制度功能视角下党内法规制度建设

摘要：以制度功能视角探析党内法规制度建设对于规范党员行为、建设法治中国、推动社会发展具有重要意义。当前，党内法规制度建设存在着制度内容有待完善、制度意识有待提升、制度执行有待强化等制约因素。因此，要健全党内法规制度内容、强化党内法规执行实效、加强党内法规监督问责、提升党内法规制度意识，更好地实现党内法规的制度功能。

关键词：从严治党;党内法规;制度建设

中图分类号：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.04.007

制度最直接的功能是形成和构建秩序，使人们对行为结果得以预测，实现其约束作用，即规范功能;同时，制度对规范内容进行逻辑闭环设计，通过惩戒或激励措施，实现其导向作用，即社会功能。党内法规作为重要的制度，亦具有规范功能与社会功能，在实现全面从严治党与全面依法治国中发挥着积极作用。

一、制度功能视角下党内法规制度建设的时代意义

党内法规制度功能的发挥，是实现依规治党、制度治党的前提条件，对于规范党员行为、建设法治中国、推动社会发展具有现实意义。

第一，党内法规制度建设对于党员行为边界具有规范功能。建党初期，《中国共产党革命纲领》等党内法规性文件的制定，确立了通过制度规定、纪律约束规范党内关系的传统。革命时期，党内法规的建设与运行，及时回应了革命形势的变化，满足了当时社会实践发展的需要，尤其对于战争期间党员纪律要求起到了积极规范作用。社会主义建设时期，党内法规的制度体系立足于“党规严于国法”的要求，对于党组织和党员的规范要求严于国家法律要求，从制度层面构架起对于党组织及党员的更高标准，对党组织和党员行为进行更为严格的约束与规范。以历史维度剖析，党内法规伴随着党的成立、成长与成熟而不断发展与完善，在明晰行为边界、加强权力制约等方面发挥着规范功能。

第二，党内法规制度建设对于法治中国建设具有引领功能。引领功能是指制度对于某一领域社会关系的调整，能够对其他社会关系产生示范影响。当前，党内法规制度体系相对完整，成为党的建设的独特优势。党内法规在规范各级党组织和全体党员行为的基础上，对社会整体的规则意识、程序意识、法治意识等产生积极的示范效应，从而影响带动社会整体法治环境氛围提升。以党内法规制度建设功能视角分析，加强党内法规制度建设，对于推动整个国家的法治化进程和治理现代化进程具有引导功能。因此，党内法规制度建设，一方面对推进全面从严治党向纵深发展起到支持保障作用;另一方面也对全面依法治国、建设社会主义法治国家起到引领示范作用。

第三，党内法规制度建设对于社会稳定发展具有保障功能。以马克思主义唯物史观分析，党内法规作为上层建筑，亦需要适应社会实践基础。例如：新中国成立初期，《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》等党内法规的制定，就是为保证各级党组织和党员更好地执行党的路线、决议和各项方针政策而提供的制度依据，从着力组织构架上健全党内纪律监督体系以适应实际需求。随着社会不断发展，党内法规制度体系在结构与功能上不断走向规范化，在规范内容上不断完善与健全，以实现对社会稳定发展的保障功能。现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。针对党内外的变化，尤其是党内现存的问题，党内法规制度体系及时调整规范内容，使得门类更加多元、内容更加具体、体系更加健全，为管党治党提供坚实基础，亦为党的路线方针政策贯彻执行提供支持保障。

二、制度功能视角下党内法规制度建设的制约因素

党内法规制度建设旨在解决党内现存的问题，明确党组织和党员的工作方向、权力边界、行为底线。从党内法规制度运行实际情况来看，其内容构成、遵循意识、执行力度等方面还存在一定的制约因素。

第一，党内法规制度内容有待进一步完善。党内法规是社会主义法治体系的重要组成部分，属于上层建筑，应当立足于社会实践基础，对需要调整的行为和关系提供相应的制度依据和制度支持。随着社会的发展，党的执政环境不断变化，党内法规的内容需要适应相应变化。有的需要进一步细化，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》中提到的“无实质性内容”、《党内法规制定条例》中提到的“必要时”等概念弹性较大，需要完善其内涵与外延界定;有的党内法规之间存在规范内容相互沖突矛盾，需要进一步修订;有的党内法规规范内容与国家法律衔接不畅，如纪法衔接的相关程序规定，需要进一步协调。针对上述情形，党内法规需基于世情国情党情的变化作出制度建设的全面回应。此外，党内法规制度内容的适时调整，尚无明确的制度要求和科学的长效机制，党内法规制度体系的统一性有待加强。

第二，党内法规制度意识有待进一步提升。当今世界正经历百年未有之大变局。从经济上看，国际政治经济格局加速演变，世界发展深层次矛盾日益突出。从政治上看，党的执政环境是复杂的，影响党的先进性和纯洁性的因素亦是复杂的，要求各级党组织及全体党员须思想一致、行动一致，遵守党内法规规定，形成党内法规价值认同，维护党内法规权威。但就实际运行情况而言，尚有进步空间。一方面，对于党内法规的宣传实效有待提升，主要表现为宣传范围不能及时覆盖所有基层党组织和全体党员、宣传角度不能兼顾惩戒与鼓励两方面功能维度、宣传方式不能结合形象思维提升感官认知等;另一方面，对于党内法规的价值认同有待提升，主要表现为对党内法规的历史作用及现实意义缺乏必要了解，导致不能全面客观认识党内法规的价值。

第三，党内法规制度执行有待进一步强化。从制度功能理论分析，当制度不能得以严格执行、不能发挥震慑功能时，反而容易产生负面的纵容型示范，直接影响制度制定的初衷。党内法规亦是如此。首先，实践中仍存在党内法规没有执行到位的情形。其次，违规行为的及时处理有待加强。对于违反党内法规的行为，应及时处理并给予相应处罚，否则，其所产生的负面效应就是制度可以不执行、可以被破坏，不仅会形成“破窗效应”，而且更会严重损害党群关系。再次，执行法规的平等原则需要强化。在党内法规执法过程中，应针对行为人主观过错、违规情节、社会危害等情节进行综合判断，而实践中还掺杂着对行为主体的职务、社会地位等不相关因素的考量标准，这就是违背执行法规平等原则的具体表现。将制度由纸面要求转化为平等执行，是制度治党的重要一环。进一步强化党内法规制度执行，实现从文本向实践的转变，是今后党内法规制度建设工作必须重视的问题。

三、制度功能视角下党内法规制度建设的优化

巩固并发展党内法规制度建设成果需要进一步强化党内法规执行实效，充分发挥党内法规的规范功能和社会功能。

第一，健全黨内法规制度内容。制度关乎根本和长远。针对党内法规内容缺失、条款冲突等问题，须加大统筹力度，理顺制度体系，推动党的制度优势更好地转化为治国理政的实际效能。 [1]一是更加重视程序性党内法规的制定。党内法规制度建设既要注重党员义务的履行、党员权利的保护、违规行为的追究等实体性内容，也要推进党内法规备案、审查、评估、清理等程序性内容。 [2]尤其要重视完善地方党内法规制定程序、党内法规与国家法律的衔接机制等制度内容，协调不同党内法规的关联条款，及时、动态清理“落日条款”和“胡子法规”，从而有针对性地解决党内法规的时效问题、冲突问题。二是更加重视党内法规的针对性和可操作性。党内法规制度建设应以问题为导向，尤其是部委法规和地方法规应结合本部门或本地区实际情况作出具体规定，解决实际问题。例如，在解决管党治党“宽松软”问题上，关键须完善治官治权方面的法规制度，规范领导机关和领导干部的权力边界。三是完善党内法规独特性内容。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确了党内法规是中国特色社会主义法治体系中的一种特殊类型的法， [3} 党内法规制度建设应符合中国特色社会主义法治体系建设的一般规律，以中国特色社会主义实践为基础。例如，思想建党与制度治党结合是党内法规制度建设的独特性调整方式，而相应的党内法规制度须构架起完整的规范逻辑闭环。

第二，强化党内法规执行实效。党内法规制度效能的有效释放，关键在于执行。要狠抓制度执行，扎紧制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。[4]中共中央于2019年9月3日印发的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，是针对执行问题制定的第一个党内法规，表明了狠抓制度执行的决心。强化党内法规执行实效，确保出台一个就执行、落实好一个。一是要坚持制度面前人人平等。从制度规范功能的实现来看，唯有执行制度没有例外、没有保留，不偏私、不歧视，才能实现其制度功能。党内法规制度一经形成，就应成为规范党组织和党员行为的硬约束，党的各级组织和全体党员必须遵照执行。因此，党内法规在实施过程中要坚持平等原则，维护党内法规的权威性。二是要提升党内法规执行依据的准确性。在适用党内法规过程中，出现两个以上执行依据冲突时，应遵循上位党规优先、特别规定优先原则，选择适用党内法规，以达到准确适用的目的。三是要发挥党的领导干部执行制度的表率作用。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党内法规针对党的领导干部提出了专门要求，明确了党委主要负责人提高党内法规制度执行力的主要职责。在实践中，要进一步强化党的领导干部尊规、学规、守规、用规，形成一级抓一级、层层抓落实的示范效应，带动全体党员尊崇和执行党内法规。

第三，加强党内法规监督问责。党内法规制度建设需以强有力的监督和问责机制为保障。一方面，党内法规制度建设需以监督传导压力;发挥多元监督的合力作用，将制度优势更好地转化为治理效能。党内监督是监督体系的重中之重，除了突出党内监督的形式要求，关键还要实现理念转换，即党内监督从有形监督到有效监督的转变，从而更好地实现党内法规的政治功能。另一方面，党内法规制度建设需以问责体现纪律要求，对于违反党内法规的党员，责任追究首先适用党内法规，党内法规进行处理后再适用国家法律。换言之，追究违规违法者的双重责任，且“纪在法前”，防止对违反党纪的行为疏于纪律追责，弱化党内法规制度的权威。并且，强化纪律追责所产生的溢出效应，客观上对整个社会的行为规范产生引领作用，使人们主动自觉地遵守国家法律以及其他社会规范，更好地发挥党内法规的社会功能。

第四，提升党内法规制度意识。党内法规制度的切实施行，需要以健全的体系内容为基础、以有效的制度执行为路径、以有力的监督问责为保障，还需要以意识上的价值认同为持久动力。提升党内法规制度建设的价值认同感：一是要明确认知是认同的基础，搭建多元党内法规学习平台，为党员全面了解党内法规提供学习路径，使其明确权力边界与行为界限;二是要充分发挥党内法规的惩戒功能与引导功能，使党员明确行为后果，促进党员形成规则意识与程序意识;三是要通过培训机制、组织活动等方式，强化党员对党内法规历史沿革及现实意义的全面了解，从感性认知上升为理性认知，形成自觉尊崇党内法规的心理认同。行起于知，知然后行。价值认同是各级党组织和全体党员对党内法规从认知到行为的根本性影响要素，只有在提升价值认同的基础上，才能进一步推进党内法规的功能实现。

加强党内法规制度建设，不仅对党员以及党组织有着直接影响，也对国家的稳定、社会的长治久安、人民的幸福安康有着深远的影响，加强相关理论研究和实践探索仍任重道远。

基金项目

安徽省委党校（行政学院）系统重点课题《制度治党与政党治理现代化研究》（QS202042）阶段性成果。

参考文献

[1]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社、人民出版社，2019：237-238.

[2]金成波、张源.试论党内法规体系的完善[J].科学社会主义，2015，（6）.

[3]殷啸虎.中国共产党党内法规通论[M].北京：北京大学出版社，2016：5-6.

[4]习近平.在中央政法工作会议上的讲话[J].十八大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2014：127.

作者简介

刘玉勉，中共合肥市委党校（合肥行政学院）讲师，法学硕士，研究方向：宪法、党内法规教学与研究。

责任编辑 姜杰