产权交易制度在节能降耗领域的应用研究

●杜增华 胡治国 史 敏

产权交易制度目的是通过市场化手段，解决负外部性问题，实现稀缺资源的高效配置，其应用到资源环境领域，演化出多种政策手段，如用能权交易、碳排放权交易等等，在降低能源消费总量，减少温室气体排放，实现节能低碳发展方面起着重要的作用，①目前在我国节能降耗领域运用的产权交易制度有哪些，如何更好地运用这些制度推动绿色发展成为亟待解决的问题。

一、产权交易制度的重新分类

笔者在查阅相关文献的基础上，对现有的产权制度在资源环境领域的应用做了初步的归纳和总结，有文献将生态文明产权制度划分为自然资源、环境资源和气候资源三种产权制度②，或者把环境权益交易制度划分为基于排放权益管理控制的制度和基于资源开发利用权益管理控制的制度③，但这些划分都是偏概念理论上的分类，对实践的指导性较差。

本文按照产权制度在实操过程中的运用特点，把产权制度在经济领域中的应用划分为，在入口端，对要素投入进行源头控制的制度，以及在出口端，对产品产出进行末端控制的制度。如图1 所示。

图1 产权交易应用到节能减排等相关领域

在入口端控制的要素，包括能源、水、土地、林权、渔权、矿权等，在我国这些要素本质上是归国家所有，在国家设定总量控制的配额制度下，要素的使用权指标在市场上可以买卖，实现总量控制下的弹性调节和再分配。

在出口的产品产出规制中，国家为了调节产业结构，实现低排放低排污的发展，对部分高耗能的主产品进行总量控制，新建产能需要实行减量置换交易，以获得生产指标，并对生产过程中副产品如温室气体、SO2、COD 也实行总量控制交易制度。

这其中与节能减排相关的制度包括入口端控制能源要素消耗的“用能权交易”“节能量交易”“用煤权交易”“用电权交易”和“绿色电力证书交易”，出口端控制产品产出的“发电权交易”“产能权交易”“碳排放权交易”和“产钢权交易”。

二、与节能相关的产权交易制度的理论与实践

（一）入口源头控制（要素投入）类产权交易制度

入口源头控制类产权交易制度的要点和定义如表1 所示。

表1 入口源头控制类产权交易制度界定

自2016 年国家宣布在浙江、福建、四川、河南开展用能权交易试点，截至2019 年底四个试点城市都已经开始交易，尤其是浙江省实践时间最长，最早是在2013 年海宁开始的要素市场化改革试点提出用能权指标的有偿使用和交易机制，后期在全省推广，制度最完善，交易市场相对活跃，交易量和交易额最多。

节能量交易是用能权交易的前身，多个试点开展了节能量交易，设计各不相同，2011—2014 年山东烟台开展了县域间的能耗指标调剂机制、2014 年山西忻州开展了“县域间+企业间能耗指标调剂”，2013—2015 年山东开展了“千家企业间的节能量交易”，2015—2016 年福建开展了“行业内企业间的节能量交易”，2015—2017 年江苏省开展了“基于项目的能耗减量和等量置换交易”，2013—2016 年北京环境能源交易所开展了“基于项目的自愿节能量交易”。与用能权交易不同的是，节能量交易要在履约期满时，才能由节能主管部门审核，确定节能量的剩余和欠缺，协助完成余缺之间节能量的交易，不利于企业前期制定能源消耗计划。所以国家层面上也提出逐渐推行用能权交易，取代节能量交易。

可再生能源配额制每个国家实施的各有差异，可以分为为发电方、供电方、用电方等设定可再生能源使用的配额，旨在使得可再生能源生产方，尤其是可再生能源发电方获得一定的资金补贴，提升其成本竞争优势，促进可再生能源发电产业的发展。国家2018 年发布的《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》，考核的对象是用电端，包括电网企业、直购电用户、自备电厂的企业等，体现对下游用电消纳积极性的提高。

用煤权是在国家加强煤炭消费消减的大背景下，对煤炭消费实施总量控制和交易，以实现其他资源对煤炭资源的替代消耗。2016 年，河北省颁布了《河北省用能权、用煤权交易管理办法（试行）》，并开展了用煤权的实质性交易，2018 年1 月实现第一笔跨市协商交易，交易量为29.07 万吨；2018 年5 月公开竞价交易18 万吨用煤权指标，总金额4741.57 万元⑥。

用电权还是处在理论上的一种交易，仅在文献中提到，通过用电配额交易制，旨在实现有序用电，缓解用电短缺。其是立足于应对电力短缺问题，发电能力建设与电力消耗之间的缺口难以短时间消除，而目前中国电力发展现状是电力生产能力过剩，很多地方出现“窝电”现象，电力生产出来销售不出去，但有序用电下实施电力使用权的买卖仍然是一个可行的思路。

（二）出口末端治理（产品产出）类产权交易制度

出口末端治理类产权交易制度的要点和定义如表2 所示。

表2 出口末端治理类产权交易制度界定

产能权交易和产钢权交易是河北省近期的首创，分别是煤炭和钢铁生产指标的减量置换交易，旨在帮助煤炭和钢铁生产行业通过市场手段，化解过剩产能，实现脱困发展，国家为了进行高耗能行业“去产能”的供给侧改革，要求煤炭和钢铁的新上项目产能不予批准，只能通过购买落后煤炭、钢铁的生产产能的腾退指标，既可以化解煤炭、钢铁的过剩产能，又可以筹集补偿资金，提升落后产能腾对积极性，提升煤炭和钢铁行业的优质产能，改善煤炭和钢铁的产业结构和生产效率。自2017 年，河北省已经进行了多笔煤炭产能置换指标公开竞价交易，仅两年时间就关闭130 多座煤矿，交易产能指标2700 多万吨，筹集资金46.8 亿元。此外，四川和内蒙古也在河北经验的基础上，也开展了煤炭产能置换指标交易。

发电权交易是发电权指标的交易，早期是优质发电机组购买小发电机组的发电权以提升发电效率，水利发电机组购买火电机组的发电权以充分利用季节性的丰水期，目前主要是鼓励可再生能源发电机组购买火电机组的发电权，以促进可再生能源发电的多发满发、就近消纳。2018 年大型发电集团中6 家企业发电权交易量为493 亿千瓦时，占市场交易量比重的3.6%⑦。

我国在2011 年开始在7 个省市开展碳排放权交易试点，在试点的基础上，2017 年宣布将选择电力行业，实施发电行业的碳排放配额管理，开展全国范围内的碳交易，旨在控制高排放企业的温室气体排放量，为其设置排放上限，分配排放配额，要求其排放必须有指标，欠缺指标可以去市场上购买，盈余指标可以在市场上出售获利。

三、节能降耗领域产权交易制度的运用建议

（一）依据地区特点开发本区域的产权交易市场

在上述的产权交易之中，部分交易是有地域特色的，如产能权交易、产钢权交易只适用于煤炭开采密集、钢铁生产密集的地域，在国家控制煤炭消费总量和化解钢铁过剩产能的背景下，相应的煤炭开采企业或者钢铁企业生产需要指标，可以探索开展省域内，或者几个省构建区域内的交易市场，调剂指标余缺，活跃市场，更有效率、更有效益的去产能。

（二）依据产品特点开发行业内的产权交易市场

如绿色电力证书交易、发电权交易，由于我国电力市场是国家电网管控下的市场，发电指标统一分配和调剂，上网价格统一制定，目前发电权交易推行的有条不紊。由于可再生能源补贴的资金缺口和逐渐停发，可再生能源电力的开发和上网处于成本劣势，需要国家能源局、电力协会和国家电网等相关部门积极开发和推行可再生能源配额制和绿色电力证书交易，以促进绿电对火电的替代。

（三）依据试点经验积极开发全国产权交易市场

对于用能权交易和碳排放权交易，国家已经开展了相应的试点，积累了一定的经验。用能权交易与碳排放权交易机制两项功能互补，但不能简单地量化互换，可以根据两者的差异性，建立衔接机制和接口规范，实现统一化的监管规则、信息共享平台和抵扣机制。或者建立用能权交易和碳排放权交易的联合履约机制，实现两个交易体系的互认互换互抵，并设定抵消比例的限制，发挥制度协同性。

除此之外，虽然用电权仍处在理论阶段，未有明确的实践应用，但我国目前的阶梯电价、高耗能行业的惩罚电价、电力超额消耗的加价制度，其实在某种程度上，也可以解读为对用电权的购买行为，用煤权也可以参照类似的机制，实行阶梯煤价、高耗能行业的惩罚煤价、煤炭超额消耗的加价制度。

注释：

①张立锋.用能权相关法律问题辨析[J].河北科技大学学报(社会科学版),2017,17(04):33- 39

②张蕾,沈满洪.生态文明产权制度的界定、分类及框架研究[J].中国环境管理,2017,9(06):23- 29

③刘航,温宗国.环境权益交易制度体系构建研究[J].中国特色社会主义研究,2018(02):84- 89

④周启亮,姚建刚,罗正军.需求侧用电权交易及其模型的研究[J].电网技术,2005(09):76- 81

⑤高赐威,李倩玉,宋宏坤.基于用电权交易的有序用电新机制[J].电力需求侧管理,2013,15(03):5- 10

⑥河北环境能源交易所，http://www.hebeeex.com/

⑦中国电力企业联合会2018 年各个季度全国电力市场交易信息简要分析，https://www.cec.org.cn/

⑧韩英夫,黄锡生.论用能权的法理属性及其立法探索[J].理论与改革,2017(04):159- 169

⑨刘明明.论构建中国用能权交易体系的制度衔接之维[J].中国人口资源与环境,2017,27(10):217- 224