非传统安全视域下在华印度尼西亚女佣及其治理

潘玥 罗津

摘要：全球化背景下，随着中印（尼）各方面合作的加深，两国人员的往来将更加频繁，其中，有一些非法移民包括印度尼西亚女佣入境中国。中国的高端家政工人一直处于供不应求的状态，非法印度尼西亚女佣颇受“新富家庭”的青睐。这一人数日益增长的群体为中国大陆带来“三非问题”等非传统安全问题，考验着中国政府对外佣中介和非法移民的监管体系。同时，非法印度尼西亚女佣可能涉及跨国犯罪甚至包括恐怖活动，已成为中国国家安全的潜在威胁。因此，在华非法印度尼西亚女佣问题亟待得到治理，具体措施包括建立完善的移民监管体系、严厉打击国内外佣中介、促进和加强与印度尼西亚政府间的跨国合作等。

关键词：非传统安全;印度尼西亚女佣;“三非”;跨国犯罪;恐怖主义

[中图分类号] D631.46            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2020）02-054-14

Abstract： Under the background of globalization，  with the deepening of cooperation between China and Indonesia， personnel exchanges will become more frequent. Among them， some illegal immigrants， including Indonesian domestic helpers， enter China. High-end domestic workers in mainland China have been in short supply， and illegal Indonesian domestic helpers are favored by “new rich families”. However， this growing group has brought "three illegalities" （illegal-entry， illegal-residence and illegal-employment） to the mainland， testing the Chinese government's regulatory system for foreign domestic helpers and illegal immigrants. At the same time， illegal Indonesian domestic helpers maybe involved in transnational crimes and even terrorist activities， which has become a potential threat to China's national security. Therefore， it is urgent to deal with the problem of illegal Indonesian domestic helpers in China. Specific measures include establishing a sound and complete immigration supervision system， cracking down on illegal housework agencies， and promoting and strengthening international cooperation with the Indonesian government.

Key Words： Non-Traditional Security; Indonesian Domestic Helpers; Three Illegalities; Transnational Crime; Terrorism

在全球化時代，各国政府高度重视以“人的安全”“社会安全”和“全球安全”为重心的非传统安全问题 。与侧重军事和政治的传统安全问题不同，非传统安全更注重社会和发展，其核心关切主要包括非法移民、毒品贩卖、经济安全、信息安全、恐怖主义和环境问题等①。移民是后冷战时期全球化力量与民族国家力量的折中点。移民往往被妖魔化为与有组织犯罪和恐怖主义相关，他们被指控抢夺移入国人民的工作机会，占用社会福利资源，破坏移入国的国家认同。移民逐渐被视为一种威胁，不仅仅是对移入国经济的威胁，还是对其社会秩序、国家安全与族群认同的威胁。于是，移民问题顺理成章地成为非传统安全视角下的重要议题。

当下，全球化程度日益提升，国与国之间有形或无形的边界趋于消失，国际间交流与合作日益频繁，除了资本、技术和信息等，人员的流动也是前所未有的。国际移民的规模和频次都日益增加，跨国间的人口流动日趋频繁。根据联合国公布的《世界移民报告2018》， 2015年，全球73亿人口中有2.44亿国际移民，每30人中即有一位国际移民①。其中，跨国劳务合作成为国际移民流动的重要动因之一。部分东南亚国家输出的家政工人成为当今劳务输出的大趋势。以印度尼西亚为例，在900万海外务工的印度尼西亚人中，有32%从事家政服务，其中近八成是女性②。在全球化的迁移连结和跨地区移动中，她们在中国港澳台地区历史较长，通常被称为“印尼佣”。她们数量众多，市场认可度高，被早早纳入城市治理和法律制定的框架中。事实上，虽然中国大陆（内地）的法律禁止外籍人士在中国大陆（内地）从事家政服务，但随着中国“新富家庭”的增多，外籍女佣在中国大陆（内地）的家政市场上备受青睐。除了知名度颇高的“菲（律宾）佣”，印度尼西亚女佣（以下简称“印尼女佣”）以“高性价比”成为中国大陆（内地）外佣市场的新兴力量，占据了一定的市场份额。但她们的存在给中国的城市治理带来了“三非”问题，甚至部分印尼女佣与恐怖组织有联系，这使得中国政府难以对其进行常规的劳务保护并开展相应的管理工作，也为中国带来一定的非传统安全威胁。因此，从非传统安全角度研究中国的外籍女佣问题不仅有利于政府深入了解非法外佣的现状，提高政府对其潜在危害的认识，还能通过借鉴他国的外佣治理经验，帮助中国政府治理和改善外佣存在的问题以应对日益复杂的移民安全问题，从而维护社会稳定和国家安全。

目前，学界广为关注非法移民和非法劳工问题，涉及外籍女佣的专门性学术研究也逐渐增多，但关于在中国的外籍女佣研究，学界更关注中国港澳台地区的菲律宾、印度尼西亚、越南和泰国外佣的问题， 观察与调查她们的动向与分布、 雇佣状况和数量变化，从国际移民和社会性别等视角分析她们在中国港澳台地区的权利与福利、 生存与生活、如何融入对象国（地区）社会以及寻求母国社会的认同等深层次问题③。中国大陆（内地）则更多地从法律制定和城市治理的角度探讨外国非法移民问题（菲佣居多）①，尤其是“三非”问题②，但从非传统安全角度出发研究非法外佣问题的学术成果较少，对中国大陆（内地）的印尼女佣研究成果更少③。这些非法印尼女佣在中国大陆（内地）的生存现状如何？她们带来了哪些安全问题？如何治理这些问题？本文将以中国大陆（内地）的非法印尼女佣作为研究对象，基于印尼语和英语的文献以及实地调研的结果，运用非传统安全研究的相关理论，通过阐述非法印尼女佣在华现状，剖析这一群体对中国社会和安全等方面的影响，继而对如何通过治理非法印尼女佣问题，维护国家非传统安全提出针对性的对策建议。

一、在华印度尼西亚女佣的现状分析

中国经济的高速发展使居民收入显著提高，

中國人的生活水平也发生了质的变化。大批受教育程度较高的“千禧人群”跃入中产阶级行列，“新富家庭”应运而生。这些新兴的中产及以上家庭不断寻求更高的生活品质，在工作和家庭的双重重压下，他们对高端家政工人的需求逐渐增大。受利益的驱动，许多中介铤而走险，转向外佣生意，引进外籍妇女到中国从事家政服务。相比于中国“月嫂”动辄上万元的薪酬费用④，“性格温和”“吃苦耐劳”且“薪酬低于市场价”的外籍家政工人尤其是来自菲律宾、印度尼西亚和越南等东南亚国家的家政工人越来越受到中国中产家庭的喜爱。

目前，中国的外佣市场供不应求，外籍女佣的非法产业链正在日益扩大。伴随着外佣产业的成熟，越来越多的印度尼西亚女性在中介的帮助下入境中国，成为新一批“非法”移民。近年来，随着大批移民的涌入，非法移民也成为中国政府当前需要重视的非传统安全问题，包括印尼女佣在内的非法外佣的到来给中国非传统安全带来了巨大挑战。印尼女佣的不稳定性和隐蔽性所带来的安全威胁不容小觑， 长此以往， 在恐怖主义猖獗的当下，她们将成为埋藏在安定表面下的“定时炸弹”。因此，掌握在华务工的印尼女佣群体的由来、演变和现状，对维护中国非传统安全来说迫在眉睫。

（一）在华印尼女佣的基本情况

为缓解1997年经济危机的影响， 印度尼西亚成为继菲律宾之后向海外输送女性家政工的第二输出大国①。以中国香港为例， 截至2019年，在港的印尼女佣人数约有16.7万人，占在港外佣总人数的43%②。印尼女佣逐渐成为外佣市场的主力军之一。中国大陆 （内地） 的印尼女佣市场相对于中国港澳台地区来说尚属于新兴市场，发展规模较小，正处于快速增长阶段，同时，因其非法性、隐蔽性和反侦察性，中国政府部门也难以对在华印尼女佣人数进行精确统计。据印度尼西亚驻广州总领事馆公民事务部的估计，目前，在中国大陆（内地）从事非法家政服务的印度尼西亚公民约有3万～ 5万人，一般由曾在中国港澳台地区帮佣过的印尼女佣和直接从印度尼西亚来大陆务工的印尼女佣组成③。

据中国香港特别行政区政府统计处和中国

澳门特别行政区政府劳工事务局数据显示，目前，中国港澳地区印尼女佣的月薪一般为4000元港币或澳门币（约合3500元人民币）④。而在中国内地务工的印尼女佣平均月薪约为5000 ～ 6000元人民币⑤。而且，会讲流利的粤语或普通话、熟练使用家电且面容姣好的印尼女佣薪资还会更高。由此，在中国大陆（内地）和中国港澳台地区务工的印尼女佣收入差至少为每月1500元人民币。 这个差额使得相当一部分已在中国港澳地区务工多年的印尼女佣不惜抛弃中国港澳地区的合法务工身份， 通过深圳或珠海的“特区签”进入中国内地“打黑工”⑥，成为在华印尼女佣的主要来源之一。此外，印度尼西亚与中国的薪资差也成为吸引印尼妇女来华做家政工人的主要动力。据印度尼西亚统计局数据显示，印度尼西亚国内人均月收入约为265万印尼盾（约合1246元人民币）⑦，加之近年来，印度尼西亚货币贬值压力较大，人民币兑印尼盾可以获得可观的收入。按照平均薪资计算，在华印尼女佣的薪资至少为在印度尼西亚务工的4倍。

虽然许多印尼女佣受到中国优渥的薪资吸引，愿意来华务工，中国各城市的开放和经济发展程度却有不同，对印尼女佣的接受度也有很大差别。目前，在华印尼女佣多集中在沿海地区或经济发达地区，如北京、上海、广州、深圳、东莞、重庆、杭州、苏州、厦门和福州等地，这些地区的“新富家庭”受教育程度较高，更愿意接受“洋保姆”。但近一两年，印尼女佣也逐渐出现在一些经济较为发达的内陆城市。

（二）与在华印尼女佣接触的两大群体

在华印尼女佣主要接触两大群体，即中介和雇主。

从中介层面来看，外佣中介在输送印尼女佣来华的产业链中扮演了最重要的角色。由于外籍人员从事家政行业在中国大陆（内地）属于非法行为，因此，印度尼西亚女性若想赴华帮佣，必须借助中介的帮助。可以说，印尼女佣只有通过中介才能够接受培训、找到合适的雇主、办理来华手续等。然而，由于印尼女佣对中介的依赖性过高，在中介面前只能处于弱势地位，甚至常常遭到虐待和剥削。中介常常利用信息的不对称来欺骗印尼女佣，巧立各种费用名目，从各项衍生的非法业务中获利，例如代买机票或偷渡、代办或伪造文件和签证材料、高利赊贷等①。据新华网报道，苏州市一家外佣中介公司在2015年5月至2016年3月间通过介绍200余名外佣而获得1000余万元人民币的非法收入②。也就是说，中介每成功介绍一名外佣可平均获利5万元。暴利的诱惑使得中介队伍愈发壮大，有的“黑中介”对外佣的盘剥和利用已触及法律底线，例如利用外佣走私或贩毒等。外佣中介是助长在华非法移民团体壮大的帮凶，也是非传统安全中治理非法移民问题需要打击的重要对象。

从雇主层面来看，中方雇主是印尼女佣来华到岗后长期接触的群体。虽然双方一般会在中介撮合下通过视频进行双向选择，但其实更多时候只是雇主从中介推荐的人选中进行单向选择，这对印尼女佣来说并非良好的择业环境。到岗前的短暂交流使得印尼女佣对雇主的品行、家庭环境和真正的工作量都缺乏较为清晰的认知和辨别。因此，印尼女佣来华后，若对服务的家庭不满或遭到雇主家庭的虐待或剥削，她们也无法向政府部门寻求法律保护，通常只能私下解决或以“逃跑”告终。以一位服务于温州雇主家庭的印尼女佣为例，在工作2个月后，她选择了从雇主家逃离，因为她觉得雇主家别墅面积太大，每日工作时间过长，无法承受③。事实上，由于非法身份，她们难以自主地更换雇主，若想摆脱雇主和中介的掌控和剥削，最终只能单方面逃离雇主家庭，成为“黑”在中国的非法移民。中方雇主也因为同样的原因难以维权，除了向中介寻求解决办法，别无他法。有时，雇主甚至会隐瞒雇佣外佣的事实，避免受到法律的惩罚。

（三）非法的地位与尴尬的处境

长期以来， 中国国际人才流动处于 “出超” 地位， 由于低端劳动力严重过剩且就业压力巨大， 中国政府鼓励引进国外高层次人才，同时限制低层次外籍人士在华就业④。据中国 《外国人在中国就业管理规定》（以下簡称“《规定》”）第六条规定： 用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位。家政服务是单纯的劳务输出，印尼女佣抢夺了中国家政工人的工作机会，不符合《规定》中引进外籍人才的条件。印尼女佣无法持有合法的工作签证进入中国，也无法在中国《劳动法》保护下从事家政服务。一经发现，公安机关将按照《外国人入境出境管理法实施细则》第四十四条予以终止任职，并罚款或限期出境的处罚⑤。目前，“黑”在中国的印尼女佣时刻生活在法律的威慑之下，她们游走在法律的边缘，是“见不得光”的非法群体。受非法劳工身份的约束，在华印尼女佣属于隐秘的弱势群体，处境艰难，既不受法律保护、难以融入陌生的环境，还时常面临着中国法律的威慑以及中介和雇主的盘剥。

不仅如此，中国社会受传统思维影响，对“保姆”“帮佣”“佣人”等词汇带有一定的歧视心理，这也正是造成中国高端家政人才稀缺的原因之一。作为来自异国他乡的“洋保姆”，印尼女佣也免不了遭受世俗眼光的批判。中国香港“外佣居港权”案就是很好的参考范例。中国香港引进外佣的历史由来已久且已合法化，然而，即便在对外佣接受度较高的中国香港，当谈及外佣能否与在港务工的欧美白人一样，在港居住满七年后申请永久居留权时，中国香港社会反应激烈，终审法院驳回其上诉①。这些都足以体现“外佣”的社会地位和受尊敬程度，有别于其他外籍务工人员。联想到相对更为保守的中国内地，可以预见，在语言不通、文化不同、肤色有别的情况下，在中国内地务工的印尼女佣更加难以融入中国内地社会，也难以寻求对其工作和社会地位的认同。

综上所述，目前在华从事家政服务的印尼女佣是一个真实存在且预期人数会持续增加的非法群体。由于中国法律的有关规定，她们在华的生活和工作环境不容乐观。中介和雇主对在华印尼女佣的支配权过大，陌生和非法的工作环境都使得印尼女佣维权难、逃脱难，难以适应来华后的工作与生活。如此一来，不受社会接纳的印尼女佣极易在不法分子的煽动下成为违法犯罪活动的帮凶或是直接升级为罪犯，成为严重扰乱中国社会治安和影响国家安全的不稳定因素。一直以来，非法移民问题都是非传统安全问题的研究重点，而包括印尼女佣在内的外佣群体正逐渐成为中国非法移民群体的重要组成部分，她们的存在将会对中国的非传统安全带来新的问题和挑战。

二、非法印度尼西亚女佣带来非传统安全的问题

一直以来，“人的安全”和“社会安全”都是非传统安全所探讨和研究的重要议题。不论是地区层次、 国家层次、 跨国层次还是全球层次所涉及的非传统安全问题，归根结底都是需要对人的安全和社会安全进行保障②。来华非法务工的印尼女佣虽然是外籍人士，但从某种程度上说，她们已成为中国社会的组成部分，所衍生的安全问题也属于非传统安全的“人的安全”研究。因而，为了在日益加剧的全球化趋势下维护中国国家安全，需要着眼于在华的印尼女佣群体，对于其可能带来的安全问题进行探讨和分析，从而在全球移民浪潮下实现社会安定。从目前在华印尼女佣的生存现状来看，她们给中国主要带来四个方面的问题和考验。

（一）为城市治理带来“三非”难题

经济的腾飞和全球移民潮的到来使中国逐渐从移民输出国转变为移民输入国，外籍人员的频繁往来让在华非法入境、非法居留和非法就业的外国人数量日益增加，隐藏于中国“新富家庭”中的印尼女佣群体正是其中的重要组成部分。实际上，随着外佣市场需求的不断增加，这个群体正在不断壮大。她们寄居在中国家庭中，贴近中国居民的日常生活，看似是弱势群体，实则潜藏着诸多的不安全因素，并给中国的城市治理带来具有时代性的“新”难题——“三非问题”。

首先是非法入境问题。按照《规定》第八条规定要求：在中国就业的外国人应持职业签证入境。然而，由于外籍保姆在华属于非法聘用职业，来华的印尼女佣皆无法获批职业签证（Z签）。从调研结果来看，目前来华务工的印尼女佣主要通过旅游签（L签）、过境签（G签）或商务签（M签）入境。此外，由于印尼女佣输出已成为印度尼西亚的一大产业，印度尼西亚政府部门对印度尼西亚女性出境审查较为宽松，使其出境程序变得容易。按照印度尼西亚法律规定，印度尼西亚公民需年满21周岁方可出国从事家政服务①。然而，未满21岁就出国从事家政服务的印度尼西亚女性大有人在。她们借助中介，通过办理伪证假证，使用假护照或使用他人护照等方法蒙混出境。出境后，为进一步简化入境中国的手续或免签入境，她们在中介和“蛇头”的帮助下，利用中国政府为促进外国人来华旅游提供的便利，可通过广东省6日便利游及海南省15日免签游入境②。通过这两种途径，印尼女佣可以先免签赴中国港澳旅游，随后参加中国港澳地区的旅行社组团入境或是参加旅行团直接免签从海南省入境。入境后，这些印尼女佣与中介接头，经中介介绍与中国雇主见面并进入雇主家中帮佣进行非法务工。

其次是非法居留问题。根据《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》 （以下简称 “《条例》”）第十五条规定，在华居留证件分为工作类、学习类、记者类、团聚类和私人事务类五种③。按照规定，入境的印尼女佣不符合《条例》中居留证的申领要求，她们无法向公安机关申请换发签证或延长停留期限，只能成为非法居留在中国的非法移民。在华非法居留期间，这些印尼女佣有可能受到中介或雇主的虐待，有的甚至成为人口贩卖或被迫走私和运输毒品的受害者。2017年，北京市丰台法院受理了一起外佣出逃的事件，涉案人员包括6名印度尼西亚籍女性和8名菲律宾籍女性。因尚未落实雇主家庭，她们被中介扣押护照并限制人身自由，直至一名菲佣出逃，才得以获救④。然而，这些在华的印尼女佣并非只能被视为弱势的受害者，有的也有可能发展成为实施偷窃、卖淫、运毒和恐怖袭击等违法行为的罪犯。她们的存在除了给中国社会带来安全问题，还对中国政府对外国人的管理和人道救助提出考验。

再次是非法就业问题。自“一带一路”倡议提出以来，中印（尼）两国各方面的合作促使中国成为印度尼西亚人的理想“淘金”之地。印度尼西亚劳工部前部长哈尼夫（Hanif Dhakiri）表示，截至2016年，在华务工的印度尼西亚公民约有8.1万人，其中，不乏许多非法来华务工的印度尼西亚公民。单看2016年上半年，就有90位印度尼西亚公民因非法务工被遣返回国，还有27人正在走被遣返程序，然而这只是冰山一角。时任印度尼西亚驻华大使苏更（Soegeng Raharjo）明确指出，在中国非法务工的印度尼西亚公民人数远超此数字⑤。根据中国法律，外国人需取得《外国人就业证》和外国人居留证件后才能在华务工，不属于国家高端人才引进行列的印尼女佣来华帮佣只能被划归为非法就业行为，成为在华“黑工”。从《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》第十四条释义来看，非法务工的印尼女佣、中介与中方雇主三方之间签订的劳动合同以及印尼女佣与中方雇主之间的劳动关系皆得不到人民法院的支持①。如此，印尼女佣和中方雇主处处受限，两者的权益受到损害却又投诉无门，不少印尼女佣只好单方面毁约逃离。实际上，包括印尼女佣在内的外籍保姆偷逃事件时有发生②。出逃后的外籍保姆，有的向派出所或驻华使领馆寻求帮助回国，有的则选择继续在中国“淘金”。然而，非法身份迫使她们无法谋求正当工作，最终只能成为廉价劳动力或偷盗涉毒甚至卖淫，在一定程度上影响到当地居民的生活。

由此，印尼女佣带来的“三非问题”并非只是牵涉到中方雇主和中介的外佣产业圈，从某种程度上看，她们的存在还反映了目前对外国人在华管理存在监管漏洞。“三非”外国人“入境易，管理难”的状况若不得到及时的关注和重视，可以预见，这些数量庞大的非法移民将在未来对中国社会的稳定和非传统安全带来严重危害。

（二）更多地参与跨国犯罪活动

现在的印度尼西亚在华非法移民群体人数较之前应该更加庞大。其中，新兴的印尼女佣成为其主要组成部分。顺应中国对于外佣的市场需求，来华印尼女佣规模增大、更迭迅速、出入中国国境频繁，不法分子借此便利利用其性别优势，以金钱为诱饵，趁机使其协助或直接参与毒品走私、人口拐卖、恐怖袭击、洗钱和网络犯罪等跨国犯罪活动③。其中，人口拐卖、毒品走私和恐怖主义威胁是与这些来华印尼女佣关联程度最高的跨国犯罪行为。

近年来，随着中国经济的快速發展，中印（尼）两国之间的贫富差距不断加大，许多印度尼西亚女性有了来华“淘金”的打算。然而，由于语言和文化上的差异以及对中国相关政策和情况的不了解，有些受教育程度较低的印度尼西亚女性会成为不法分子的目标，沦为跨国人口贩卖的受害者。通常，不法分子会伪装成中介，以“去中国做保姆赚钱”为由欺骗这些印度尼西亚女性离境，随后扣押其证件和财物，将她们贩卖至中国做“外国媳妇”或者强迫其卖淫。2019年6月底，印度尼西亚移民工会（SBMI）西加里曼丹代表处向印度尼西亚媒体揭发，至少有数十位印度尼西亚女性以“跨国婚姻”或“出国当保姆”为由被“黑中介”骗到中国，音讯全无。事件经媒体大肆渲染，引起了印度尼西亚社会和政府的广泛关注。经印度尼西亚驻华大使馆证实，已营救18名印度尼西亚受害者，她们在中国被迫从早到晚干活， 没有薪水， 还遭到性暴力和家庭暴力，其中还包括一名14岁的未成年人④。7月底，印度尼西亚外交部部长蕾特诺与中国外交部部长王毅举行双边会晤，重点讨论中印（尼）如何共同解决上述问题。印度尼西亚方面要求中方从人口贩卖的角度审视此问题⑤。

走私、运输和贩卖毒品一直是中国公安机关严厉打击的违法犯罪行为。然而，有些来华务工的印尼女佣却成为贩毒集团进行毒品交易的工具。据美国有线电视新闻网印度尼西亚版（CNN Indonesia）报道，在印度尼西亚活动的跨国贩毒集团中，几乎全都会选用女性走私毒品往中国内地、中国香港、马来西亚和泰国等地①。通常，这些跨国贩毒集团会借印度尼西亚劳工供应商（Penyedia Jasa Tenaga Kerja Indonesia）的身份掩护前往村镇寻找受教育程度低或情感受挫的女性，以介绍“去中国做保姆”为由，骗其顺便携带一只装有重要文件实则藏有毒品的手提箱到中国交付给指定人员。在此过程中，这些印度尼西亚女性通常会得到2500～5000元人民币不等的酬劳②。除了这种首次从印度尼西亚来华帮佣的“新”印度尼西亚女性，具有在中国港澳台地区做保姆经验或从雇主家庭偷逃后“黑”在中国的“老”印尼女佣群体也面临参与毒品犯罪的诱惑。中国澳门印度尼西亚劳工收容所员工曾说道：“一些在中国香港和中国澳门的印尼佣受到中国内地开出的高工资吸引，会使用旅游签从深圳和珠海入境中国内地，她们中有的人确实仍在做保姆，然而有一些却在参与毒品运输③。”这些参与毒品犯罪的“老”印尼女佣已有多年的在华生活经验，有的甚至会说普通话或粤语，比之“新”印尼女佣，她们经验丰富、更善于躲避， 也更加难以被边检和公安等部门发现， 为中国打击毒品犯罪工作增加更多的困难。

（三）潜藏的恐怖主义威胁

恐怖主义是当下世界各国所面临的巨大威胁和重要议题，也是非传统安全所研究的典型案例，在华印尼女佣的特殊背景所涉及的潜在恐怖主义威胁成为中国政府需要警惕和防范的重点。印度尼西亚是世界上穆斯林人口最多的国家，穆斯林占全国总人口的87.2%，约为2.07亿人④。自2002年巴厘岛恐怖袭击事件发生以来，印度尼西亚国内一直面临着恐怖主义的威胁。尤其自2014年“伊斯兰国”（IS）出现以来，恐怖主义对印度尼西亚的渗透日渐加剧。同年，IS在叙利亚组建以马来西亚和印度尼西亚武装分子为核心的“马来群岛单位”（Katibah Nusantara Lid Daulah Islamiyyah）⑤，使得包括印度尼西亚在内的东南亚国家面临的恐怖主义威胁不断升级，恐怖袭击事件屡次发生，如2016年1月雅加达爆炸枪击事件、2016年7月中爪哇梭罗市的自杀式炸弹袭击、2017年5月雅加达公交车站爆炸事件及2018年5月泗水连环爆炸袭击案等⑥。在这些恐怖袭击事件中已出现女性恐怖分子的身影。印度尼西亚雅加达冲突政策分析研究所（Institute for Policy Analysis of Conflict）的研究表明，近年来，印度尼西亚女性极端分子人数不断增多，在印度尼西亚恐怖袭击事件中的涉案率也不断增加。起初，她们跟随丈夫、带着孩子，以家庭为单位走上街头，为其“伟大的信仰”而战，如泗水的爆炸袭击和诗都阿佐的自杀式爆炸袭击就是如此⑦;后来，逐渐升级为印度尼西亚女性极端分子单独作案。女性正在成为印度尼西亚乃至世界范围内恐怖主义活动的参与者。

多数来华帮佣的印度尼西亚女性信仰伊斯兰教，较基督教和天主教而言，印尼女佣的宗教信仰在中国居民中的被接纳度较低。尤其随着IS崛起和多起自杀式爆炸袭击发生后，中国乃至世界范围内都笼罩着恐怖主义的威胁，甚至发酵为对伊斯兰教和穆斯林的排斥和恐惧。如此一来，陌生的工作环境、非法的务工身份、处于社会底层的保姆工作和非穆斯林人士对伊斯兰教的偏见容易导致印尼女佣感到心灵上的孤独和对身处环境的不认同，给恐怖组织或“圣战”分子提供了乘虚而入的机会，使得这些感到不被“尊重”、不获“认同”、渴望“平等”的印尼女佣被“洗脑”后变为极端分子，为中国带来恐怖主义的威胁。

目前，中国境内并未发生因印尼女佣导致的恐袭事件， 但政府部门不应掉以轻心，因为新加坡和中国香港已在面临印尼女佣带来的恐怖威胁。据悉，在新加坡，有19名印尼女佣被查出与IS有联系，且是“神权游击队”（JAD）的支持者，其中，有3名印尼女佣因涉嫌资助恐怖主义相关活动在新加坡内部安全法令下被拘捕①;在中国香港，约有45名印尼女佣支持极端主义或与IS有联系②。她们通过传教、邮件、短信、瓦次普（WhatsApp）等途径和平台与IS成员或“圣战”分子联系。在极端分子的激励、传教和“洗脑”下，印尼女佣被鼓励“冲破束缚”“做有价值的人”③，成为潜在的恐怖主义威胁。由于恐怖主义有溢出效应的特点④，中国有关部门务必需要防范于未然，重视对印尼女佣的管理和监控，遏制印尼女佣在华的增长速度。

（四）考验中国政府对外佣中介和非法移民的监管体系

外佣市场发展态势迅猛，来华印尼女佣人数激增，外佣产业屡禁不止，恰好反映出中国政府对外国人的监管体系和对外佣中介的管理存在问题。通过对印尼女佣和外佣市场的研究，虽然外籍保姆在华属于非法劳工，但因目前中國对外国人入境出境管理的相关法律法规不完善，外佣行业目前在中国属于“灰色地带”，若无人举报，有关部门一般不会主动入户搜查或采取相关的管理举措。“无人主动监察，无人主动去管”让外佣中介愈发猖狂，在华的印尼女佣人数得以迅速增加。目前做外佣中介生意的家政公司有的根本没有实际的公司地址，有的甚至只是个人通过网络进行交易，有的家政公司将菲佣、印尼佣等外佣堂而皇之地写在广告中。不仅如此，插手涉足外籍保姆生意的正规家政公司也逐渐增多⑤。事实上，这些家政公司的员工全都清楚雇佣外籍保姆是非法行为，外籍保姆在华属于“黑工”，然而，他们并未因此停止交易，反而变得更加谨慎，有的还打起“游击”，只与顾客在商场或临时租赁的场所见面，甚至谨慎地不留下任何书面文书。可以看出，这些外佣中介并不畏惧从事该行业所面临的法律风险，实际上，他们对法律漏洞相当熟悉，也明了法律的底线。在暴利的诱惑下，他们不惜知法犯法。

从来华做保姆的印尼女佣来看，她们有的是曾在中国港澳台帮佣的“老”印尼女佣，这一类印尼女佣往往也清楚到中国大陆（内地）帮佣是非法行为，但受利益驱使，她们仍然选择知法犯法，赴中国大陆（内地）非法务工;有的印尼女佣则是受印度尼西亚当地的“牛头”推荐，为了中介描画的“淘金梦”懵懂地来华务工，她们有的到了中国后才明白这是非法务工，但因受控于中介，往往也无计可施，只能听从中介安排。确实，根据中国的法律法规对外国人来华非法务工的惩罚力度来看，这些印尼女佣所面临的风险远低于来华帮佣所带来的利益。

造成外佣中介的猖獗和印尼女佣的无畏的，虽然也有金钱和利益的推动，但更重要的是中国的监管体系对其的威慑力薄弱。中国对外佣中介和非法移民的监管系统分为立法和执法两部分。从立法层面来看，中国对外国人入出境管理的立法存在分散不统一、 滞后和管控力不足的问题; 对从事外籍保姆生意的中介群体也存在责任和刑法划分不细的问题①。虽然2012年《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）已经实现了对中国公民和外国人出入境管理法的整合，但至今仍未出台一部完整的移民法，导致管理外国人入出境问题的法律法规分散在《出境入境管理法》《刑法》《外国人在中国永久居留审批管理办法》等法律法规条例中，有时甚至会出现重合偏差问题，造成管理混乱。不仅如此，随着全球化移民潮的到来，现行的《出境入境管理法》已跟不上中国从移民输出大国转变为移民输入大国的现实变化，在对非法移民的权益保护和人道救济问题上以及像印尼女佣问题中涉及的非法中介和雇主等的管理问题上仍存在空白或缺乏细致的规定，从而导致执法上的困难。

从执法层面来看，执法不严、执法主体分散和执法配套设施的落后是导致非法移民管控力低的主要原因，其中最为主要的是执法主体不统一问题。虽然中国政府已成立了国家移民局来进行移民管理，然而涉及到外国人来华的各个阶段，牵涉部门繁多，如外交部、人力资源和社会保障部、公安部和边检部门等，部门间信息相对独立、沟通不足，当需要协同合作时，往往造成工作滞后，影响管理工作的正常进行②。不仅如此，由于多部门执法且立法不够完善，还容易造成互相推卸责任或受到人情或贿赂的影响，导致执法力度不严，对非法移民及相关涉案人员的威慑力度不足，从而助长非法移民的气焰。

三、治理建议

“移民时代”的到来让非法移民治理成为各国维护国家非传统安全的重要手段，中国也不例外。在华印尼女佣虽然只是非法移民的组成部分，但对其治理是否妥当不仅关系着国家安全问题，还牵涉到中国与周边邻国的友好关系，尤其是包括印度尼西亚在内的东盟各国。因此，为了维护国家安全、 树立负责任大国形象、彰显人道主义精神，中国政府可考虑采取如下手段，治理印尼女佣问题：

（一）建立完善的移民监管体系

健全的移民监管体系是政府对辖下移民进行强力约束和有效管理的根本途径。就目前中国对移民管理的现状来看，其立法和执法上仍存在诸多问题。因此，要从根本上对印尼女佣这一“三非”群体进行治理，中国政府需要立足自身国情，构建一套符合“移民时代”的联动移民监管体系。从立法层面来说，整合现行的各项法律法规，设立一套独立的移民法，细化移民管理条例，是加强移民管理、明确执法职责、提高执法效率和保障移民权益的根本途径。同时，加大对印尼女佣、外佣中介和中方雇主三方的惩罚力度，树立法律威严，也是震慑和防范印尼女佣来华务工、外佣中介以身试法和中方雇主非法雇佣的有效办法。根据现行的《出境入境管理法》规定，对非法入境的外国人最高处五日以上十日以下拘留，一万元以下罚款;对非法居留的外国人处以警告，最高处总额不超过一万元的罚款或五日以上十五日以下拘留;对非法就业的外国人，最高处五日以上十五日以下拘留，并处二万元以下罚款①。相较于来华务工可获得6万元人民币以上年薪，半个月不到的拘留和相对来说很少的罚金对印尼女佣来说，犯罪成本是比较低的，更何况中国政府在对非法移民执法上的松散让她们更是无所畏惧。

从执法层面上看，明确执法主体职责，通过构建一个完整的信息化管理系统，联动各有关部门对移民实现主动追踪和管理，才能真正体现政府对移民的管控效力，高效打击“三非”群体并遏制中国境内印尼女佣人数的增加。在这一方面，中国政府已迈出重要一步——设立中国国家移民管理局。在职责上，国家移民管理局主要负责出入境管理、口岸证件查验、外国人停留居留和永久居留管理以及牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返等工作②。然而，在实践上，中国国家移民管理局主要发挥着移民政策制定和政务服务的作用，不具备独立开展移民执法的能力，对包括印尼女佣在内的“三非”外国人的管理依然需要依靠外交部、公安部和边检部门等的辅助。在这一方面，美国先进的移民治理经验值得借鉴。美国移民事务主要由移民归化局管理，其下辖三局分工明确并具备实际的执法能力。在职能上，其下辖的海关与边境保护局（CBP）主要负责移民出入境检查与边境巡逻任务;针对美国境内的非法移民，由下辖的移民与海关执法局（ICE）对其进行调查、拘押和遣返③。由此可见，若想在中国境内实现对印尼女佣等“三非”群体的有力打击，在立法上需要明确执法主体，并赋予中国国家移民管理局独立执法的权力，摆脱其对辅助部门的依赖;在资源配备上也需要为其提供足够的资金和人力以便有效进行对“三非”群体的管理;在信息沟通上，可以借鉴美国“访客计划”（US-VISIT Program）經验，实现各部门间信息共享和对入境移民的全程监控④。

（二）严厉打击中国国内外佣中介

外佣中介可以说是整个中国外佣产业链的核心环节，也是导致在华印尼女佣人数不断增加的直接因素。然而，由于中国政府对外籍保姆及外佣中介的监管松散，越来越多的人在利益驱使下开始以身试法从事外佣中介工作。这些外佣中介为躲避追查、减少营业成本，多选择开设灵活机动的网络虚拟店铺，通过使用微信、QQ和自设主页等网络媒介发布印尼女佣的资源信息招揽生意;有的外佣中介则会依托正规家政服务公司，将提供印尼女佣等外籍保姆服务列为隐藏菜单，在顾客上门咨询时向中国雇主推荐。而且，为了保障有印尼女佣可供，中国的外佣中介通常会与印度尼西亚中介“牛头”建立合作关系以获得稳定的佣工资源⑤。可以看出，在整个外佣生意中，外佣中介发挥着连接上下线的核心作用。如果没有外佣中介在中国境内联系雇主、接收印尼女佣，印尼女佣产业是很难在中国发展起来的。外佣中介是加剧外籍保姆群体所带来的“三非”问题的主要推手，因此，要想遏制印尼女佣在华数量的继续增加、缓解在华外国人“三非”问题，中国政府需要开展针对外佣中介的清扫行动，大力打击外佣中介的不法行为。

目前，违法成本低和职能部门监管存在漏洞是导致外佣中介猖獗的主要原因。因此，为了加强对外佣中介的打压力度，中国政府需要在法律上加强对外佣中介的惩戒，在监察上增强自身的主动性。在法律方面，按照现行的《出境入境管理法》规定，若外佣中介容留、藏匿印尼女佣，协助印尼女佣逃避检查，或者为印尼女佣违法提供出入境证件，最高将判处五日以上十五日以下拘留，并处五千元以上二万元以下罚款;若外佣中介介绍印尼女佣非法就业，对个人处每非法介绍一人五千元，总额不超过五万元的罚款，对单位处每非法介绍一人五千元，总额不超过十万元的罚款①。可以看出，《出境入境管理法》对外佣中介的处罚主要以经济处罚为主且处罚数额相较于每完成一单介绍工作即可至少获利五万元的利润来说无疑毫无约束力度。因此，中国政府需要完善相关法律法规，细化针对外佣中介这类非法介绍外国人就业群体的认责制度，并加大对主要责任人的惩戒力度。在对外佣中介的监察方面，政府部门应改被动响应为主动监察，主动出击，清扫辖内的外佣中介群体。以苏州市吴中区法院受理的一起外佣中介组织他人偷越国（边）境案为例，犯罪嫌疑人王某在做外佣生意的一年间共招募了200多名外佣，其中有69名印尼女佣。王某称外佣中介生意虽然违法，但是没有人管，因此做这个生意风险不大②。实际上也确实如此，王某之所以会被拘捕，并不是因为公安机关和劳动部门的主动监察，而是遭到业内同行的举报。因此，为了加快对外佣中介的打击，公安部门、劳动部门和工管部门在针对外佣中介问题上需要互相配合，加强对家政服务业的审查，开通举报热线，定期走访、主动出击。

（三）促进和加强与印度尼西亚政府间的跨国合作

治理印尼女佣带来的“三非” 问题， 除了依靠中国政府自身的努力，也离不开印度尼西亚政府的协助和支持。从对印尼女佣产业链的分析中可以看出，产业链的主要构成成员有：中方雇主、中方外佣中介、印尼女佣和印尼中介。在对中方雇主和中方外佣中介的管理上，中国政府可依法对其行使最大的主权。然而，在对印尼女佣和印尼中介的管理上，印度尼西亚政府的审查监管才能发挥最大的作用。事实上，在印度尼西亚，印尼女佣输出已成为一个成熟的产业，女佣们寄回国内的薪资也成为印度尼西亚重要的外汇来源。因此，印度尼西亚“牛头”在印度尼西亚的地位与非法中介在中国并不相同，他们属于合法经营、合法输出，印度尼西亚政府难以用法律手段对其进行审查。此外，在出入境监管方面，印度尼西亚海关对公民出入境管理较为松散，使得有些不符合出国务工资格的人员也能够轻易地离境务工，这对中国治理印尼女佣问题来说造成极大的难度和负面影响。因此，加强与印度尼西亚政府之间的合作，加强与印度尼西亚驻中国使领馆的沟通，从源头上对印尼女佣进行管制，对于中国政府开展印尼女佣治理行动会有极大帮助。

目前，中国政府已在这方面做出了许多努力。在2004年中国与东盟签署的《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》框架下，中国与包括印度尼西亚在内的东盟各国就打击非法移民、贩毒、恐怖主义和洗钱等方面开展了诸多合作③。此外，中国还积极参加每届举办的东盟与中国（10+1）和东盟与中日韩（10+3）打击跨国犯罪部长级会议，并在非法移民领域开展了多项联合行动。2018年，中国国务院总理李克强出访印度尼西亚期间，双方签署了《中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政府联合声明》，以期夯实政治安全领域、经济贸易领域和社会人文领域的全面合作，其中，政治安全领域就谈到了要加强引渡、反恐和禁毒等领域合作①。然而，虽然中国已经与印度尼西亚在非法移民问题上进行了合作，但不可掉以轻心。随着中印（尼）两国各方面合作的加深，人员往来将变得更加频繁，越来越多的非法移民包括印尼女佣可能会入境中国。因此，中印（尼）双方应该持续加强打击非法移民方面的合作，商讨联合打击机制以应对“移民时代”所带来的非传统安全问题。

四、余论

在强化监管、加强非传统安全跨国合作的同时，也应看到中国的家政市场规模已破万亿，市场需求量剧增， 寻找一个 “高端保姆”是不少“新富家庭”的迫切需要。但作为雇主，应充分认识到雇佣外籍保姆是非法行为，理性分析其中的利弊。另一方面，中国政府有关部门要采取措施为家政业“赋能”，提升家政行业服务质量，在准备充分、条件适合和时机成熟时，是否应适当考虑分地区、分阶段地开放外籍保姆市场，让高质量的外佣进入中国家庭，用严格监管及时消弭家政行业的不安全因素，疏堵结合，纾解家政困局，以满足人民群众日益增长的消费需求。

注：本文系2016年度教育部人文社會科学重点研究基地重大项目《华侨华人与我国“一带一路”战略的实施》（项目批准号：16JJD810006）的阶段性研究成果。

（责任编辑：颜  洁）