市域社会治理下的基层公安组织建设——以Y派出所为样本的实证研究

卫兰兰

（安徽省公安厅 警察训练总队，安徽 合肥 230031）

一、问题缘起：派出所与市域社会治理的关联性

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。作为社会治理中一个崭新的概念，“市域社会治理”①2019年12月5日，《光明日报》刊文《市域社会治理现代化试点启动》，明确了市域社会治理的基本内涵：从空间范围来看，市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围内的具体实施。设区的城市不仅有城区，同时有农村，是两种社会形态的结合体，市域是统筹城乡一体化的有效载体。从行动主体来看，市域社会治理是市域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体，是在党的十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”基础上开展的一种社会行动。首次出现在党的纲领性文件中。市域社会治理的优势在于“市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，是推进基层治理现代化的前线指挥部”②陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，《社会治理》2018年第8期第6页。。市域社会治理是基层社会治理的中心环节，“事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安”③2019年12月3日的全国市域社会治理现代化工作会议指出，“与县域相比，市域治理对象更多样、治理问题更典型、治理体系更完备，需要市域层面加强顶层设计、进行宏观指导。与省域相比，市域直面基层一线，直面社会治理各类问题，需要拿出微观层面的操作方案和具体解决办法”。。因此，国家治理在市域范围内的具体实施，不仅反映了设区的城市作为地理因素的重要性和复杂性，还指明了社会治理和治理规律研究的着力面与切入点。

选择Y派出所作为窥探当下市域社会治安治理的参与主体，基于三个方面的考虑。一是公安派出所在社会治理中的作用。派出所是公安机关的基层组织，担负着管理和控制辖区社会治安的重要职责使命。围绕着“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标而开展一系列的勤务运作，进而发挥基层综治战斗堡垒和社会治安桥头堡的作用，是基层社会治理的关键环节。只有加强治安秩序，才能维护社会全局的安全稳定，正所谓“一子落而满盘活”。二是Y派出所在市域社会治理中的样本意义。城镇化进程中，最能集中反映时代特征和市域特点的更小区域是城乡接合部或正在崛起的城市边缘的新城区。早在2007年，为适应城市新区的发展需要，当地政府在新区建设指挥部、设置治安办，2009年将原地两所农村派出所与治安办合并挂牌成立Y派出所。目前，Y派出所是所在市辖区面积最大的派出所，对应四个街道办事处，集中了不同办学层次的学校、综合性医院、政府机关、金融单位、文娱休闲场所、商贸场所、特种行业、新建大型小区和回迁安置小区。可以说，Y派出所具有一定的典型性，它是中国城市变迁背景下千千万万个派出所参与基层社会治理的缩影，可以为市域社会治理提供基本经验与启迪。三是在深化市域社会治理中找寻工作创新的突破点。习近平总书记在党的十九大报告中指出，创新是引领社会发展的第一动力。基层社会治安治理能力的提升同样离不开创新这一驱动力。面对新问题新情况，Y派出所管理者一直积极寻找内部管理、治安行政管理以及警务模式创新方面的突破点，这些实践和探索需要关注、总结和提炼，以期成为公安管理创新的新向度。

二、方法论：以质的研究获得解释性理解

对Y派出所的个案研究主要采用了质的研究方法。质的研究是以研究者本人作为研究工具，在自然情境下，采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性研究，使用归纳法分析资料和形成理论，通过与研究对象的互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动[1]。为此，课题研究组先后于2018年10月至2019年1月、2019年7—9月两次在Y派出所进行实地调研，累计时长7个月。调研的内容包括：参与派出所民警值班备勤、接处警、大型活动安保、情报搜集、隐患排查、入户走访、采集基础信息和办理案件等日常工作；参与Y派出所与区公安分局、辖区内街道、社区相关会议，共计8次；对Y派出所领导、警长、民警进行深度访谈，累计15人次；对街道和社居委工作人员、辖区机关企事业单位治安责任人、小区居民进行随机访谈，累计12人次。以上工作获取的访谈、内部文件、警情数据等资料经过整理形成了本文的立论基础和逻辑起点。

三、研究发现：一个派出所内外联动治理的视角

近年来，Y派出所所在市级公安机关正在通过深化执法规范化建设、“智慧警务”建设、矛盾纠纷多元化解机制建设、民意监测机制建设等多项举措，推进平安建设工作迈上新台阶。Y派出所构建了以勤务指挥室为中枢，大警组“嵌套”小警组（社区警务组、巡逻防控组和案件办理组）的“三队一室”模式，在发展群防群治力量共同开展治安基础防控工作以及基层内部管理质效提升方面，均取得了显著成效。以下将对笔者参与Y派出所观察实践中所发现的特色与亮点进行分析论证。

（一）从“下社区”到“在社区”——区域化党建引领社区治安治理的互动

1.市级公安机关层面的制度推进

派出所警力如何有效地下沉社区，一直都是夯实治安基层基础工作的前提条件，而“警力不足”往往成为许多派出所回避问题的“正当理由”。不过，Y派出所领导在意识理念上并不认可“警力不足”是社区民警难以下沉社区的根本原因，让社区民警扎根社区“需要制度推动一把”①为较为直观地呈现受访人的本意，文中多处直接使用了受访人接受访谈时的原话，下同。研究过程对受访人以匿名编号法进行区分标注，如民警编号为P，序号为P1、P2，依次类推。经征询受访人意见，文中隐去了序号标注。。因此，当市公安局《关于积极推动城乡社区民警进社区（村）‘两委’班子的意见》出台后，Y派出所领导认为“社区民警兼任社居委党支部副书记是契机和平台，让他们在社区里既有‘位子’又有‘担子’，这样的组织创新一定会对社区工作有很大帮助”。2018年11月，公安民警进社区暨安全感满意度提升工作推进会在Y派出所所在地的S街道召开，社区民警开始正式到社区任职，这标志着S街道构建社区网格党支部、居委会、社区民警、物业公司、社区社会组织的基层治理体系的形成。随后，“社区民警兼任社区（村）党支部副书记”的党建引领协同治理模式扩大至Y派出所对应的另外三个街道办事处，Y派出所29名身为党员的社区民警全部以“席位制”方式就任。

2.派出所层面的机制跟进

如何发挥党员社区民警在基层治理体系中的示范带头作用，全面建立党建统领下的社区警务工作新机制？对此，Y派出所指导和鼓励社区民警“放手干事”，主要通过工作机制构建和履职情况考核两项制度安排上来解决上述问题。

在工作机制构建上，Y派出所给社区民警开出了“六共”工作清单。一是情报信息“共享”。网格办利用网格化全员信息平台、社区民警通过公安渠道，及时沟通重点信息，掌握社情民意。二是工作事项“共议”。要求社区民警对其分管工作每周通报情况，每月参加月度协调会，提出意见建议，并牵头落实。三是矛盾纠纷“共解”。共同参与一些苗头性、倾向性矛盾纠纷的调解，开展法律宣传和教育，着力化解社会矛盾。四是突出问题“共治”。对辖区有安全、治安隐患的各类单位场所依法管理。五是小区平安“共创”。共同对小区平安创建工作进行布置调度、考核、推动，增强群众安全感和满意度。六是安全感满意度“共评”。每半年组织一次由网格人员居委会人员、物业公司人员、居民代表等参加的安全感和满意度评议，由社区民警向参会人通报半年或全年辖区治安情况和下一步的工作安排，参会人员共同进行评议。“六共”工作清单最突出的特点在于强化了社区民警与社区的即时、全面互动。

在履职情况考核上，围绕“见警率”“重点工作掌控”和“工作成效”三个方面，制定了由社区网格为考核主体的量化与质化相结合的月度考核办法。实行“每月考核通报、半年调度讲评、年底总结奖惩”的考核机制。年度考核则以派出所为主，以月履职记录为依据，结合四类可防性案件①四类可防性案件指的是入室盗窃、入室抢劫、撬盗机动车、盗窃电动车。发案情况、工作创新情况以及群众评议和满意度进行综合考评，考核成绩被分局直接认定为评优评先和提拔重用的依据。辖区内一位社区网格主要负责人认为，“这是一套简便又科学的考评标准，既有‘边界’又有‘弹性’，我们每月考核时没有碍于情面的人情负担，实际工作中很容易执行”“很多设在社区居委会和村委会办公场所内的社区警务室里经常能看到我们的副书记（社区民警）”。

3.社区民警层面的工作创新

从社区民警的角度看，兼任社区（村）党支部副书记让他们“受到了尊重，更有荣誉感和干事创业的积极性”。调研组发现，社区民警兼任网格负责人履职一年以来，从过去的“参与”变成了“牵头”“下社区”变成了“在社区”，他们的工作活力被激发与释放，形成了一套成熟的工作方法。这套成熟的工作方法有三个方面的内容，其一，推进“组织进楼”。社区党组织首先要让群众看到，亲身感受到才行，这是社区民警以党建引领平安社区建设的共同感受。通过日常工作发现，不少新建小区（含回迁安置小区）物业有闲置用房，这就为整合空房，设计打造党群服务站提供了有利条件。在社区民警的牵头协调下，Y派出所小区内共建立了23个“温暖阳光·党群服务站”，成为党员居民开展党性教育、议事协商和社会服务的重要阵地。其二，孵化“治安组织”。社区民警在挖掘辖区党员特长的基础上，先后引导组建了18批以优秀老党员为核心骨干的小区治安巡逻力量，参与社区“守护万家”治安巡逻微公益项目。其中，有一支治安巡逻队伍被评为2019年度区优秀志愿服务组织。其三，开展“红色家访”。面对如何继续推进党建工作与治安防范的“深度融合”、进行社会力量再动员的问题，Y派出所社区民警的工作方法是开展“红色家访”，即通过集中入户走访，发现热心党员，组建楼栋党小组，确立党员中心户，推动小区楼栋的组织全覆盖。自2019年3月开展“红色家访”以来，挖掘热心党员1 106人。楼栋党小组是居住在同一个楼栋内的党员发挥自身特长和资源优势，以地缘等为纽带，以群防为特点，带动与营造邻里和睦、互知互助和谐氛围的一支新兴力量，在安全防范、矛盾化解和治安情报提供方面为公安机关做出了重要贡献①楼栋党小组成立以来，为Y派出所提供过有关电信诈骗、邪教传播、网上逃犯等方面的情报信息，有力地支持了Y派出所的公安业务工作。。2019年，Y派出所辖区内警情总数、违法犯罪警情以及矛盾纠纷类警情数呈现下降趋势：四类可防性案件发案420起，同比下降15%；黄赌毒警情发案593起，同比下降49%；刑事案件立案1 431起，同比下降4.9%②资料来源为内部统计数据，下同。。可见，Y派出所治安基层基础工作是在党建引领下，将社区警务在与网格化管理的融合中扎实推进的。

（二）破解“警力不足”困境——警务模式运行的基层实践

1.“警力绝对不足”与“警力相对不足”

Y派出所辖区面积92平方千米，常驻人口42万人，年流动人口约20万人③从与Y派出所所在省的某一个县级市面积、人口等数据对比来看，Y派出所辖区面积、人口等参数已远远超过某县级市。由此，也可以更好地理解市域成为上层设计中社会治理抓手的原因及特殊优势。；辖区内共有小区60个，其中大型回迁安置小区9个，最大的回迁安置小区7 200户（其中租户2 600余户），实有人口达29 000余人。Y派出所民警60人，警民比为1：10 333。2018—2019年，日均警情88起，其中夏季日均警情121起，最多高达197起。从公安工作对警力的刚性需求上来看，“警力不足”是绝对且毫无疑义的。在一些学者看来，“警力不足”是一个具有悖论属性的命题，应当进一步解释为“警力绝对不足”（量的概念）和“警力相对不足”（质的概念），而后者指警察的素质、执法机构的效能等履职能力层面的“警力”，这一层面的“警力”不能适应特定地域、时代的治安需求，不能适应国家与人民的期待，故称之为“警力相对不足”[2]。

面对艰巨繁重的工作任务与治安需求，2018年5月以前Y派出所的解决方案是“补充辅助力量”，在两年时间内通过街道、公安分局招聘等渠道使派出所辅警迅速增加到96人，这些辅警力量被平均配置在户籍管理、社区警务、治安巡逻和内勤管理岗位上。2018年6月，Y派出所领导改变思路，认为从所在市公安派出所警辅比例1：1.4的平均配置来看，解决Y派出所“警力不足”再靠增加辅警数量已经行不通了，而短期内增加警察编制也是不现实的，突围的路径只能是“警力无增长式改善”。

2.“警力无增长式改善”的策略

Y派出所“警力无增长式改善”策略以勤务模式改革、提高执法效能为切入点，蕴含着人性化的队伍管理理念。2018年12月，Y派出所出台了两项重要管理制度：一是将值班备勤模式重新规划调整；二是确定“社区民警不办案、办案民警不出警”的工作原则。

重新规划后的Y派出所将过去的“值休一二三”变为“值休三一二”勤务模式，民警和辅警被重新整编为5个大警组，编号为1警组、2警组、3警组、4警组和5警组，实行警长负责制。每个大警组分为3个小警组，为社区警务组、巡逻防控组和案件办理组，编号分别对应大警组编号-1、大警组编号-2、大警组编号-3。为方便陈述，这里以“1警组一周内值班备勤”情况加以说明。假使1警组星期一值班（24小时），那么1警组第二天（星期二）休息，星期三上班执行三级备勤任务，星期四执行一级备勤，星期五执行二级备勤（见表1）。

表1 Y派出所民警值班备勤模式的变化（以大警组一周内情况为例）

众所周知，繁重的基层警务通常会导致“第一天值班、第二天休息”的制度无法兑现。例如，2019年1月6日，Y派出所3警组参与所在公安分局治安秩序整顿专项行动，值班当夜将一起卖淫嫖娼案件3名违法嫌疑人带回所里。3-3案件办理组从立案开始到将违法嫌疑人送至拘留所执行行政拘留，工作时间持续到1月7日下午6点半左右才结束①Y派出所位于城市西南边，所在市公安局监管场所地处一个所辖郊县，从Y派出所驱车至拘留所仅往返时间就需要近3个小时。。按照过去的备勤模式，3警组1月8日就要投入紧张的一级备勤，体力、精力上无法得到充分的恢复。而施行“值休三一二”勤务模式后，3警组1月8日时处于三级备勤状态，这样工作压力就减轻了许多，有较为弹性的休整机会，以及相对宽松的处理上一个值班周期工作余量的时间。经过三级备勤状态对体力精力恢复的缓冲，3警组也能够轻松胜任1月9日一级备勤状态的工作任务。1月10日是本次值班周期的最后一天，二级备勤模式是对3警组投入下一个值班周期，特别是1月11日24小时值班状态的过渡。与过去的“值休一二三”勤务模式相比，新的备勤机制仅仅将大警组的一个勤务周期内第三、第四、第五三天备勤模式进行了顺序调整，但民警的个体感受却发生了很大的变化。调研组在Y派出所内进行了一次网络无记名问卷调查，共计收到150份有效问卷。统计显示，90.2%的民（辅）警认为备勤模式的调整对缓解工作压力、调节工作状态很有帮助，95.6%的民（辅）警认同对备勤模式的调整（见表2）。尽管只是微调，但其对于基层警察来说意义非同寻常。

表2 Y派出所民（辅）警对值班备勤模式调整的认可/认同程度

“社区民警不办案、办案民警不出警”的工作原则的确立，也是Y派出所走精进化队伍建设之路的体现。Y派出所领导认为“要想让社区民警‘沉在社区’，一心一意干好社区警务工作，必须把他们从出警办案中彻底解放出来。同样，如果再对办案民警安排日常接出警工作，那么办案民警就没有精力和兴致在他的核心业务上下功夫了”。当然，这样的决策也基于辖区治安形势的变化与分析：2018年，Y派出所受理治安案件4 220起，同比上升了12.1%。此外，从来自所在分局法制部门对Y派出所办理刑事案件、行政案件质量考核评议结果来看，“也不够理想，必须进行工作调整”。调整的方法就是在全所范围内，将办案组的民警按照不同文化结构和年龄层次进行重新调配，强化业务交流与培训，并率先创建了具有示范意义的“一所一教官”的办案带头人模式。

（三）构建“单位共同体”——派出所协同社会治理的重要环节

1.作为公安机关“基层”的派出所

党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。公安派出所具体警务工作虽然是由民警个体承担的，但从市域性角度来看，社会治理共同体中派出所却是以单位名义进入治理体系的。“不管是在公安机关内部的任务部署、考核考评中，还是街道、社区的对接衔接中，派出所都是一个大集体，凝心聚力、带好队伍工作才能出成效。”

2017年7月，Y派出所所在市公安局党委按照“做强基层、做实基础”的总体思路，以“大抓基层基础”为导向，为全力夯实公安基层基础工作，破解基层公安机关警力不足难题，安排部署了一项牵动全局的《机关警力支援基层派出所工作方案》，曾引发机关青年民警对“下基层”的困惑和疑虑。“基层会不会太累了”和“去了还回不回得来”是存在于“下基层”青年民警心中的两大疑问。“下基层”（或直接称之为“下去”）是公安机关内部通用的“特殊术语”，以派出所为典型代表的公安科所队就处于公安内部行政管理链的“神经末梢”，是公安机关内部的“基层”，派出所的“基层性”正反映了它作为市域社会治安治理的重要场域，兼具承载者和实施者的双重角色。

2.公安派出所的共同体构建

按照市局《机关警力支援基层派出所工作方案》要求，机关青年民警下基层的时间为两年，两年后去留与否由所在派出所和下派民警进行双向选择。这一批下派民警是市公安局层面近年来保障警力下沉下倾的重要举措，分配到Y派出所的机关青年民警共6人，年龄在25～38岁之间，而Y派出所民警平均年龄为44岁。6名青年民警在数量上占比达所里民警总数的十分之一，且具有不同知识背景和学历层次，Y派出所上下几乎都把他们看成“不可多得的人才”。两年来，6名青年民警已经成长为Y派出所群众工作和案件办理方面的业务骨干。2019年8月，他们中有5人主动放弃了调回原单位的机会，选择留在Y派出所继续工作。2019年9月，市公安局一份内部文件显示，调回原单位的民警占此次下派警力总数的约52%。2018年调研组通过对6人进行深度访谈，试图深入理解其主动选择留下的动因，以具有一定“特殊身份人”的视角反观Y派出所的队伍管理。

主观方面，他们都认为“年轻人，在基层工作还是有很多优势和擢升的机会”。客观方面，“下基层确实不轻松，但公安基层也有很多吸引力”。他们对Y派出所的认同表现以下在四个方面。一是领导以身作则，管理得当，“工作上具有极强的时间观”“舍小家，在工作上花了很大精力”“民主生活会上善于做我们民警思想政治工作”“在带队伍和工作部署上既有大局意识又有人情温度”等。二是强化警容风纪，注重养成教育。“重视内务，从办公室到调解室，从接待大厅到办案区、备勤室，甚至是所里食堂、出警车辆都非常干净、整洁有序”“注重派出所的对外形象，辖区里的三个综合警务站是派出所的新窗口，有两个都在人流密集、治安复杂的综合商贸和大型游乐场所附近，每日处警量很大，还为市民提供许多便民措施，即使这样，仍然在今年市局对全市警务站综合评比中位居前列”。三是倡导凝心聚力、积极向上的警营文化氛围。“所里有一些先进激励机制和看望慰问制度”“派出所专门开辟了一个荣誉室，很有仪式感”。四是“警长制”和“师带徒”的感染力强。“以前在机关文秘、内勤、后勤等工作岗位上，没有真正接触过公安业务工作，来到这里，是老民警‘传帮带’把我们引进门的，言传身教对业务提升太有帮助了。”

概括地说，Y派出所能够让下派青年民警主动留下的内在元素是一直以来注重构建的“单位共同体”以及让民警能够迅速融入的积极向上的工作氛围。正是因为让具有共同责任担当、共同利益基础及共同价值遵循等诸多“共同性”的民警构建起了一个具有向心力的有机联合体，这个联合体又反过来为民警发展技能提供了保障，以集体行动的卷入度形成了民警一致的价值认知，充分显现了“精神人文主义”①精神人文主义指具有全球意义的具体人性（global significance of concrete humanity），其目的是在一个具体活生生的、独一无二的个人的基础上，展现一个既客观化、又普世化的人文价值。精神人文主义具有超越性又具有内在性。在内体现在为己之学和己立立人的忠恕之道上，在外就体现为家国天下的情怀和人伦日用的实践上，是活泼泼的当下而不是彼岸的世界，是体贴的、深造自得的而不是冥想的。参见王建宝《从精神人文主义看儒家生态伦理》，载《船山学刊》2017年第3期第104-105页。为有机整合基层警营组织文化提供的强大支撑。

四、研究结论

（一）公安派出所是市域社会治安治理中结构性力量

公安派出所是整个公安系统最基本的构成单元，在社会制度设计中，公安派出所占据了社会治安治理的主导性位置。作为连接政府和群众的桥梁纽带，公安派出所是市域社会治安治理的结构性力量，其参与治安治理的水平从一个侧面反映着国家基层治理能力的高低。随着社会经济文化的跨越性发展，社会的活跃性也越来越高，林立的楼宇经济、回迁的住宅小区、鳞次的沿街商铺等导致基层治安工作面临新的挑战。但是，也正是在市域社会产生的交错城市社区中孕育着社会治安治理的稀缺性资源，从Y派出所党建引领社区治安治理工作机制上来看，基层公安组织能够很好地掌握这种治理资源。

一方面，在社区组织层面，社区民警的法治性身份是整合辖区内优势治理资源不可或缺的权威性力量，是推动辖区内企事业单位、社会组织和党员个体的互联互促治理体系得以构建的重要保障。另一方面，通过对社区民警的“组织赋权”，确立了民警社区工作牵头人的角色，释放了民警主体的自主性和创造性，基层党组织的政治功能不断增强，党组织话语权得到不断提升，党的主张成为社区党员群众的自觉行动，形塑了治安治理的社区景观，顺利实现了以基层党建创新引领和推动的治安治理创新格局。

（二）内部遵循“制度—智慧—信仰”的构序规则

治理的逻辑结构离不开公共权力，而治安管理的组织化调控作用的发挥必须首先经过公安内部的“基层”才能到达社会治理场域。由于派出所管理的主体和领域多样化，应对诉求多元化，虽然其职责行使契合社会治理的“基层性”，却因受制于层级结构而缺乏制度设计上的自主性。因而，公安机关参与治理的某些制度创新通常需要自上而下推动。但这并不代表派出所是被动的，相反，当上级公安机关或所在地人民政府通过“制度赋能”后，派出所就能在制度框架内发挥相对自主权，表现为管理（对内）和治理（对外）的多样化策略与智慧。比如，针对辖区实际，将警力资源调配与属地治理需求的动态同步，彰显警务工作因地制宜的实效。派出所内部管理的本质是一系列复杂情境的微观力量支配，具有特定的基层文化性，是由价值观、态度、象征符号、规则、处世秘诀以及实践构成的复杂综合体[3]。从这个意义上看，一切正式制度的规制在落实过程中都会面临现实挑战，那么，塑造独特的内部价值信仰就成了派出所构建稳固的内部秩序的最高目标。综上，研究组将派出所内部场域的构序规则简述为“制度—智慧—信仰”。

（三）基于价值观的领导是基层公安组织中的关键变量

政治学家伯恩斯曾提出过一个对领导最有力的阐释观念，即“转化性”领导，适用于政治领域或管理领域。伯恩斯认为，事实上有两种领导，第一种是“交易性”领导，它涉及领导活动的发起者与被领导者之间的一种有价物（无论是经济有价物、政治有价物，还是心理有价物）；第二种是“转化性”领导，往往是在领导者和追随者通过他们互相提升到更好的道德和动机层次而彼此接洽的时候出现，尽管领导者与被领导者最初可能出于对他们自身利益的追求或者因为领导者认识到追随者具有某种特殊潜能而聚集在一起，但随着这种关系的发展，他们的利益会被融合成对共同目标的相互支持。双方都会得到动员、激励和提高，最后，“转化性”领导甚至会发展成为道德领导，便有能力把团体、组织乃至社会推向追求更高的目标[4]。

研究组在对Y派出所的参与观察中发现，无论是某个具有制度授权地位的人（所长、教导员或某个分管副所长），还是来自某个很少或者根本没有世俗权威的人（大警组组长、小警组组长），从来都不是机械地完成某一项警务工作，而是努力帮助同事们调适不同环境带来的价值观冲突，减少他们所持价值观与所面对的工作现实之间的差距。基于价值观的领导方式在基层公安队伍建设中发挥着不可小觑的教化功能。换句话说，派出所要想真正发挥基层综治战斗堡垒作用，特别依赖具有一定的价值观、思考性和行动力的基层公安领导，这也是同市同区相同的警务机制却会产生不同的治安治理绩效的重要原因。正如Y派出所领导对勤务模式的调整一样，虽然没有做出根本性得改变，但在“识别适应性挑战”和“把危难的程度保持在一种可以开展适应性工作的可承受的范围内”①罗纳德·海费茨认为领导者（包括没有正式权威的领导者）的教育职能体现在识别实际的经验中。识别适应性挑战，即在价值观中判断形势，并且解决随之而来的问题。把危难的程度保持在一种可以开展适应性工作的可承受的范围内，即好比拿压力锅做类比，在容器不爆炸的情况下继续加热。参见珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2016，第147页。内无疑是成功的。