乡村振兴战略背景下宅基地三权分置改革研究

轩辕慎萌（安徽财经大学财政与公共管理学院）

■我国宅基地管理制度的演变1

宅基地是指以集体经济组织成员身份为前提，为了维持生产生活所必需的条件，无偿分配可用来建造农房以及其他生产生活设施的建设用地，在法律上并没有准确、精细的概念。我国现行的宅基地管理制度是时代的产物，是随着实践不断摸索和完善的。笔者认为，自1949年以来，我国土地制度改革大致可分为四个阶段。

（一）1950-1961年

中华人民共和国成立以来第一次土地改革，颁布了《土地改革法》，废除了封建剥削的土地所有制，将7亿亩土地按家庭人数平均无偿分配给3亿少地无地农民，确立了农民土地所有制。法律明确规定宅基地属于个人所有，可以无偿自由地使用。此次改革解放了农村生产力，为农业生产发展、社会主义工业化建设提供有利的条件。

（二）1962-1978年

1962年颁布《农村人民公社工作条例》规定农村土地禁止流转。农民从此有了集体的身份属性。1963年“宅基地”被首次提出，1985年人民公社解体。新的土地管理制度明确宅基地使用权和所有权“两权分离”，分别属于个人和农村集体。

（三）1978-1998年

《村镇建房用地管理条例》《土地管理法》中宅基地流转由“禁止”变为“限制”，城镇居民可以通过申请获得宅基地使用权。

（四）1998年至今

1998年后城市化进程骤然加速。为了坚守耕地红线，中央文件明确规定农村宅基地使用计划指标，禁止城市居民使用宅基地。自2013年起，中央文件不断层层深入地提出宅基地相关问题，意在通过有效部署逐步“唤醒”农村土地资产，开始宅基地有序赋权的改革进程：2013年完善宅基地制度；2015年探索宅基地有偿使用和退出途径；2016年强调完善宅基地取得途径和权益保障机制；2018年实行乡村振兴战略；2019年优先发展“三农工作”，均对农村宅基地制度提出高端战略布局要求。目前看来，宅基地的有序赋权，逐步改善农村金融环境，是实现乡村居民美好生活的关键制度创新。

■我国宅基地制度改革的背景

根据国家统计局统计数据显示，我国城镇化率从1978年的17.9%增长至2018年的58.52%，预计2030年将高达66%以上。随着我国城镇化进程的加快，农业边缘化程度不断加深，农村进城人口规模逐年增加，农民的经济、文化、社会观念发生天翻地覆的转变，农村人口出现结构性问题—空心化现象明显，造成宅基地利用粗放、废弃、无序等问题。在一线城市周围，由于高额利润的驱动，宅基地违法流转的现象也屡见不鲜。

现行宅基地制度存在的问题日益突出，难以满足乡村振兴战略中提出的“乡村绿色发展、兴盛乡村文化、开拓投融资渠道”等诸多愿景。农村集体经济组织成员有处置宅基地的意愿，同时社会主体有受让意愿，交易却难以实现。集体经济组织成员资格认定、利益分配、宅基地使用权最高年限等问题均未解决。无法建立系统的宅基地流转体系，因此农民不能从现有的土地制度享受到社会发展的红利。2018年中央一号文件明确提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权“三权分置”。在我国现存的法律法规背景下，“三权分置”是未来发展的“必由之路”。事实上，诸多学者已经对农村宅基地问题进行了丰富而深刻的讨论，在宅基地价值、流转途径、产权明晰和管理制度等方面进行多次讨论，但在“三权体系”如何深度完善，是否应完全接轨市场，赋予自由流转的权利等方面不能达成共识。因此，不能在现有环境下提出一套完整可行的宅基地“三权分置”的改革方案。

■乡村振兴战略背景下深化农村宅基地“三权分置”改革的若干建议

宅基地“三权分置”制度其实就是将宅基地的不同权利划定明确的界限，通过三种权利独立工作和相互配合，打破城乡界限，促进资源流通。实现农村生态宜居、农业产业兴旺和农民生活富裕。

（一）宅基地集体所有权

推进“三权分置”改革应当始终坚持社会主义公有制和农民集体土地所有权。这是历史背景和时代环境的要求，要确保农村土地集体所有权不动摇，充分利用集体经济组织成员内部关联性保证农村集体经济组织的稳定性。在法律和制度层面上加以统一，并设置可以根据具体情况加以调整的预定措施。在法律层面上，规定土地所有制权利主体是“农村集体经济组织”，确定其法人资格、登记法人代表，明确权利由村委会代为行使。赋予集体所有权完整的占有、使用、收益、处分的权利。同时，设立规范、公正、透明的权利行使程序。做到权利与责任并行，监督和行权共进。

（二）农户资格权

由于所有权归集体所有，因此资格权实际确权的过程中容易出现多种分歧，如何让确权的过程科学合理并顺利实行，就需要一套详细的确权方案。要对资格权的认定颁布法律条文，明确享有资格权人员的户籍、年龄、现居地、婚姻情况、行使期限等；同时，要考虑到农村居民具体文化水平，降低农民个人与集体间信息不对称水平，降低行权成本和监督成本。要让农民充分理解并行使资格权，努力增强方案的可行性；减少方案执行过程中可能会出现的矛盾。及时化解乡邻间，个人与集体间的矛盾，维持社会的稳定与安宁。

在确定资格权的基础上，建立退市机制。笔者认为目前宅基地大量空余的一项重要原因是宅基地无偿获得并使用，继续持有不产生成本。若放弃家乡宅基地既无经济利益，同时与乡村“家族”文化、“自留一亩三分地”“落叶归根”等传统文化相悖。应当建立有偿退市的机制、合理引入市场机制，可将宅基地出售给具有资格权的农户或者对放弃资格权的农户给与合理的经济补偿。

（三）宅基地使用权

宅基地使用权转让是解决“三农”问题的关键环节，同时也是“风险聚集地”。是在所有权和资格权认定后，具体操作实施的中心步骤。因此，对于使用权的使用、管理、监督要逐步放开，建立点—小范围区域—宅基地市场的开放过程。当宅基地使用权流转开始时，应当严格选择流转区域和流转对象，保守地开放流通途径，严格限制交易双方的交易资格，交易只能在同一集体组织中进行，最大程度上降低交易和监督成本，防范外部冲击和社会动荡。但是，限制宅基地流转就无法体现资产价值，无法有效的进行城乡间资源流通，不能达成预定目标。

因此，下一步要在不同农村经济组织“点”的基础上，连点成面。在相邻的小范围区域内，逐步放活宅基地流转的限制。要重点防控一线城市边界周围乡镇宅基地，逐步引进外部力量改造乡村宅基地交易环境，避免外部冲击过强，引起社会动荡。选择风险小且交易需求高的地区作为现行试点，有效回应农民对宅基地流转变现的经济诉求，并且合理分配农户、集体、政府、社会等多方的利益。

最后在小区域的基础上，建立省级或国家级土地流转市场，全面放活农村土地流转市场，实现政府宏观调控下由市场主导土地流转和宅基地与城市土地同权同价，城乡共同发展。

■小结

居住是人类对安全的基本诉求。宅基地作为农民维持生产生活所必需的条件，是农民生存的基础保障和核心财产。宅基地获取资格不明晰、财产收益不明确、无法与市场接轨，将严重阻碍农村的发展进程，农民也因此不能享受到改革发展的红利，生活水平难以提高，因此，实行宅基地“三权分置”改革，逐步放活宅基地使用权，建立宏观调控下的宅基地流转市场模式，是实现乡村振兴战略、实现农户美好生活、实现中国梦的必要途径。