户给予维修，一般户由财政出部分个人集部分进行维修。精准退出方面，一是部分退出户怕退出后没政策，入户调查核实收入有所隐瞒，影响退出。二是一些眼热群众想评贫困户不说实话，影响漏评。我们采取加大宣传力度、培训引导员、换人多次入户、互查互督等多种方式逐户核实，取得实效。（5）社会工作作为具有专业价值理念，并以一种方法技术为人服务的专业，您认为如果社会工作介入精准扶贫工作将会有怎样的作用和意义？社会工作介入精准扶贫工作有利于干部素质的提升，通过扶贫活动，干部职工在思想领域、精神状态、行业要求、纪律作风等方面都得到锻炼和成长。有利于部门之间的联动与配合，精准扶贫工作涉及部门多政策多，只有协调联动、互相配合才能在时间、质量、政策、效果上达到最佳。有利于社会的广泛参与，在提高社会效应，提高社会凝聚力都有价值。有利于资源整合，杜绝资金浪费，对乡村振兴有指导意义。（6）现阶段，P 市已经完全脱贫，并且取得很高的成绩，脱贫之后的后续将会怎样对扶贫群众进行服务？结合乡村振兴和美丽乡村建设，对危险线上的脱贫户继续给予资金、技术支持，防止返贫。对因病、因灾、因学新增户要动态管理，落实好、产业、低保、危改、教育、医疗、救助等惠民政策多支持、多帮助、多关心，防止成为新一批贫困户。重点做好脱贫后巩固提升工程，让脱贫户在参与产业上范围更广、利益更大、时间更长、效果更好。在基础设施上对非贫困村、边远自然村在交通、人饮、危险地段予以重点考虑，防止一方水土养不了一方人，再度造成贫困。同时，在合村、合组、空心村治理上要有计划、规划，防止资源浪费。

通过对乡镇党委书记的访谈了解到扶贫对象在精准扶贫过程中存在较严重的攀比心理，脱贫后仍有部分扶贫对象想继续享有政策而对结果有所隐瞒，影响漏评。社会工作一经介入会起到联结作用，协调各部分相互协作配合，整合资源，提升工作效率。

3.P 市住建局局长访谈内容。（1）住建局局长基本信息。P 市住建局局长，男，大学本科学历，主要负责P 市农村危房改造牵头工作，二年时间。（2）请您介绍一下您参与过程及情况。住建局是农村危房改造的牵头部门，承担着脱贫攻坚“两不愁、三保障”中贫困家庭有安全住房的重要职能，在完成全市农村危房改造中，我们的主要做法是：一是成立了由市长任组长，常务副市长和分管副市长为副组长，住建、民政、扶贫、残联、财政、审计等相关单位为成员的领导小组，领导全市危房改造工作。二是严格按照上级政策，结合P 市实际，制定出台了实施方案。三是由乡镇、村按照方案和条件对全市危改对象进行详细摸排和确定，确保做到应改尽改，不遗漏户。四是按照完成时限由乡镇、村、户组织实施。五是完成改造后，由住建局组织验收人员逐户进行验收。六是按申请程序发放补助资金，两年来，P 市利用中央预算资金改造困难四种对象危房近5000 户，确保了全市贫困家庭全部实现安全住房。（3）您认为所采取的“三零模式”达到了什么样的目的。一是帮助困难家庭解决了发展产业无启动资金的问题。二是为无能力或者赴外地打工去不了的家庭和人员实现了就近就业。三是解决了困难家庭发展产业无技术问题。四是解决了困难家庭无稳定收入的问题。（4）在扶贫的各个阶段遇到了什么困难。一是个别困难农户依赖思想严重。二是扶贫政策有些过于客观，有些政策涵盖不了个别困难群体，支持发展产业政策也不明晰。三是因贫困户的经济收入低，各级政府在基础设施项目投入不足，致使一些基础设施仍无法完善。（5）社会工作作为具有专业价值理念，并以一种方法技术为人服务的专业，您认为如果社会工作介入精准扶贫工作将会有怎样的作用和意义？一是减轻了各职能部门服务不到位的问题。二是社会工作以一种方法技术加入精准扶贫，应该说更具有针对性、专业性、系统性。三是减轻了部门帮扶压力。（6）现阶段，P 市已经完全脱贫，并且取得很高的成绩，脱贫之后的后续将会怎样对扶贫群众进行服务？一是加强贫困群众的思想教育和引导，促使贫困对象由被动依赖转向主动参与致富。二是继续加大发展扶持力度，使广大农民真正有一项长久的致富产业。三是各级政府加强对农村的基础设施投入。四是培养好农村领富带富带头人。

在对住建局局长的访谈内容中了解到部分扶贫对象的依赖思想严重，扶贫政策在实施过程中存在落实不到位的问题，政府在扶贫工作中基础设施投入不到位，扶贫对象经济水平有限，社会工作可以运用专业的方法在介入扶贫工作时起到政策有效解读的作用，引领扶贫对象的思想，针对性地将扶贫工作真正做到持续性开展。

（四）对P 市返贫问题分析

1.在思想认识层面。根据访谈内容分析，在思想认识层面，扶贫对象存在着严重的依赖性思想，扶贫群众的懒惰心理、攀比心理以及“养懒汉”的情况发生，在精准扶贫工作的前期识别工作的过程中存有部分户攀比争取贫困户的现象，在精准退出的过程中，也有部分户会因为达到脱贫水平后没有政策支持而对收入进行隐瞒，为评贫困户而不说实话等。还有关于住房保障问题，户主不同意改造和搬迁等情况；部分义务教育阶段的学生失学并不因为贫困导致，而是厌学、劝返复学困难等情况。扶贫工作中由于社会力量稍薄弱，在精准介入和退出时会存有为完成任务而完成任务的情况，再加上扶贫对象们多重复杂的思想影响扶贫工作，会严重导致脱贫后返贫困的情况发生。

2. 在政策保障层面。从访谈内容来看，扶贫政策有些过于客观，扶贫项目存在政绩化，配套措施不完善、不规范，有些政策涵盖不了个别困难群体。在规划设计方面会存在缺少因村施策、因户施策的精准措施，在操作实施方面存在机制不完善、带贫益贫能力不足、短期临时帮扶措施需要长久固化等问题。扶贫过程中群众基础工作不是很充分，没有完全地深入群众的内心去了解实际情况，使政策在实施过程中也没有充分地发挥到极致。

3.在基础设施层面。因贫困户的经济收入低，各级政府在基础设施项目投入不足，致使一些基础设施仍无法完善。在兜底保障方面，还没有形成制度化、规范化的长效机制；在带动能力方面，存在着产业规模档次低、龙头企业带贫能力弱、产品销售渠道需拓宽单一等问题，在平衡发展方面，存在着贫困村与非贫困村差距加大，反差明显的问题等等。

三、社会工作介入精准扶贫防止返贫的可行性探究

（一）从扶贫对象思想介入的可行性

社会工作可以从加强扶贫对象思想意识方面介入，提升扶贫对象赋权增能的观念，社会工作通过对不愿意退出的以及依赖性较严重的贫困户进行深入地了解，切实关注到其不愿意的原因，努力帮助其找到原因，纠正其心理偏差和行为偏差，根据扶贫对象的潜在的能力进行鼓励，增强自信心，在被服务的过程中不断提高自身能力，丰富人际关系，扩大社会资源，通过政策扶持和自身能力相结合真正做到脱贫。发掘其潜能，树立信心，带动相关能力发展，增强贫困家庭自身的造血功能，帮助他们能够在享受政策的同时也做到自己有能力，自己有事做，助其树立正确的价值观，防止返贫困的现象产生。

（二）监督和评估作用介入的可行性

社会工作介入P 市精准扶贫防止返贫工作能够起到监督和评估的作用，在助力政府脱贫攻坚得到长效发展的同时，还能够进行有效监督，避免政府工作过于行政化、形式化，全方位地进行监测，防止数据虚假而导致工作不到位，脱贫后返贫，返贫后又贫等问题发生。

（三）联结资源功能介入的可行性

社会工作作为具有专业价值理念的助人活动，在介入P 市精准扶贫后防止返贫阶段应该发挥其社会力量，联结社会资源，联系社会相关组织，为扶贫对象进行相应救助，联系相关产业企业为扶贫对象提供工作岗位，使其能够有事可做，提升自身物质水平。定期为扶贫对象进行政策解读与宣传，弥补精准扶贫工作群众工作的缺失，帮助政府在防止返贫工作阶段，分析政策要求，对每一户进行分析后精准分类，努力将政策实施到位，将政策能够形成有效机制，能够规范化、长效性地运用。

四、反思和局限性

（一）反思

我国作为一个农业大国，农村要发展，农民要致富都离不开政策支持，精准扶贫是我国重要的一项方针政策，针对具体贫困问题进行相关政策支持，精准到每一户地制定扶贫方法，其意义是真正将贫困问题得以解决，并能够在脱贫后达到长效性和持久性，防止返贫困的情况发生。社会工作介入到返贫困问题当中来正是为扶贫工作的长效持久性提供了一个好的契机，能够切实深入扶贫对象的实际情况，了解扶贫对象真正内心需求，从根本上解决扶贫对象的困难，解决实际问题，为扶贫工作减轻负担的同时，也使扶贫工作的效果大大提升。社会工作无论是介入到精准扶贫过程中还是介入到脱贫后返贫困的问题过程中，都将起到至关重要的作用。希望政府能够建立长效性机制，并且发挥社会工作的优势，将二者能够充分结合，确保脱贫不返贫。