政府部门间协作、公共危机管理与成效影响机制

刘晓亮 李思捷

[摘要] 已有文献构建了政府部门间协作与危机管理成效的模糊关联，但是缺少显著性证明。基于此，本文运用清晰集定性比较分析（csQCA）方法研究了24个典型的公共危机管理案例，探讨作用于政府部门间协作的各要素对公共危机管理成效的影响机制。结果表明：影响政府部门间协作的要素与公共危机管理结果之间存在显著的条件关联，成功的结果对作用要素呈现出基础性的条件依赖;政府主体功能发挥对危机管理成效的影响更明显，确保行政体系基础功能稳定运行对结果成功至关重要;跨域合作会对公共危机管理造成更多负面影响，但是同域政府部门间合作也隐藏负面作用。本文进一步结合具体案例分析，合理解释了几个冲突性结果，并从问责、监督、程序化建设、轮岗、考核等角度提出，在政府日常管理中应用超强影响因素，以达到提升公共危机管理成效的目的。

[关键词] 政府部门间协作  公共危机管理  影响机制  定性比较分析

[基金项目] 本文为国家社会科学基金一般項目“整体性治理视角下特大城市常态化风险管控机制研究”（编号：17BZZ042）、国家社会科学基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究”（编号：16ZDA083）的阶段性成果。

[作者简介] 刘晓亮，华东理工大学社会与公共管理学院副教授、城市应急管理研究中心主任，研究方向为城市安全、危机管理;李思捷，华东理工大学城市应急管理研究中心研究助理。

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）04-0090-11

一、 问题提出

随着社会发展进入高风险期，多元安全威胁与挑战愈发凸显，任何安全短板均可能导致公共危机事件爆发。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。法律在明确突发事件行政应对主体结构的同时，也内含了政府部门间协作应对突发事件的制度性要求。但是，现实中部门划分与条块关系运行复杂，导致中国式碎片化问题，①制约了危机管理成效。从“12·31”上海外滩踩踏事件、天津港“8·12”重大火灾爆炸事故、深圳“12·20”重大滑坡事故等的事后调查报告中不难发现，正是由于政府部门间的协作过程出现了各种问题，才直接或间接导致了危机发生或处置结果的差异。

政府部门间协作涉及非常复杂的内外部关系，②包括政府部门间的利益联系③、政策相关性等，④都在现实中发挥着重要的作用。也有研究从政府部门细化到具体的部门人员，发现人际交往、竞争博弈等也是协作过程的重要内容，⑤⑥对结果发挥作用。此外，政府的公共危机管理活动与内外部环境也联系紧密，由内部上级命令、外部媒体关注、对特定资源的依赖等主要条件构成的内外部环境，⑦⑧也会对协作过程施加作用并影响最终结果。在政府部门间协作过程中，其众多作用要素与政府的公共危机管理成效之间是否存在关联？作用机制如何？这是本文要探寻的问题。

二、 研究设计

（一） 研究方法与案例选择

本研究涉及的案例数量不多，研究对象存在的解释要素复杂多样且可以通过明确条件之后进行二分处理，因此采用清晰集定性比较分析（csQCA）的方法。本文以公共危机事件为研究对象，以危机管理是否成功为结果变量，讨论政府部门间协作视角下公共危机管理成效的解释路径。根据研究方案，通过原国家安全生产监督管理总局官方网站、中国知网、万方数据，以及新华网、网易、搜狐、凤凰网等网络媒体，选取了24个案例（如表1所示），建立案例库，案例在各个变量上的取值均依据上述渠道获取的资料分析获得。案例类型包含了《国家突发公共事件总体应急预案》中的四大类。在社会安全事件中，我们将国家级重要会议、赛事、活动等的安保工作作为一类特殊的社会安全事件，称之为“计划性事件”。本文24个案例，包括4个自然灾害事件，5个事故灾难事件，10个社会安全事件（其中3个计划性事件、5个群体性事件、2个恐怖袭击事件），5个公共卫生事件。

（二） 变量设计

1. 结果变量设计

本文以公共危机管理成败作为结果变量。公共危机发生在众多领域，起因、过程以及结果评价方式也存在很大差异，本文深入分析每个案例，对不同类型案例结果变量的取值标准和其对应的条件变量的取值时段边界进行科学化区分，同一类型事件根据统一标准进行衡量，形成不同类型案例的结果取值分布如表1所示。

2. 条件变量设计

由于不同类别公共危机事件中政府协作的部门、资源等都存在差异，难以将众多不同类型案例放置一起进行研究。本文变换角度，在条件变量的设计中，从案例主体的行动特征、关系结构、环境条件三个主要方面入手，探索公共危机管理的总体规律，从而实现将不同类别公共危机事件纳入一起进行全案例分析。条件变量的设计依据是国内外文献中已被初步论证过的作用要素，在筛除部分无法进行二分处理的要素之后，剩余的共分为3个维度7个变量，如表2所示。

表格中所列的条件变量可具体阐述如下：

无缺位（nmis）。缺位是指本应由政府承担的服务或监管职能，政府未尽职尽责，甚至在某些领域出现了“真空”，即该政府管的却未管好或管到位。无缺位则是指政府尽职尽责，履职到位。在案例资料中，若出现“监管不到位”“失职”“玩忽职守”等类似字样，则判断政府存在职能缺位。将政府未出现缺位编码为1，出现缺位编码为0。

无寻租（nrts）。政府官员或政府部门作为理性经济人都会追求自身利益最大化。寻租在本文是指政府官员或部门利用自身权力，为实现个人或部门利益而采取的一种行为，为主动寻租。在危机预防监管阶段出现“贪污受贿”等现象，或者出于保护部门利益，在危机预防或响应阶段出现“瞒报、虚报信息”等现象时，均可视为寻租行为。将政府不存在寻租现象编码为1，存在寻租现象编码为0。

信息公开透明（inf）。有效的危机管理必须建立在准确、全面、适时的信息基础之上。信息封闭使得公众对政府行为无法监督，现实中部分群体性事件甚至是由地方政府某些行政决策不公开所引发，例如一些环境群体性事件。此外，政府部门间信息不畅造成“信息孤岛”和部门间“碎片化”状态，也容易导致危机预防和应对过程中出现协作漏洞。因此，把政府部门主动公开的信息编码为1，未主动公开的编码为0。

地域隶属（geo）。条块分割的行政体制造成公共危机治理碎片化问题严重。①政府部门地域隶属不同，容易导致不同程度的竞争。新公共管理理论将政府视为一个竞争性政府，政府作为“理性经济人”同样追求自身利益最大化。现实中，由于地方政府政治锦标赛的缘故，跨域政府间的竞争远比同域政府内部的竞争更为激烈。①地方政府都抱着想要强化地方利益的目的，在许多公共领域与其他地方政府存在很大的竞争关系，这种关系中竞争大于合作。②同域内的政府部门间虽然不可避免地存在竞争，但是相比而言合作大于竞争。因此，将同域政府部门间关系编码为1，将跨域政府部门间关系编码为0。

上级政府有针对性的命令、安排（ord）。在科层体制下，下级对上级的行政命令表现出较高的服从性。当有上级政府的命令或安排时，部门间就容易出现强制性的紧密合作，③这种合作相对高效，有利于达成公共治理目标，特别是当上级针对某一具体目标下达协同指令时，协同效果大为提升。因此，将存在上层政府有针对性命令或安排编码为1，不存在上级政府有针对性命令或安排编码为0。

主流媒体关注（med）。媒体可以对政府行为进行监督和制约。主流媒体是指省级以上媒体，包括中央、省级党委机关报和中央、省级广播电台、电视台，以及一些其他重要新闻媒体。④将存在主流媒体关注编码为1，不存在主流媒体关注编码为0。

公众参与（ppc）。自媒体的发展提升了公众参与公共事务的能力。公众参与对政府行为构成有效制约，因此，将存在公众参与编码为1，将不存在公众参与编码为0。

在确定结果变量取值并对条件变量进行二分处理的基础上，以所收集的材料为依据，逐一确定每个案例在各个条件变量上的取值情况，形成作为分析基础的真值表。

三、 数据结果分析

（一） 全案例单因素必要性分析

根据csQCA方法的一般步骤，在分析结果变量的原因组合解释路径前，首先对单一条件变量的必要性进行分析。按研究惯例，如果某一条件变量的必要一致性大于0.9，则认为该因素是必要条件。对单因素的必要性分析得出：影响公共危机管理成功的必要条件有“无缺位”“无寻租”“信息公开”“主流媒体关注”“公众参与”等五个因素;因为导致失败的各个因素的必要一致性都未超过0.9，所以导致危机管理失败的必要条件不存在。

（二） 全案例充分条件组合分析

在单个条件变量不构成必要条件的情况下，运用充分条件组合进行分析。本文采用fsQCA2.0软件对充分条件分析结果的简单解，使结果的理论模式具有更强的解释性。

1. 促进公共危机管理成功的路径

在对结果为成功的充分条件组合进行分析时，首先進行各单一维度因素分析，以考察单一维度解释公共危机管理成功的结果。数据显示，单一维度得到2条路径，且都体现了较好的一致性。之后进行多维度综合分析，以考察不同维度因素组合对成功结果的影响，得到同样的2个条件组合：

S1：nmis*nrts（1.00）;S2：nmis*inf（1.00）。

由上文可知， “无缺位”“无寻租”“信息公开”“主流媒体关注”“公众参与”等五个因素是结果为成功时的必要条件，因而在排除含有上述五个因素的路径后，就没有多维度组合可以解释危机管理的成功。

2. 导致公共危机管理失败的路径

在分析结果为失败的充分条件组合时，先从单一维度分析。数据显示，单一维度得到4条路径。由于对单因素必要性分析时已经得出没有任何一个因素可以作为结果为失败的必要条件，因而单一维度上的所有路径都可以解释造成公共危机管理失败的结果。然后进行多维度综合分析，共得到5条均可以解释导致失败结果的单因素路径，分别为：

S1：～nmis（0.82）; S2：～inf（0.76）;S3：～nrts（0.71）;S4：～geo（0.29）;S5：ord（0.18）。

（三） 案例分类与汇总分析

为进一步确定不同分类危机事件的管理成效影响机制是否存在差异，按照案例分类逐个进行分析。然后将全案例以及分类案例分析得出的所有数据分析结果进行汇总，如表3所示。

由表3可知，不存在导致危机管理成功的充分条件多维度因素组合路径。计划性事件和恐怖袭击事件两类由于性质特殊，案例具有高度相似性，单独分析无法呈现显著意义的指标数据。对绝大多数公共危机事件而言，政府部门不缺位、不存在寻租行为、政府及时向社会公开有效信息、有主流媒体关注和公众的参与，这些因素是促使公共危机管理取得成功的重要条件。

从易诱发危机管理失败的角度而言，本文选取的管理失败案例中存在5条单因素充分条件路径，按照布尔代数的运算规则进行简化，可以得到公共危机管理失败的逻辑等式为：

result=～nmis+～inf+～nrts+～geo + ord

=政府存在缺位（0.82）+信息不公开透明（0.76）+政府存在寻租（0.71）

+地域隶属不同地方政府间（0.29）+存在上层政府有针对性的命令和安排（0.18）

其中，前三个因素具有较好的代表性，可以覆盖超过70%的案例，但是后两个因素覆盖的案例数量较少。

（四） 几个冲突性结果的辨析

不同类别的公共危机事件，其管理成效的具体影响机制存在差异，甚至呈现截然相反的结果。其中，地域隶属、上层政府指令、公众参与等三个方面因素显著影响冲突性的结果。

1. 关于地域隶属因素的辨析。学者们早已讨论了地方政府间竞争博弈会对合作造成负面影响，这与全部失败案例的充分条件分析结果相一致，也与公共卫生事件案例得出的结论相吻合，即跨域政府部门间合作更容易导致危机处理失败。但是群体性事件和事故灾难事件两类案例的数据却得出相反的结论。深入具体案例可以发现，在仙桃垃圾焚烧发电事件、常州外国语学校污染事件、厦门PX事件和哈尔滨水危机中，普遍存在政府信息公开不足，政府与公众之间信息不对称，政府部门间推诿扯皮、相互掩护，导致公众不满，引发了群体性事件。在江西丰城发电厂冷却塔施工平台坍塌事件、深圳滑坡事故、天津港爆炸事故、上海外滩踩踏事件和胶州路火灾事件中，政府部门则普遍存在监管不力、玩忽职守、失职缺位等现象。此外，除了上海外滩踩踏事件，其他事故中政府官员都存在“贪污受贿”等寻租现象。这也可以证实另一种理论的合理性，即由于同域政府内部部门间工作接触频繁，形成了复杂的交互联系，非正式人际网络中的各种“人情”干扰到正常行政管理，致使政府部门间的监管链断裂，从而滋生了严重的安全隐患。

2. 关于上级政府明确指令因素的辨析。在科层体制结构中，自上而下的行政命令通常是最有效的行政方式，因此，缺少上级政府有针对性的命令或安排是导致危机管理失败的重要因素，多数案例印证了这一结论。但是本研究中失败案例的充分条件以及自然灾害类案例中却出现与之相反的结论。通过分析具体案例发现，对应的案例河北邢台暴雨事件中，虽然国家减灾委和民政部都曾下发关于做好自然灾害应急管理通知和加强灾情报送工作的通知，但是事件所在的地方政府部门并未严格执行相关命令，并且在后来的灾情报送中虚报事实和掩盖真相，耽误了第一时间的灾情控制工作;在雪灾事件中，国家减灾委员会、民政部启动国家四级救灾响应，但是由于政府部门缺乏针对复合性突发事件的应急处理预案，危机预防机制严重缺失，①导致对灾情应对处置不力。由此可见，问题的关键不在于上级政府是否发布了有针对性的行政命令，真正发挥决定性作用的还是地方政府在命令接收后的执行表现，很多危机管理案例中都出现了地方不严格执行上级指令，在行动中出现缺位、寻租、信息封闭等不当或违法行为，这就导致上级指令功能虚化和失效。

3. 关于公众参与因素的辨析。公共危机管理强调社会公众多元参与，公众参与可以汇聚更多力量，同时对政府形成有效监督，在成功案例的全样本分析中，公众参与是成功的必要条件。但是在失败案例分析中，群体性事件和自然灾害两类结果却显示公众参与成为失败的必要条件。深入具体案例可以发现，在仙桃垃圾焚烧发电事件、常州外国语学校污染事件、厦门PX事件和哈尔滨水危机等事件中，公众参与本身就是危机的组成部分，其原因是地方政府没有将相关信息有效公开，致使公众在知情权受损的情况下被置身于风险当中，从而引发群体性事件。在河北邢台暴雨和雪灾这两个自然灾害事件中，地方政府在危机防范以及危机初期应对失当，导致严重社会损失，公众被迫行动起来通过媒体手段等广泛发声求援，开展自救。因此，在上述案例中，公众参与本身是危机的组成部分或者是对危机发生后造成损失的被动反应，这样的公众参与从根本上有别于事前积极防范和化解危机的公众参与。

四、 结论与反思

（一） 研究結论

通过对24个案例的清晰集定性比较分析，本文探索了政府部门间协作视角下公共危机管理成效的影响机制，可以得出以下结论：

1. 影响政府部门间协作的作用要素与公共危机管理结果之间存在着较为显著的条件关联。首先，成功的结果对作用要素呈现基础性的条件依赖。分析数据表明，要取得危机管理的成功，必须同时具备政府部门不缺位、消除寻租行为、政府及时公开有效信息、主流媒体介入和公众参与等众多条件。这实质上是得出了成功的基础保障条件，政府部门必须各司其职，做到政府内部、政府与社会之间及时有效地开展信息沟通，鼓励和引导新闻媒体及社会公众的广泛参与。这恰恰也是《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》以及其他各种相关法律法规、政府文件中反复强调的内容，充分说明这些要素不仅仅是存在于文本中的语义表述，更是与实践相呼应的重要政策指引。其次，成功的必要条件与失败的充分条件也形成了有效的相互印证，无缺位、无寻租行为、信息公开等因素是成功的必要条件，同时缺位、寻租行为以及信息不公开也构成失败的充分条件。

2. 主体维度对危机管理成效的影响最为明显，其他维度的影响相对偏弱。换言之，政府主体的功能发挥与危机管理成效有着显著关联，确保行政体系基础功能正常运行对危机管理的成功至关重要。分析数据显示，在本文有限的失败案例中就发现5个导致失败的充分条件，分别是政府关键职能部门缺位、有关危机重要信息不公开透明、政府部门或其领导有滥用职权的寻租行为、地域隶属不同地方政府导致协同失利、上级政府有针对性的命令和安排缺失或在实际执行中被严重弱化。上述条件中前3个的案例覆盖率最高，分别是0.82、0.76和0.71，均属主体维度，并且指向的问题均为公共行政体系赖以有效运转的基础环节，这些问题即使在非危机管理环境中出现，也会对正常的公共治理带来消极影响。而当面对公共危机塑造的特殊环境，上述问题能否得到有效规避就成为影响成败的关键因素。

3. 跨域政府部门间合作会对公共危机管理造成更多负面影响，但是同域政府部门间合作蕴藏的风险也不容忽视。中国长期固化的条块分割行政体制的确为跨域政府间合作制造了很多障碍，地方政府间的隐性竞争、日常业务往来稀少、人际关系生疏、信任程度不深等因素，客观上为突发事件应对带来了协同上的不利影响，“各人自扫门前雪”的状态给危机爆发和持续发酵提供了时间和空间上的机会。另一方面，中国传统“人情社会”在同域政府内频繁的日常交往中营造了部门间密切的合作关系，这在有利于增强危机管理信任协同程度的同时，也衍生出了复杂的人际关系网络和众多非正式组织，极易诱发基于部门职能和岗位职权的利益交换与合作，导致“共谋现象”，①最终成为引发重大公共危机事件的源头，这在事故灾难和群体性事件两类案例中可以找到明显的证据。

（二） 政策思考

虽然我国政府在公共危机防控方面投入了很多的精力，但是诸多努力也频遭挫折，实践中难免出现漏洞，甚至发生严重公共危机事件。政府是由众多部门构成的复杂系统，中国地域辽阔，地方政府数量众多，即便在中央集权的统一指挥之下，也难以有效根除地方条块分割导致的负面影响。从本文研究中发现，主体维度的要素对危机管理成效有着更为显著的影响，政府各部门只有做到尽职尽责，才能有效促进政府部门间整体协作，进而提升公共危机管理成效。因此，关键是只有政府主体恪尽职守，才能改善政府部门间协作，推进公共危机管理水平的真正提升。

值得注意的是，案例中的计划性事件（十九大安保、厦门金砖会议安保、杭州G20安保）由于条件变量取值高度一致，无法通过csQCA的方法呈现出有效分析结果。但是进一步借助案例分析可以发现，政策指令在从中央到地方的传导过程中，基于特定的条件获得了超强能量，深刻影响和改变了各级行政主体的行动积极性，推动其充分地尽职履责，进而在很大程度上削弱甚至消除了跨域和非跨域政府部门间协作的各种消极影响，真正实现了整体性政府的治理。究其根本，在计划性事件中，行政动员（行政指令）的背后隐含着强大的政治动员，当日常行政上升到了一定的政治高度，常态工作过程中的很多地方或部门考量，如地方利益、部门利益，就会降至最低，以大局为重的思想占据主导，此时各地政府各部门职责到位，真正实现了纵向到底、横向到边，媒体宣传、社会参与等，都在行政权力指挥调动之下被全面激活，呈现出“政治需求—行政到位—尽职尽责—全面参与”的运行规律。

事实上，环境维度中“上级政府明确指令”分为两种：一种是超强指令，自身带有强烈的政治意味，所有政府部门都能感受到，并在行动回应上有整齐划一的全力投入，正如本文案例中的计划性事件;另一种则是非超强指令，政治意味不够明显，各地反应参差不齐，很大程度上依赖于各部门主政官员的政治责任意识。超强指令下的行政效果非常顯著，但是成本高得往往也十分惊人。除了本文已提到的案例，在重要时点或某些重大危机事件后政府采取的各类专项整治行动，如“扫黑除恶专项斗争”“危险化学品安全专项整治”等，均属此类。这类案例的工作模式与日常行政有着较大区别，大大超过了日常行政的力度，可以被视为一种“非常态”。这种情况下的政府部门间协作提升了危机管理的有效性，如何在不大幅度地提高行政成本的基础上，将“非常态”的有效因素转化应用到“常态”工作中，值得探讨。

可以看到，“非常态”管理是通过增强责任意识，提高政治站位，调动了广大官员尽职履责的积极性。因此，在常态管理中可以考虑：一是重视日常工作问责。将问责细化到常态管理中的每个环节，改变过去只关注重大事件发生之后的集中问责，而忽略对日常细小环节出现问题的有效惩处，要在小问题发生时就能及时发出问责的警示作用，提醒官员时刻恪尽职守，防范小问题累积串联而诱发大灾难。二是强化对政府的监督。现实中对政府的监督还面临一些问题，基于权力上的强势，要政府做到信息公开仍有不少阻力，即使在政府内部也存在部门信息孤岛、欺上瞒下等情况，因此要着力构建完善的政府内部监管体系，努力打通社会监管的有效通道，尤其需建设更多的政府—社会双向沟通渠道，政府内在监管体系可以通过社会反映的问题及时摸排，发现问题隐患，有效填补漏洞。三是将安全风险管理制度化、程序化。研究发现，在与安全风险存在较密切联系的环节普遍推行科学严格的程序化管理，类似重大项目上马之前的社会稳定风险评估，有一套风险防控流程和机制，就能在更大程度上推进相关部门的程序化协作，防止依靠人为经验导致的疏漏。四是优化干部轮岗制度。结合同域和跨域政府部门间协作存在的各种问题，进一步研究并优化领导干部轮岗制度，结合其他制度安排，避免同域干部间形成共谋，同时也要考虑降低跨域政府部门间的过度竞争，通过更加合理的轮岗制度安排，有效打破行政区划间的隔阂，强化区域一体化协同发展。五是将协作纳入部门或领导考核。通过有效的指标设计，将与其他部门开展协作的能力纳入对部门或领导的年度考核之中，引导改善政府部门间合作。

（三） 研究不足与展望

本文基于24个典型案例，运用清晰集定性比较分析法，探讨作用于政府部门间协作的各种要素对公共危机管理成效的影响机制。从已有文献来看，目前学者们对该问题的研究多为质性分析或单案例探讨，缺乏多案例量化手段的系统研究。本文对该问题首次采用量化方法进行研究，为一次尝试性探索，难免存在不足。针对要素选取，本文充分借鉴了已有理论研究成果。在对每个案例进行要素分析和编码的过程中，本文完全依据已公开的资料进行操作。由于受到各种条件的影响，本文的案例资料可能不够全面和充分，这样容易导致一些判断偏差，影响最终结果。另外，本文验证了从政府部门间合作视角选取的3个维度7个要素对公共危机管理成效的影响，但是影响公共危机管理成效的因素还有很多，不仅与政府部门间合作有关，还受其他因素的影响。换言之，影响公共危机管理成效的因素是多元复杂的，并且不同视角、不同因素之间存在相互作用和相互制约的可能。在未来的研究中，需要增加公共危机管理成效影响因素的多样性，从不同视角选取多元因素，进一步增强解释力。另外，随着公开资料的不断增加和相关领域研究的不断深入，笔者将继续努力解决本研究仍存在的问题，进一步提升研究的科学性和有效性。

（责任编辑：徐澍）