域外处置非法集会游行示威策略分析及启示

孙靓梅

（甘肃警察职业学院 治安系，甘肃 兰州 730046）

集会、游行、示威是各国法律明确规定的公民所具有的一项政治自由权利，所以政府对于此类行为具有一定的宽容度，认为可以通过这种方式缓解民意表达不畅所带来的社会隐性危机。但当这类群体行为超出法律规范维度时，就会以违法犯罪的形式破坏社会秩序。我国刑法、治安管理处罚法、集会游行示威法等法律法规中都明确规定了关于认定非法游行集会示威的情形，即未依法进行申请、申请后未得到相关部门的许可、申请后得到许可但在活动过程中未按申请的内容（包括路线、地点、时间等）进行。由于国情和民众观念不同，以英美为代表的西方国家或地区在处置非法集会游行示威的理论、装备、操作和警务处置模式等方面与我国有相同点也有区别，拟通过对不同时期不同国家和地区针对非法集会游行示威活动应对策略对比分析，以期为我国的治理模式特别是警务处置提供参考和启示。

一、域外对于集会游行示威的管理现状

（一）对实施集会游行示威的程序管理

如表1所示，从立法程序的角度来看，以美国、日本、德国、韩国等国家为代表，国际上目前普遍存在的对于集会游行这类集群行为的管理限制主要是通过报备制和许可制来实现的，这两种制度均倾向于通过事前干预达到预防集群行为发生时产生违法犯罪的目的。许可制通常会规定许可的时间，在规定的时间内提交申请书，如美国纽约州法律规定，游行应在36小时前向警察部门提交申请，申请书的内容应该涉及参与的主体、人数、地点、方式的选择等。此外，许可制一般还包含多项禁止及限制性规定，如韩国的《集会示威法》明确规定了禁止举行集会示威的情形。我国集会游行示威法也列举了不予许可的情形，即反对宪法所确定的基本原则的，危害国家统一、主权和领土完整的，煽动民族分裂的，有充分根据认定申请举行的集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的。报备制需要向主管机关报备的内容与许可制申请书所包含的内容相似，未经报备而举行群体性活动需要承担相应的法律后果。也有国家交叉使用许可制与报备制，如法国《公众集会法》明确规定公民举行集会活动时无需进行申请获得许可，只有在集会过程中有违法现象才需要承担相应的法律责任，实际上这是使用事后追惩的方式进行干预；若公民要进行游行示威则必须要得到相关主管机关的许可，但法国警方并不受理游行示威的申报，其申报由法国市镇当局和省政府受理[1]。

表1 主要国家或地区集会游行示威程序管理表

中国香港地区根据公安条例规定对集会游行聚集等活动有明确要求，其中第8条规定公众在举行集会时须在规定的时间限制范围内，以书面的方式给予警务处处长一个意向通知。这种通知行为与德国、韩国所使用的报备制非常接近，但又不是严格意义上的报备制。因为当给出这种意向通知后，按照公安条例第13（b）条规定，警务处处长已根据第14（4）条通知有关的人，表示他不反对该游行的进行，或当作已发出不反对公众游行通知；第15条规定已获遵从，警务处长对公众集会拥有接近于是否给予许可或禁止的权利，而这条规定又与美国、日本遵循的许可制类似。所以，中国香港地区对于集会、游行聚集行为的程序限制，同时结合了许可制和报备制的理念，故也可以称之为一种通知性质的程序限制制度。

中国内地集会游行示威活动按照集会游行示威法规定，均需要按照属地管辖原则由县级以上公安机关许可后方能进行，并且在举行日期的5日前需要提交书面申请。集会游行示威法同时赋予了公安机关审查集会、游行、示威的目的、方式等内容的审核权，如不符合集会、游行、示威的相关规定公安机关可在举行日期48小时前做出不许可决定[2]。

无论选择何种程序限制的管理方式，都旨在通过各种程序性规定，让相应的主管机关能够提前掌握集群活动的时间、地点、方式、人数等情况，从而采取有效针对性措施来降低非法集群行为的突发性和危害性。

（二）对实施集会游行示威的方式管理

虽然集会游行的公民权利基本由各国最高位阶的法律来保障，均特别强调“和平性”义务，说明立宪者在最初立法之时能意识到这些权利行使可能会带来不利后果。所以在群体行为的方式选择上，无论是国外还是国内，都倾向于提倡用和平的方式开展活动，拒绝暴力行为的发生。如德国《集会游行法》规定户外游行应提前48小时报备，通过事前风险评估、深入沟通、路线设计和行进引导、禁忌告诫等方式，合理配备警力，尽量保证游行示威以和平的方式进行[3]。因为西方部分国家认为着统一服装和蒙面伪装都是具有暴力倾向的行为，认为此集群行为更具有煽动性及传染性，会给社会安全带来更大的威胁，所以部分国家针对此类情形订立了《反蒙面法》，以英国最为典型。目前，至少有15个国家和地区实施了“反蒙面法”①对于非法集会游行示威主体是否着统一服装，美国管理较为宽松，事前警方会邀请活动负责人到警局座谈，告知其必须遵守哪些法律、不得实施哪些行为，并发给其醒目的T恤衫，以便在游行示威时能清楚地认出其负责人，便于联系。这种方式最终的目的仍然在于提高警方对此类活动的控制力。。2019年10月4日，中国香港特别行政区订立《禁止蒙面规例》，目的仍在于保证游行示威活动的和平性。

我国内地集会游行示威法也明确规定合法的集群活动应当以和平的方式进行，在得到警方许可后按照申请的人数、时间、路线等进行，禁止携带武器、禁止使用暴力。从法理学的角度来看，这里突出强调活动“和平”进行的法律义务，如果不强调和平的义务性就极容易出现各种暴力行为及暴力倾向。活动形式一旦发生变化，也代表着正常和平沟通功能和社会常规调节功能的失败，可能会对社会稳定和法治的严肃性形成较大威胁。蒙面伪装行为在集会游行的过程中使集会群体的去个性化特征愈发明显，极易陷入匿名状态，匿名状态下个体在群体中失去自我特征，无法与他人进行区分，这时个体认为自己的行为不会被其他人知道，也就无需为自己的行为负责，即丧失个体责任意识，将可能承担的不利后果转嫁给群体，就会出现群体性事件中典型的法不责众的心理。在这种心理的误导下，群体更容易出现破坏治安秩序的行为。

按照斯梅尔赛的价值累加理论[4]，暴力行为的出现是基于社会价值能力整体低于个人的社会价值期望后而出现的一种相对剥夺感，当消极情绪累计到一定程度后，孤立无援的人就常用暴力或破坏的方式来平衡自己的情绪。但是，暴力的方式不可避免地会带来人身或财产的损失，所以，选择暴力方式本身就具有风险。在任何社会生活中，人们对于和平的渴望都会使暴力行为无法获得广泛的社会支持而难以继续。

（三）对实施集会游行示威的地点管理

集会游行示威活动的发生需要空间条件，所以各国法律为了最大程度上保障群体活动的有序性，对活动的发生地也进行了限制性的管理规定①王江伟：《群体性活动法律规制与警务处置的域外经验及启示》，《广西警察学院学报》2018年第4期第15页。。德国的《集会游行法》明确划出了禁制区，比如联邦或邦立法机构及宪法法院周边为禁制区。英国的《妨碍法》在“通行权”这一概念的基础上常用于对街头暴力行为实施的管控。日本的《道路交通法》也明确指出使用公共道路举行群体活动需要得到警方许可，因为类似于集会游行这类行为都会损害到其他社会人正常的出行权利。因此，一般情况下如果是按照已经获得申请许可的路线、方式举行活动，没有带来交通问题或出现暴力行为，警察通常不会进行干涉。如果是在高速公路或交通枢纽地带举行，通常都不被允许。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条对禁止举行集会游行示威的区域和场所、事件都进行了明确的规定，如距离全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地，国宾下榻处，重要军事设施，航空港、火车站和港口等场所周边十米至三百米内不得进行集会游行示威。同时也明确规定“公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集体、游行、示威”。

二、域外对于非法集会游行示威的警务处置模式

警务处置是警察在回应非法集会游行示威等活动时所实施的表现形式之一，也可以理解为警察在处置过程中所扮演的角色和应履行的职责。政府应对非法集会游行示威时，警察回应是其中的关键环节。国外警务处置模式大致经历了这样几个时期，从第一阶段的武力升级模式到第二阶段的协商管理模式，再到现阶段为各国较为认可的“瘫痪策略”模式，其又被称为“策略性限制能力”模式（见表2）[5]。

表2 警务处置模式表

在实务工作中，各国对于非法集会游行示威采取的警务处置模式主要有以下形式。

（一）美国模式

美国在处置非法群体活动时经验丰富，由于在合法集会游行示威和违法犯罪之间划定了明确的红线，所以一般情况下对集会游行示威活动的管理相对宽松，只要参与者在规定的区域内以和平方式进行，警方直接介入的情形很少。一旦涉及违法暴力行为，美国习惯于使用高压政策且态度强硬，对于暴力行为几乎是“零容忍”，处置模式基本是采取不断增加警力的方式来压制和冲击集群主体，甚至会提前使用逮捕等强制措施。以2019年8月发生的俄勒冈州波特兰市暴力示威活动为例，美国警方提前介入逮捕了6名组织者，且警力投入比非常高，基本达到了警察和集会者人数占比为1:1。虽然这种模式效率较高、震慑效果好，但这种模式常忽略群众利益表达的诉求，更多的强调警察职能的单一性即维护社会秩序、降低犯罪率，这种模式对影响良好社会秩序的非法群体行为基本持“绝对否定”的态度。同时，这种模式忽略良好警民关系的建立，警察与民众不接触、不沟通，只针对违法犯罪行为这一结果做出回应，且通常使用大量的强制力量来分解或驱散群体行为的参与者，如频繁使用逮捕手段，以达到平息事态的目的。民众与警察实际上处于完全对立的状态，民众更是经常质疑警方的行为。

根据学者研究分析，通过不断升级武力强力压制会带来两种结果，一种是降低非法群体行为发生的概率，另一种是直接增加群体行为[6]。在非法群体行为发生的初始阶段，一定范围内的强力压制是有明显成效的，当压制行为超出临界点就会带来触底反弹的现象，参与者的逆向反应会刺激非法群体行为的进一步升级。

（二）加拿大模式

加拿大最初受美国“强力压制”模式的影响，在处置过程中也强调武力的不断升级来对抗各种暴力行为。经过不断的调整和完善，“协商管理”模式逐步替代了“武力升级”模式，这种模式的处置机制与加拿大现有的法律体系、社会结构、政治生活等方面的匹配度很高。“协商管理”模式注重警民关系的培养，强调沟通谈判策略的重要性，试图改变警方和集会群体完全对立的状态，不再单纯突出警察作为维护社会秩序主体的唯一性，由对抗型转向合作型模式并开始借助民众的力量，与民众形成合作关系，共同维护良好的社会秩序。同时，对于集会游行示威产生的暴力和混乱给予一定的容忍度，认为这是集会游行示威带来的不可避免的衍生物，可能在处置的最后阶段才会使用逮捕等方式。这种模式不再忽略民众的利益表达诉求，当民众采取非法集群的方式作为表达途径时，警察的回应方式不再是强力压制，而是通过其他较为柔和的策略尽量将非法群体行为带来的危害后果降到最低，如与群体活动的参与者提前做沟通，引导他们用和平方式取代暴力方式来表达自己的诉求，沟通的内容包括行为的时间、地点等方面。这种事前预防机制有效运行的前提条件是有效情报信息的掌握及预警预案的制定。

（三）法国模式

在法国，处置非法集会游行示威时，不单独依靠警察的力量，还包括消防、医疗、急救在内的多部门联动①多部门联动甚至包括司法部门的法官和检察官，目的是监督处置工作是否合法、公正，对现场犯罪人员及时进行逮捕和起诉。需要明确的是，他们不能指挥处置工作，处置权仍然是由当地行政长官授权的警察部门领导负责，这种制度会降低警方处置工作的失误和风险，对我国的处置模式也有借鉴意义。。法国在“黄马甲”运动期间，相关部门会提前专门向市民发布关于交通和出行的预警，说明涉及的限行区域并要求民众绕行②法国在游行示威开始前一至数日会发布交通限行通报，游行队伍根据路线有警车做前导，路线两侧视情况由治安警察或镇暴部队进行封锁。在示威地点设有镇暴部队预备队，其身后方为身着便衣和警察袖章的抓捕队，在重点区域有消防队员和急救队员待命，而市政警察一般负责外围的交通疏导工作。。这种模式的实施理念是现阶段各国较为认可的处置模式，被称为“瘫痪策略”模式③学者吉尔汉的研究认为，自“9·11”事件以来，“瘫痪策略”模式已经取代“武力升级”和“协商管理”模式，成为警察针对大规模群体性抗议事件的主导性执法模式。，又被称为“策略性限制能力”模式。警方将非法群体行为发生的地点分为禁制区、表达区、缓冲区、报道区四种类型，通过这种空间上的隔离与控制，实际上建立起一道严密的隔离体系，用以限制非法集群主体的行动能力。这种模式力求从源头上弱化非法群体行为发生的可能性。想要达到这种目的，就需提升事前监测和情报信息的运用能力④法国历来重视对社会运行状态进行预测，有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模型等对各种社会和灾害变量进行预警性分析，同时会适时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定的因素。，使用预先逮捕或有选择性地削弱行为主体组织能力的方式，其中较为广泛的方式是对非法群体行为发生场所实施控制手段。

三、域外处置非法集会游行示威经验对我国的启示

按照国际惯例，2008年北京奥运会期间，我国警方明确指定北京的三个公园可作为集会地。在此期间，一共收到国内外77起集会游行示威的申请，其中74起在有关主管机关与集会申请人沟通协商的情况下，和平地解决了涉及利益诉求的具体问题，申请人自行撤回申请，剩余的3起或因手续不全、不符合申请要求，或因属于按照法律规定不予许可的情况而不被允许[7]。这是以“协商管理”模式为蓝本，改进了我国集会游行示威的处置模式，也说明事前的沟通协商可以在一定程度上降低甚至消除非法群体行为发生的可能性。

（一）修订完善法律法规，保障事先程序限制的有效性

总体来说，多数国家都倾向于依靠详细的立法规定来规范群体行为的合法性，有成体系且底线明确的应对方案和具体措施。如韩国的《集会游行法》具体规定了6种禁止集会示威的情形和3种限制情形[8]，对于警方批准的合法集会示威，法律会给予保护。英国的《公共秩序法》中也相应规定，游行等活动的组织者需要提前6天通过邮寄或当面向警方提出申请。

中国集会游行示威法从法律条文上看，并没有明显倾向否定集会游行的自由，但在实务中有些地方许可的集会游行示威活动屈指可数。有调查显示，某县级公安机关平均一年仅收到1～2件集会游行的申请，这与实际每天发生的群体性事件完全不成比例①李浩：《论〈集会游行示威法〉的修改——以群体性事件为视角》，《江西警察学院学报》2016年第2期第68页。。这种对于权利的过度限制，使得一些公民无法有效表达申请许可，只能被动采取较为极端的方式来表达利益诉求，反而增加了维护社会稳定的压力。当下，中国在公民维护自身权益的表达机制、权利救济等方面的法律规范都存在一定的弊端：如在法律实施方面，缺乏一定的可操作性；在立法层面，存在部分忽略民众维权意识的保护，降低民众政治参与度的现象。立法漏洞和民众利益表达诉求之间的冲突可能会催生更多的非法行为。所以有必要对作为保障公民基本权利和减少社会矛盾“安全阀”的集会游行示威法进行一些调整，使其更加包容、开放。

对集会游行示威法调整时首先需要转变对集会游行示威的一些传统认知，区别于西方社会的政治运动，中国当下发生的非法集会游行大部分是基于经济纠纷和维权的原因，只是局部利益的失衡，并没有域外社会政治运动或革命所具有的明显特征，如高度的组织化、目标是社会结构的整体调整等，所以在中国绝大多数此类行为是“非政治性”的，并不会对政治秩序构成威胁，只是作为一种集体表达利益诉求的途径。另外，集会游行是社会发展到一定阶段的必然产物，这类行为的存在并不代表社会的不稳定。需要转变“传统维稳”的思路，通过设定规则，以制度化的方式来解决问题，其核心是秩序维护。这就意味着规则体系的重构，如我国作为典型许可制的国家，集会游行示威法第十二条明确列举了不予许可的条件，但尚未列出可以许可的情形，应当尝试在建立规则细化的基础上，将许可制改为准则主义许可制，同时列举出许可和不予许可的情形，甚至应当包括撤销许可的情形，保证其具有可操作性，有序增加提出申请并获得许可的机会[9]。当然也可以根据实际情况适当尝试报备制运行的可行性。

（二）转变治理理念，重构规则体系

非法群体行为产生的挑战通常表现为公民对自身权利保护思考的深度觉醒、对权力清单之外公权力的不服从、对公共政策合法性的追问、对未能依法办事的不满和愤怒等方面。所以，公众的落脚点不再局限于法律的实际执行层面，而是开始着眼于立法问题，这对我国法律关于群体行为的管理规制提出了更高的要求。所以基于事先程序限制的立法或修法活动，目的仍在于通过重新构建规则体系来完善集会游行等活动的合法性、有序性。

第一，从治理理念的角度借鉴域外经验时，要充分考虑我们如何对待公民关于群体权利表达途径选择的态度，并最终将选择途径的有效性和合法性通过制度化的方式来保障。要在尊重和保障公众表达权利的同时，规定公众在利益诉求表达时也需要受到法律的约束，将权利表达方式纳入法制化的轨道，这两者之间是相互促进的关系。在充分尊重群体权利的前提下，相关的立法和执法活动才会更有基础性和说服力，实务过程中接受度和认可度也能更高一些，这样有利于公众形成法治理念的普遍共识并与法治社会建设相契合。如果能够将群体行为通过法治化和制度化的方式规制起来，既能保障公民表达利益诉求的权利，又会为政府治理提供更多的基础和依据。以此，非法集会游行示威就会相较于从前变得更具有可控性，这对我国进行非法群体行为的治理具有一定的启示意义。

第二，虽然我国在性质明确的非法集会游行示威处置模式中强调三个“慎用原则”，即慎用警力原则、慎用武器警械原则、慎用强制措施原则，但在坚持此处置原则的同时，一定要防止“破窗效应”②张澜波：《国外暴力示威的警方处置》，《现代世界警察》2019年第10期第10页。的出现。在非法集群行为出现的初期，行为主体与警察或政府机关在对抗情绪的感染下有非理性的行为，如冲击警戒线、攻击警察，若得不到及时制止，那么在群体心理的影响下，剩余的群体成员都会模仿而为之，迅速升级违法行为的范围和影响度。当个体发现自己的“越界”行为并没有得到制止时就会失去责任意识，会加大警察对事态控制的难度，带来更多的安全威胁。所以，应当赋予在事件现场参与处置警察一定的“自由裁量”权，否则会使警察及公安机关在处置非法集群活动中的位置或角色更为尴尬。

（三）提升警察能力素质，优化警务模式效果

第一，从警察回应的角度来说，警察对于非法群体行为引发的群体性事件处置的认知是比较有限的。有学者通过调查问卷的形式了解到，在120份有效的调查问卷中：对于接触并了解事件处置预案的民警数为五分之四，三分之一的民警表示有预案但并未接触过，也有个别民警表示不知情。而预案是预防工作中非常重要的一环，对于预案的熟悉是非常有必要的，所以这个比例仍需要提高。在事件处置的业务方面，只有不到一半的民警表示接受过相关培训，大部分情况下都需要民警根据自身的工作经验和业务能力来应对此类事件。在这种情况下，事件的处置效果会受到警察个人素质的制约。因为个体差异会带来很大的不确定性，所以应该加强警察业务能力的学习培训，强化预案演练与执行，提高警察对于此类行为的专业认知和处置能力。

现阶段，我国对非法集会游行示威活动的处置方式大致分为三个阶段：事前、事中和事后。事前主要是突出预防，对相关信息进行情报研判，并组建指挥机构，建立大情报系统、信息综合分析及反馈机制、社会矛盾排查机制等。事中主要是对已经发生的非法群体行为进行控制，设置现场指挥中心，通过调动警力，控制现场局势，防止事态扩大，建立事件取证、沟通、宣传、带离的工作组，使其充分发挥职能，平息事态，恢复现场秩序①关于事中控制，美国学者亚当斯在其所著的《警察勤务》一书中依据事件不同的发展阶段，提出了处置非法集会的六项对策，即围堵、下令解散、武力驱散、逮捕（包括强行带离现场）、现场管制、确立行动的优先顺序。。事后阶段主要是责任追究和总结经验，防止事件复发和升级。

第二，警务处置模式在理念上可以根据中国国情借鉴域外成功经验，切实提升处置效果。纵观域外警务处置模式，可以归纳为三个方面的启示：一是转变警察执法理念。警察在面对非法集群行为时应当保持中立的角色，既要立足于维护公民权利的出发点，也要做好维护社会稳定的本职工作，若想要平衡二者之间的关系，就要坚持比例原则，把对公众和个人的伤害降到最低，也要发挥警察在处置非法集群行为时的防御功能[10]。如韩国警方为了避免矛盾的过度激化，提倡警力最小化的配置，在处置现场原则上不再使用催泪弹、车辆联排、喷水车等方式，并且最大程度减少强制性手段的使用，使用较为平和柔性的处置方式。二是完善警察与公众之间的对话机制，突出警察的协商沟通能力，改善警民关系[11]。2018年，韩国首尔警察借鉴瑞典“对话警察”策略，理性定位被执法对象，将其认为是具有理性判断能力与沟通协商能力的群体，然后在群体行为发生现场派出着制服的“对话警察”进入并利用一定的工作方法进行沟通协商，缓和警察与集群主体之间的关系，使双方能够相互理解，甚至建立起协作关系，最终达到消除矛盾的目的。“对话警察”实际搭建了警方与集群主体之间沟通的桥梁，区别于现场维护秩序的警察，更强调其具有的中立性，保证传达双方意见的真实性、客观性。沟通过程中，使集群主体能够最大程度地理解警察执法的目的，并且明确自身行为合法性与违法性的区别，同时能够向警方传达集群主体的利益诉求，寻求最佳解决方案。尤其在非法集群行为发生的初期，“对话警察”应当及时介入发挥职能，并配合外围警察维持秩序等。我们要进一步提高“靠前指挥”执行度，切实将部分违法行为化解在萌芽状态。三是在面对非法群体活动时，要根据行为具有的不同特点，考虑处置模式交互使用，并借助于最新的科技手段，不断调整和创新模式。

纵观域外处置非法集会游行示威策略，无论是通过事前干预还是事中或事后救济方式，无论是许可制还是报备制，都要坚持情报导向原则，强化情报信息的有效收集和正确运用，同时做好舆情引导和风险评估，为制订处置预案提供依据。中国在借鉴其他国家治理经验时，需要结合实际情况做调整，从根本上畅通社会各类矛盾纠纷的沟通渠道，借力政府、民间组织和其他社会力量，最大限度地防止这类行为的发生。