模式转型与制度调适：跨界公共危机网络治理研究

[摘要] 在跨界公共危机成为常态的背景下，跨界公共危机治理成为一个新兴的研究议题。科层制无法有效应对跨界治理难题，而建立在科层制基础上的公共危机治理模式治理跨界公共危机也存在一定程度的治理失灵。作为跨界治理的重要工具，网络治理与跨界公共危机治理高度契合，构建跨界公共危机网络治理模式成为必然选择。然而，由于“经济人”理性、“效益溢出”、交易成本与“协同惰性”、协调机构权威性不足、“行政区行政”模式、“分类管理”产生的专业主义、社会主体力量薄弱、体制机制不健全等，跨界公共危机治理面临协同难题，成为构建跨界公共危机网络治理模式的主要障碍。为实现跨界公共危机治理模式从科层制到网络治理的转型，需要采取培育信任关系、强化府际协同、完善制度保障体系、构建公私合作网络等系统化措施加强治理主体间协同。

[关键词] 跨界公共危机  科层制  网络治理  治理失灵  府际协同

[基金项目] 本文为国家社会科学基金一般项目“跨界公共危机治理的组织间网络建构研究”（张玉磊主持，编号为18BGL234）和2019年江苏高校“青蓝工程”资助项目的阶段性成果。

[作者简介] 张玉磊，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院副教授，江苏高校人文社会科学校外研究基地培育点“社会风险评估与治理法治化”研究员，博士，研究方向为风险评估与危机治理。

[中图分类号] D63

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）04-0073-17

一、 跨界公共危機网络治理：文献述评与问题提出

在社会主要矛盾发生历史性转变、中国特色社会主义进入新时代新的历史背景下，重新审视中国社会风险与公共危机治理所处的时代情境，中国正处于发展的重要战略机遇期又处于社会矛盾凸显期的基本态势没有变化，贝克关于“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”①的论断依然准确。在高风险社会背景下，新时代中国社会风险的高度复杂性、不确定性、不可预测性、不可治理性等从根本上改变了作为社会风险演化结果的公共危机的基本特征与治理逻辑。其中一个显著变化就是公共危机越来越具有跨界特征，以及由此对建立在科层制基础上的公共危机治理模式的挑战。如何在中国特色社会主义进入新时代、经济转入高质量发展新阶段、跨界公共危机成为常态的背景下，响应习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调的“发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理的有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”，通过模式转型与制度调适，实现跨界公共危机的有效治理，成为重大的时代议题。

20世纪后期，随着全球化、后工业化进程加快，诸如基础设施建设、交通运输、资源开发、环境保护等跨界公共事务不断涌现，其中作为典型代表的跨界公共危机得到了学界越来越多的关注，相关研究成果推进了对公共危机跨界属性的理论认知。国外风险社会理论学者首先提出了现代风险的跨边界传播性和“去所在地化”特征，②③④危机管理学者则基于公共危机特性及其引发的连锁后果，对跨界公共危机的概念、特征及治理方向等展开了深入研究。⑤⑥⑦国内学界近年来也围绕跨界公共危机的本质特征、基本类型、发生机理等方面开展了学理阐释，如杨龙、郑春勇将区域性公共危机的特征归纳为跨行政区分布、管辖权难以确定、超出地方政府应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等;⑧王刚从公共危机的行政区域和治理主体功能角度将跨界公共危机分为区域型、功能型和综合型三种类型;⑨钟开斌以天津港“8·12”事故为例，从致灾体“三个阶段”（起因、过程、结果）、受灾体“三个空间”（物理空间、虚拟空间、心理空间）、救灾体“三个维度”（层级、主体、阶段）等三个方面系统地分析了公共危机的跨界属性。①

面对日益频发的跨界公共危机，如何实现有效治理成为一个新兴的研究议题。而打破组织边界，通过府际、政府部门间纵横向协作以及公私部门间整合，构建一种网络治理模式，已经得到了学界的广泛认同。自美国2001年“9·11”恐怖袭击和2005年卡特里娜飓风之后，网络治理就成为公共危机治理领域的重要话题。特别是卡特里娜飓风由于政府各层次部门间和公共部门、志愿部门、私人部门间协同合作失效，成为网络治理内部规划和响应问责制度失败的典型案例，②由此掀起了跨界公共危机网络治理研究的热潮。跨界公共危机网络治理也成为国内学界共识，如马奔认为危机管理不仅需要府际配合，还需要将私人部门、非政府组织、公民等主体整合到危机管理过程中，对公共危机实施跨界治理，建立行政单位中跨组织、地理空间上跨区域和优势互补上跨部门的制度化“跨界治理网络”;③沈承诚、金太军指出，当前“切割式”行政区行政模式无法有效治理“脱域”公共危机，需要建立“网络式”区域公共管理体制;④李敏以长三角为例，指出要对跨域危机进行协同治理;⑤刘珂指出，治理跨域环境问题需要有效地将多元行动者组织起来，构建区域行动者网络。⑥

上述研究厘清了公共危机的跨界属性，指明了跨界公共危机治理的基本方向。然而，当前跨界公共危机网络治理研究尚处于问题提出和理论建构阶段，研究整体上处于一种“分散化”局面，还没有形成一个具有理论内聚力和方法独特性的研究领域，仍然需要在学理上进行深入的、开拓性的研究。如跨界公共危机为何要实行网络治理？跨界公共危机网络治理面临哪些障碍？如何构建跨界公共危机网络治理模式？鉴于跨界公共网络治理的核心是治理主体间协同，本文将以网络治理为分析框架，通过对跨界公共危机网络治理必然性及其治理主体间协同障碍的深入分析，构建适合中国情境的跨界公共危机网络治理模式。

二、 治理失灵：跨界公共危机对科层制模式的挑战

（一） 跨界成为当代公共危机的一个本质特征

随着科学技术以及经济全球化、区域一体化的快速发展，现代社会—技术系统的规模愈益庞大，要素集成度与复杂程度愈益增加，特别是以大数据、人工智能、物联网为代表的互联网技术打破了时间与空间界限，社会系统呈现区域关联性、要素流动性、资源依赖性、风险叠加性等显著增强态势，治理领域涌现出越来越多跨地区、跨领域、跨部门的跨界公共事务，跨界治理由此兴起。①

作为跨界公共事务的重要领域，当代公共危机愈来愈具有跨界特征，特别是以雾霾、江河污染为代表的大气污染、水体污染等跨域环境问题以及传染性、扩散性较强的公共卫生事件。当前无论是以自然灾害、事故灾难、公共卫生等为代表的传统公共危机，还是以信息安全、网络安全、金融安全、恐怖主义等为代表的新兴公共危机，除了具备突发性、不确定性、破坏性等基本特征外，越来越具有跨区域、领域、公私边界的跨界属性，跨界成为当代公共危机的一个本质特征。美国2005年卡特里娜飓风、日本2011年福岛核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈现鲜明的跨界特征。

（二） 科层制无法有效应对跨界治理难题

随着社会发展和管理水平的提高，20世纪初德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）基于“现代理性”最早提出并阐释了“科层组织”的组织形态，最终形成了与现代工业社会相适应的科层制理论。科层制取代家长制成为近代国家一切社会组织普遍采用的组织结构形式。“每一个国家的行政管理都是以科层的方式组织起来，以实现管理组织的基本功能，实施与组织政策和目标相关的规则与规章。”②历史发展证明，在工业社会低度复杂性和不确定性条件下，以专业化、等级制、规则化、非人格化、技术化为主要特征的科层制，运用法理型权威实施管理，通过构建的规则制度体系应对所有权变，能够自发达成目标协同性，对确定环境下的线性管理具有较强的治理绩效，在提高组织运行效率、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用。

然而，20世纪80年代人类社会进入全球化、后工业化进程后，社会呈现高度的复杂性和不确定性。在不确定性环境下非线性管理方面，科层制因烦琐的规章和形式化的程序导致前瞻性、灵活性、有效性不足，无法适应快速变化的外部环境。因此，现代国家在组织设计中存在一个二律背反，即科层制既是必需物，又是实现国家目标的障碍。显然，在当今环境快速变化、权力日趋分散、组织界限日益模糊的时代，科层制组织结构无力适应，特别是其存在的协调难题导致其无法有效治理大量涌现的跨界公共事务。因此，科层制因缺乏灵活性且无法适应快速变化的外部环境而日渐式微，调整组织结构，再造治理功能，构建一种与复杂社会相适应的新组织模式显得尤为必要。

（三） 科层制公共危机治理模式存在一定程度的治理失灵

2003年SARS危机之后，中国开始探索现代意义上的公共危机治理体系。经过多年的实践探索，中国形成了以“一案三制”（即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的公共危机治理体系。与现行的行政管理体制相一致，中国的公共危机治理体系建立在科层制基础之上，以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为基本特征。尽管这种以政府为中心、以行政管辖权为基础、以专业划分为依据的公共危机治理模式，在治理不涉及跨地区和跨领域、主体属性单一、利益层次简单、时间周期短的传统公共危机时效果较好，但在治理具有跨域性、系统性、溢出效应的跨界公共危机时，其具有的区域封闭、部门分割、条块分治、协调困难等碎片化问题日益显露。

具体来讲，传统科层制公共危机治理模式与跨界公共危机治理之间形成了强大的结构性张力，主要表现为：分类管理与跨职能部门属性间、分级负责与跨行政层级属性间、属地管理与跨行政区域属性间存在冲突，导致不同区域政府、不同层级政府、不同职能政府、公私部门之间的权责划分与关系协调陷入困境，治理主体间信息传递和资源共享不畅，特别是在利益补偿机制缺乏的情况下治理主体间的合作治理不可持续，跨界公共危机治理由此陷入失灵境地。

三、 网络治理：跨界公共危机治理的模式选择

跨界公共危机的复杂属性使得再完美再精准的分工制度体系都无法有效应对，建立在科层制基础上的公共危机治理模式存在一定程度的治理失靈。因此，需要重构与跨界公共危机相适应的治理模式，网络治理模式于是成为必然选择。

（一） 网络治理是治理跨界公共事务的重要工具

随着经济全球化、区域一体化、信息智能化时代的来临，公共事务的复杂性显著增强，这对社会治理形成了巨大挑战，传统的科层制治理模式陷入困境。因此，自20世纪中期以来，公共管理领域不断兴起新的理论以化解公共事务的治理困境。其中，网络治理理论因其卓越的有效性而日渐崛起，成为20世纪90年代以后西方学界的显学，成为继新公共管理、新公共服务和治理理论兴起之后出现的一种新型公共治理理论与模式。贝特·科勒（Beate Kohler）和勒纳·艾辛（Rainer Eising）在总结了治理理论体系三种不同的研究途径即政府管理途径、公民社会途径和网络治理途径后，提出“只有网络治理才有新的特征” 。①荷兰学者克林（Clean）等也指出，网络是治理的新兴形式，在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下，市场或科层都不被看作治理的恰当形式。②中国学者对网络治理理论的关注最早始于俞可平的《治理与善治》一书，该书对国内外治理理论的相关研究进行了系统梳理，为国内网络治理研究奠定了一定的理论基础。③此后，国内学界涌现了大量关于网络治理理论的研究成果，已经超越了起初的理论引进和阐释阶段，开始形成具有中国特色的网络治理理论。

作为治理理论发展的新形态和一种不同于传统科层制的理论模式，网络治理理论的兴起有着深厚的理论基础和实践需求，其主要源于网络社会背景下公共事务复杂性和组织间资源依赖性的增加，传统的科层机制和市场机制均无法有效解决日益复杂的公共管理问题，而私营部门、第三部门及各种社会组织出现在公共事务治理的舞台上，公共事务治理模式亟待转型。基于此，在批判新公共管理理论、新公共服务理论、公共选择理论等理论的基础上，充分吸纳和融入各种治理理论的有益元素，诞生了网络治理理论。网络治理理论不仅继承了利益调整学派中利益联盟与合作的思想，还融入了组织间关系理论的元素，其所要解决的核心问题是通过优化治理机制，推动政府、市场、社会等多元主体协同共治，实现对公共事务的有效治理。因而，在公共管理环境复杂化和不确定性日益剧增的背景下，网络治理代表了第三方政府、协同政府、数字化革命和消费者需求等四种趋势的合流。①

具体来讲，网络治理理论的核心内容包括：（1）主体多元。网络是由政府、企业、非政府组织、社区、公民等多中心的公共或私人的多元行动主体构成，这些性质不同的主体均作为网络节点而存在，并依据比较优势承担不同的角色和责任。其中，政府扮演着“元治理”角色，而私营部门、第三部门都被纳入治理主体的范畴。（2）公共价值。网络具有共同目标，其形成、发展、运作均以共同目标为行动指南，形成优势互补的资源交换，以实现公共利益、践行公共价值。 “网络治理是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”②（3）协同行动。网络治理的基本运作机制是信任与合作，组织间在相互信任和共同规则的基础上，通过对话、协商、谈判等进行资源交换和持续互动，其协同不是自上而下的强制式协同，而是建立在平等相待、相互尊重基础上的自愿式协同。正如弥尔顿·L.穆勒（Milton L. Muller）所言：“网络是以关系为基础而不是以交易为基础的，它是经济行动者之间长期的互惠关系与信任维系，这种关系太过稳定以至于不能被归类为一种市场交易，而且太过松散以致不能被归类为一种正式的科层制组织。”③（4）资源共享。网络治理的基本关系建立在资源共享的基础之上，网络中的行动者之间彼此依赖，通过资源共享发掘和整合社会资源。（5）共同规则。网络中的成员必须遵守共同规则，这些规则约束着网络成员的权利和责任。

在充分吸纳和融入各种治理理论元素基础上形成的网络治理理论，自诞生以来就因其强大的理论解释力和现实适用性而成为众多学科的分析工具。该理论准确地阐述了人类集体行动的组织方式和运作过程，既不同于建立在层级划分基础之上、过度依赖权威和命令进行管理的科层机制，也不同于建立在自由竞争基础之上、主要依靠合同和契约进行治理的市场机制，而是以关系型契约为核心，打破部门分工边界，通过正式制度性规则和非正式契约开展合作共治。因此，网络治理突破了传统的市场与科层制的两级制度分析框架，形成了市场、科层制和网络的三维制度分析框架，是一种对政府、市场与社会治理进行高度综合的理论模式。正如美国学者沃尔特·鲍威尔（Walter Powell）所言：“网络是一种既非市场也非科层制的独特‘组织形式或‘治理类型。”①

（二） 网络治理与跨界公共危机治理的逻辑契合

网络治理的核心内容与跨界公共事务治理具有较强的适用性，被奉为跨界治理的圭臬。同样，网络治理与跨界公共危机治理高度契合，有效回应了当前跨界公共危机治理的失灵问题，成为跨界公共危机治理模式的理想选择。所谓跨界公共危机治理网络治理模式，是指政府、市场、社会等多元治理主体，跨行政层级边界、行政区域边界、职能部门边界以及公私组织边界，为有效治理跨界公共危机形成的彼此依赖、共享权力的网络系统（如图1所示）。

跨界公共危机治理是一项高度复杂的系统工程，需要综合协调多个层级、多个区域、多个部门并动员整个社会力量开展，而网络治理强调治理主体的“多元性”，要求多元治理主体之间通过平等协商、资源共享、信息互通、相互合作等，发挥出“1+1﹥2”的系统效应，其能够聚集多元治理主体力量，有效整合各类资源，对治理跨界公共危机具有独特优势。如高可靠性组织理论认为，有效的应急响应更加依赖于韧性更高与灵活性更高的组织，面对外界压力，组织应实现由中心化决策与层级制向去中心化与扁平化转变，并且适时下放权力、建立灵活的结构。威廉·沃强调层级结构职能适用于简单任务，网络结构才能胜任应急管理这种复杂任务。凯瑟琳·蒂尔尼也指出，网络结构比层级结构更具韧性，更能抵御灾害冲击并从冲击中快速恢复。

（三） 跨界公共危机网络治理模式的实践探索

20世纪80年代跨界公共事务大量涌现之后，世界各國遂开始探索与之相适应的跨界治理模式。例如，英国通过设立区域办公室、区域发展局、区域议事厅等一系列构建区域伙伴关系的措施应对跨域问题;法国大力推行基于城市合同的区域治理;美国经历了从打破政府内部部门壁垒、注重跨部门协同到构建整体性政府的转变;日本实施了“广域行政”以及以此为基础的“广域连携”超行政区划治理模式。①在跨界公共危机治理的实践领域，构建网络治理模式成为发展趋势。美国在“9·11”事件之后将包括联邦应急管理署（FEMA）在内的22个机构合并组建国土安全部，以强化应急管理机构的综合协调职能，同时各州也签订了州际应急救助协议;日本所有都道府县、90%以上的市町村签订了相互支援协议;德国内政部开展跨州应急演练;欧盟建立了各成员国协同应对突发事件的跨国民事保护机制。②

与世界各国一样，中国的公共危机治理模式也在不断发展演变，主要体现在应急管理体制的变迁上。具体来讲，中国的应急管理体制大致经历了三个阶段：第一个阶段是“政府应急为主体的单灾种部门负责”体制（1949年中华人民共和国成立到1978年实行改革开放之前）;第二个阶段是“议事协调机构和临时机构牵头协调”体制（1978年到2003年SARS出现前）;第三个阶段是“政府应急管理机构和部际联席会议牵头协调”体制（2003年至2018年应急管理部成立前）。③由此看出，中国应急管理体制70年发展历程，从单灾种、专门部门应对，到设置应急办、应急议事协调机构加强协调，再到进入新时代后组建应急管理部，其总体趋势是不断推进跨灾种、跨部门、跨阶段、跨区域的综合协调，建立整体性、网络化的应急管理体制。

综上所述，无论是从理论分析还是从实践进程来看，在跨界公共危机成为常态的情境下，实现公共危机治理模式从科层制到网络制转型已是大势所趋，这一转型体现了公共危机治理理念和结构的根本性变革：在政府层面，传统的专业分工、分类管理、分级负责、属地管理、行政区行政的运作机制将会被打破，取而代之的将是加强区域协同、府际协同、部门协同，发挥好应急管理部门的综合优势和相关职能部门的专业优势，形成整体合力，实现政府内“集体行动”;在社会层面，公共危机治理结构从“中心—边缘”的线性结构向多中心的网络结构转型，打破政府中心治理模式，加强公私协同，构建政府、企业、非政府组织、社区、公民等多元共治的“行动者网络结构”，实现政社“互动协作”。

四、 协同难题：跨界公共危机网络治理的主要障碍

网络治理的产生并非随机的、非理性的，而是具备诸多的限定条件。姜晓萍指出，由于对网络治理的行政生态环境要件（开放的社会参与、良好的社会信用、互动的社会沟通、持续的社会学习等）与支撑体系（多元合作、目标协同、资源共享、责任管理等）的认知不够明确，实践中存在着多元合作体系结构性和功能性缺陷、信任缺失产生的协同困境、利益分散化导致的治理持续性不够等问题。①因此，在中国“强国家、弱社会”的治理格局中，网络治理面临着比西方发达国家更大的困境，甚至一直存在“是利器还是钝器”的争论。跨界公共危机治理在实践运行中同样面临着协同难题，主要原因包括以下几个方面。

（一） “经济人”理性诱发本位主义

利益是网络行动者开展协同行动的动力，其中扮演“元治理”角色的政府，既具有实现公共利益的“政治人”属性，又具有追求自身利益最大化的“经济人”属性，特别是在压力型体制和政治晋升锦标赛模式下，地方政府及其职能部门具有不同的利益需求，利益需求差异必然带来行为选择上的差异。这种“集体理性”的自利性博弈诱发本位主义，导致各级政府缺乏整体性治理理念，囿于本地区、本部门利益的追逐，严重降低府际协同动力。跨界公共危机治理过程中各级政府及其职能部门，同样受“经济人”理性驱使而权衡自身利益得失，只对本辖区、本部门职责范围的公共危机负责，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的本位主义现象突出。正是“经济人”理性驱使产生的本位主义，导致跨界公共危机治理的公益要求与地方政府及其职能部门的功利动机之间存在巨大冲突，增加了协同成本。

（二） “效益溢出”催生“搭便车”或“风险转嫁”行为

跨界公共危机是一种典型的公共产品，具有较强的开放性、流动性等外溢属性，对其治理也具有较强的公共性和外部性。由于跨界公共危机的外溢属性，毗邻区域内任何地方政府采取治理行动都会对其他地区产生外部经济效应，而跨界公共危机涉及区域、利益相关者都能从中获益，这就是跨界公共危机治理的“效益溢出”。“效益溢出”可能产生两种不利结果：一是部分地方政府采取“搭便车”行为，因为即使不投入成本也会从其他地区或主体的治理行为中获益;二是部分地方政府出现“风险转嫁”行为，因为通过成本-效益权衡，会减少投入以降低“效益溢出”，甚至会把本辖区应该投入的成本尽量转嫁给毗邻政府，从而出现不作为导致负外部性溢出现象。

（三） 交易成本与“协同惰性”是重要梗阻因素

根据制度性集体行动理论，在一个异质的主体、复杂的规则和互动的系统构成的网络中，治理主体通过协同虽然能够获得社会资本积累和影响力提升，但在协同过程中也存在交易成本，包括为降低信息不对称、搭便车、事后违约等采取的信息收集、谈判、执行与监督等行为。理查德·C.菲沃克（Richard C. Feiock）指出，地方政府达成区域合作协议需要付出信息、谈判、执行和代理四种交易成本（具体见表1），①这四种交易成本的存在严重阻碍区域合作行为的发生。另外，治理主体均存在不同程度的“协同惰性”，表现为政府出于“卸责心态”而“不想协作”、企业基于“撇脂倾向”而“不愿协作”、社会组织困于“志愿失灵”而“不能协作”、公民由于“边缘地位”而“不便协作”。②在跨界公共危机治理过程中，这些交易成本和“协同惰性”同样存在，是跨界公共危机治理主体间协同的重要梗阻因素。

资料来源：作者根据相关资料整理。

（四） 协调机构权威性不足引发协同无法实质进行

网络治理的关键是多元治理主体能够在遵守共同规则的基础上，采取合作互惠的行动策略。然而，在缺乏内部约束与外部激励的情况下，由于“经济人”理性以及由此产生的机会主义动机，导致治理主体间协同仅仅停留在召开会议甚至口头层面而无法实质进行。根据网络治理理论，网络行动者之间采取协同行动必须确定一个网络代理人开展关系协调，网络代理人要具有行政权威，在纵向层次上高于其他网络成员。③因此，必须具有较高权威性的协调机构，跨界公共危机治理主体间的协同行动才能真正得以开展。

在应急管理部成立前，为加强公共危机治理中跨区域、跨部门协调，中国建立了很多协调机构，常设的有国务院应急办以及各级地方政府的应急办，同时又在某一领域设有协调机构，如国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等。另外，又建立了很多非常设的区域性协调机构，主要分为两类：一类是由中央政府或若干行政区上级政府设立的涉及多个地区的协调机构;一类是由某一区域内具有较大影响力的地方政府发起或多个地方政府共同发起设立的协调机构，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组、长三角区域大气污染防治协作小组等。然而，无论以上哪类协调机构，均存在级别较低、权威性不足的问题。即便是应急办也仍然属于附属式协调机构，在行政层级上低于相关职能部门，只能依托各级人民政府办公厅（室）的行政权威才能有效开展协调工作，在实践中也只是发挥应急值守职能，而无法进行综合协调。其他类型的协调机构多属任务导向型的松散机构而不是结构紧凑的实体机构，甚至没有专职人员，呈现鲜明的临时性特征，主要通过定期召开会议、高层行政首长互访的方式开展协调，签署的合作协议约束力不强、执行力有限。

（五） “行政区行政”模式产生区域分割

与科层制相适应，当前中国区域管理实行“行政区行政”模式。“行政区行政”模式建立在地域分割基础上，行政区划是其载体和依托，地方政府严格依照行政区划、以行政命令方式行使管辖权。尽管“行政区行政”模式有利于理顺区域内各级政府职能、界定行政范围、明确各级政府权责等，但其本质上是一种“闭合型行政”，区域内各级政府囿于局部利益，极易产生区域分割问题，无法有效治理跨行政区域的区域公共问题。由于跨界公共危机的影响范围一般会扩散到周边地区而超出任何一个区域政府的管辖权，因而对其治理应加强区域内府际合作，摈弃“行政区行政”模式的束缚。然而，当前公共危机治理模式奉行“属地管理”原则，各级政府不是以整个区域内公共危机的有效治理为目标，而是在行政区划的基础上，只负责治理发生在本辖区内的公共危机，且每个地方政府公共危機治理的措施、力度、效果有较大差别，显然这与跨界公共危机的衍生、扩散机理错配，成为跨界公共危机网络治理的体制性障碍。

（六） “分类管理”产生的专业主义影响部门协同

“分类管理”是当前中国公共危机治理模式的基本原则，不同职能部门分管不同类型的突发事件。如地震部门负责地震灾害的预报和监测，水利部门负责洪涝灾害的防范和应对，原安监部门负责安全生产事故的预防、救援和调查，民政部门负责灾后生活救助等。“分类管理”虽然有利于发挥各职能部门的专业优势，但也容易形成专业主义。由于跨界公共危机具有跨职能部门属性，因而“分类管理”产生的专业主义一定程度上会影响部门协同。另外，在公共危机治理职权设定过程中，无论如何进行“分类管理”，也无法实现部门间职能的精确配置，部门间必然存在一定程度的职能交叉。由于跨界公共危机涉及多个职能部门，部门间职责交叉会导致责任中空，甚至推诿扯皮、互相掣肘，出现“有组织的不负责任”局面。如负责食品安全监管的涉及工商、农业、质监、卫生、药监等十多个职能部门，每个职能部门负责食品安全链条上的不同环节，而当任何一个环节出现问题时，因为部门间责任认定困难，所以极易出现各部门将推卸责任作为主导性策略的行为。

（七） 社会主体力量薄弱制约公私协同

根据资源依赖理论，资源具有稀缺性、依赖性和互补性，组织为获得生存、发展，必须与其他组织经常性地交换资源以汲取所需资源。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具;没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导。”①跨界公共危机高度的复杂性和不确定性使得对其治理超越了任何一个主体的资源和能力范围，政府不能也无力“大包大揽”，而是需要多元主体通过权力分享、资源共享、责任共担来实现。因此，公私协同是跨界公共危机网络治理的题中应有之义。然而，虽然以企业、非政府组织、公民为代表的社会主体已经成为跨界公共危机治理的重要主体，但其意识和能力仍然不足，更多充当着依附性的协同角色，只是在重大公共危机发生后才会参与进来且主要依靠政治动员的方式，一旦公共危机事件结束，这种公私协同即告终止，其行为不是可持续的组织化行动和制度化协同，而呈现出较强的被动性、滞后性特征。

（八） 体制机制不健全导致府际协同缺乏制度保障

跨界公共危机网络治理的核心是治理主体间协同，而协同既取决于协同各方的主观意愿，也需要外在驱动，这个外在驱动就是制度设计。然而，当前中国跨界公共危机治理过程中治理主体间协同的体制机制尚不健全，使得跨界公共危机网络治理缺乏制度保障，主要表现为：

1. 应急预案缺乏有效衔接。应急预案是基于对现实情况的预估所模拟的情景应对过程，它规定了应对公共危机的组织架构和程序规范，是公共危机治理的原则方案和操作指南，在跨界公共危机治理中发挥着重要作用。虽然我国已经建立了包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案等在内的“横向到边，纵向到底”的应急预案体系，但应急预案缺乏有效衔接。由于专项应急预案和部门应急预案主要由相关职能部门制定，往往以部门利益和需要为出发点，政府间、部门间协同关系考虑不充分，加之应急预案演练流于形式，缺乏桌面推演、联合演练等形式检验应急预案的协调性，导致应急预案间的衔接性和协同度不高。

2. 府际协同法制建设滞后。虽然当前中国在公共危机治理领域已经建立了比较完善的法制体系，但这是与“一案三制”应急管理体系相配套的，遵循的是单灾种、分部门的立法模式，主要是针对单一应急主体的立法，缺乏府际协同的法律法规。既有的法律对府际协同缺乏实施细则，对府际协同中各级政府和部门的权责规定不明确。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》以及相关法律法规对府际协同多是模糊的原则性规定，责任划分、职能界定等随意性较大，《中华人民共和国立法法》也没有明确府际协议的法律地位和效力。在府际协同的具体过程中，缺乏协同程序、方式、准则等方面的制度规范，导致府际协同基本依赖上级政府的审时度势、相邻政府的自我判断、社会主体和市场主体的自觉行动。①

3. 府际信息沟通不畅。由于跨界公共危机的高度紧急性、不确定性和不可预测性，信息是跨界公共危机治理尤其是危机决策的基础。在科层制公共危机治理模式下，由于本位主义以及相对封闭的行政体制，各地政府或部门对外为了维持组织边界或政绩考核需要，会选择性地封锁与公共危机相关的信息，存在迟报、漏报、瞒报、谎报等信息碎片化现象。2003年SARS、2020年新冠肺炎疫情发生初期，均存在由于主观原因导致疫情迅速扩散，错过了疫情防控的最佳时机的问题。同时，由于尚未建立统一的信息共享平台，相关法律法规只是强调信息公开和共享，却没有出台实质性的制度措施，其他政府或部门难以获取公共危机的全面信息或获取信息需要巨大成本而只能保持“理性无知”，产生府际信息采集与传递的“信息隔离”现象。

4. 应急物资储备整合不力。资源共享是跨界公共危机网络治理的必要条件，而应急物资是资源共享的重要载体。应急物资储备是国家应急管理体系建设的重要内容，当前中国已经初步建立了从中央到地方相对完备的应急物资储备体系，并将部分企事业单位纳入其中，基本形成了政府储备为主、企业协议储备和市场储备为辅的格局。②然而，当前应急物资储备并未得到有效整合：一是应急物资储备品种偏少、数量不足。由于资金缺乏和风险认知偏差，各地储备的应急物资偏重于生活必需品，缺乏那些需求量较大、专业性较强的应急物品，如突发公共卫生事件中需求量较大的防护用品、地震发生后的专业搜救设备、环境污染事件中的专业检测器材等。二是应急物资储备缺乏规划、供需失衡。受行政体制尤其是条块管理模式影响，各应急物资储备库分散于各地方政府及其职能部门，且应急物资储备信息无法共享，在应急物资储备、购买和调配等方面存在“各自为政”、系统性不足现象。由于应急物资储备主要依据物资属性由相应职能部门負责，在沟通不足的情况下，物资储备在数量和品种上缺乏规划，因而出现部分物资储备剩余而部分物资储备缺乏的供需失衡现象。

五、 制度调适：跨界公共危机网络治理的实现路径

2020年1月6日至7日召开的全国应急管理工作会议指出，通过三年努力，基本建成高效科学的中国特色大国应急体系，使中国特色社会主义制度优越性更加充分彰显。构建跨界公共危机网络治理模式，是中国特色大国应急体系的重要组成部分，是新时代推进应急管理体系和能力现代化的必然选择，其核心是采取系统化的措施加强治理主体间协同。

（一） 培育跨界公共危机治理主体间的信任关系

网络治理理论认为，网络之所以存在，是因为网络行动者之间相互信任，这是网络组织结构稳定与良性运行的基础。网络治理主体间信任程度越高，协同意愿就越强烈，协同成本就越小，协同发生的可能性就越高。因此，实现跨界公共危机网络治理，首先必须培育跨界公共危机治理主体间的信任关系。

1. 合理设定共同目标。组织协同源于共同目标，基于对共同目标的认同，治理主体间才具有彼此信任的基础，进而采取协同行动。奥斯特罗姆指出，理性行动者通过谈判、妥协能够达成合作来解决公共问题，而自主治理的关键是行动者必须认识到共同目标，建立起沟通能力和信任关系。①跨界公共危机治理主体由于组织性质、价值立场、资源禀赋、行动能力等差异，具有不同的协同动机和目标，而如何促使多元治理主体朝着一个共同目标努力，成为构建跨界公共危机网络治理模式的主要挑战。因此，必须让各治理主体充分认识到个体目标与共同目标的依赖关系与一致性，促使各治理主体树立整体性治理理念，自愿让渡部分权力和利益，把各自目标中的共同部分综合起来形成各方认同的共同目标，有效整合共同目标与地区、部门目标间的差异，通过资源、信息、人员的持续流动，培养彼此间的信任关系，弥合治理主体间的利益冲突。

2. 建立责任共担机制。跨界公共危机治理不仅是政府的责任，也需要多元主体的协同参与。因此，要从战略高度合理界定跨界公共危机治理主体间的权力、责任界限，建立明确的责任共担机制。鉴于跨界公共危机的威胁性、扩散性特征，以及政府作为对“资源和权力进行权威分配”的主体，政府是跨界公共危机治理网络的法定责任主体，发挥着核心的“元治理”作用，充当着风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者等角色。②另外，跨界公共危机治理网络有赖于政府的统一规划与协调，政府在跨界公共危机治理中承担着将多元治理主体有效组织起来的责任。虽然当前以非政府组织、企业为代表的社会主体在跨界公共危机治理中发挥着日益重要的作用，但其主要是基于价值驱动的自愿参与，并不负有法定责任。因此，应在跨界公共危机治理中创新政社间、政企间的协同模式，形成政府、社会、市场等多元主体合力，更好地发挥政府外其他主体在跨界公共危机治理中的作用。

（二） 强化跨界公共危机治理中的府际协同

府际协同是跨界公共危机网络治理的内核，主要包括纵向主导的府际协同和横向主导的府际协同，前者主要是中央政府或若干行政区的上级政府制定涉及多个地区的区域协同策略，各地区进行响应而采取协同行为;后者主要是多个行政区域或职能部门为治理特定的跨界公共危机而采取的区域或部门协同行动。为加强跨界公共危机治理中的府际协同，可以采取以下措施：

1. 治理重心下移，强化纵向间府际协同。跨界公共危机的跨行政层级特征决定了对其治理需要发挥中央、地方、基层等各级政府的作用，因而纵向府际关系是跨界公共危机网络治理的重要内容。当前公共危机治理模式下规范纵向府际关系的基本原则是分级负责，即每个层级的政府承担着不同职责。由于上下级行政组织之间存在隶属关系，上级政府掌握着较多的公共危机治理权力和资源，而责任主要由事发地地方政府尤其是县级政府承担，①很容易导致基层政府陷入“有责无权”悖论中。因此，应通过制度化分权将治理重心下移，建立以地方为主的跨界公共危机治理权责机制，赋予地方政府尤其是县级政府更多的权力和资源（如突发事件先期处置权），明确规定县、市政府在跨界公共危机治理中的各项具体职权，将纵向府际关系由原来的层级权力结构演变为相互协同的集体行动网络结构。②

2. 加强区域应急联动，强化区域间府际协同。充分借鉴美、俄、日、英、法等发达国家区域应急联动的成功经验，打破行政区划管辖边界和原有行政层级的束缚，加强跨界公共危机治理中区域间府际协同。首先，提高区域性协调机构权威。针对当前跨界公共危机治理中区域性协调机构规格不高、权威不足的问题，建立由上级政府主导的跨域协调机构，并依法赋予其必要的跨域协调、规划、组织和执行等职能，强化跨域协调机构的权威，提高对区域内地方政府行为的约束力。其次，建立常规化的协同联动工作机制。加强跨域公共危机指挥体系建设，在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、环境污染等各领域积极开展联动执法。再次，建立区域间应急资源共享机制。要谋划区域应急救援基地（中心）的規划与建设，统筹应急管理智力支撑力量共建共享，共同推进应急产业发展，探索应急管理项目合作和人才交流机制。

3. 优化应急管理部内涵建设，强化部门间横向协同。在2018年应急管理部组建的多重意义中，重要的是强化了应急管理职能部门间的横向协同，提升了跨部门协同绩效。然而，应急管理部一方面面临着综合型应急管理体制固有缺陷，即将各种应急力量整合到一个部门，在应对专业性、技术性强的突发事件时专业化不足;另一方面面临着如何将原先涉及自然灾害、安全生产、消防救援、民政救灾等专业应急管理机构的职能优化的挑战。因此，如何既打破原有体制藩篱，又与原“一案三制”为核心的应急管理体系相衔接，将分属不同专业机构的应急职能部门进行整合，以及整合后职能部门间的权力和利益关系如何调整，是应急管理部未来一段时间工作的重中之重。为此，应急管理部要按照扁平化、信息化原则，明确政府部门间应急管理事权划分规则，强化权威性和综合协调性，加强所有涉及应急管理的机构职能、资源与力量的优化配置。

（三） 完善跨界公共危机网络治理的制度保障体系

构建跨界公共危机网络治理模式，必须有相应的制度保障体系作为支撑，以推进跨界公共危机网络治理的程序化、制度化和规范化水平。

1. 健全利益平衡机制。在跨界公共危机治理过程中，共同利益是协同行动产生的根本原因，而地区利益、部门利益是协同行动的动力因素。每个治理主体在协同行动中都会进行“成本-收益”分析，当收益大于成本时才会选择协同。因此，仅仅依靠共同利益的潜在约束作用和凝聚功能，并不能促进治理主体间产生协同行动。构建跨界公共危机网络治理模式，必须认可治理主体的“经济人”理性，寻求共同利益与地区利益、部门利益的平衡。为此，要激发各治理主体参与跨界公共危机治理的意愿，建立“损益者受偿、受益者补偿”利益平衡机制，实现利益在各治理主体间合理分配。当务之急是建立调节府际利益分歧的跨域转移支付制度，对利益受损或支付较多成本的地方政府进行利益补偿，补偿金额和支付方式由区域性协调机构牵头商定，从而实现区域政府间的利益平衡。

2. 建立信息共享机制。信息共享是网络治理的基础和纽带，也是影响跨界公共危机网络治理绩效的关键因素。如果实现信息资源的高度融合、共享，能够降低跨界公共危机治理信息资源的获取、处理与传递成本，减少信息不完全和不对称现象。为建立跨界公共危机信息共享机制，政府要在坚持信息公开的基础上，依据相关法律法规和应急预案，完善现有的信息预测和预警系统、信息上报制度、信息交流制度以及信息发布制度，提高政府信息公开、采集和辨识能力。在此基础上，运用现代信息技术和通讯技术，建立集数据资源中心、信息共享平台和应急决策支撑平台为一体的跨界公共危机治理信息网络，设计统一的标准化数据库系统，避免可能出现的信息孤岛和信息真空现象。

3. 推进法律法规深度融合。首先，加强应急预案协同。由于当前应急预案协同不足、缺乏衔接性，因而必须加强纵向层级间、横向区域间与部门间的应急预案协同。为此，建立应急预案审查制度，针对某一具体领域的风险源进行整理，充分考虑其流动性和扩散性，为各地应急预案制定提供相互衔接的行动框架。在应急预案制定过程中，充分吸纳不同区域的应急管理人员和相关专家参与。在应急预案制定出来后，通过桌面推演、双盲演练、联合演练等多种形式，矫正应急预案间的不协调。其次，完善府际协同的法律法规。在条件成熟时出台府际关系法或条例，对区域间府际协同或职能部门间协同给予法律规定，提高府际围绕跨界公共危机治理所签署协议的法律效力，将府际协同纳入法治化轨道。再次，明确区域内政府或各职能部门在跨界公共危机治理中的职责权限，建立职责清单。在此基础上，建立科学的考核制度与问责机制，明确府际协同的各项任务和考核指标，将府际协同纳入跨界公共危机治理的考评体系，对协同不力的地方政府、职能部门加强问责，严肃追究领导责任。

4. 整合应急物资储备体系。按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，整合应急物资储备体系。首先，加强应急物资储备的统筹。政府要在充分掌握各地应急物资种类、数量、分布等信息的基础上，选择适合于本地的应急物资储备种类和数量。其次，优化应急物资储备方式。严格遵照应急物资仓储标准，对应急物资储备仓库的选址、仓储容量、储备品种和数量等进行充分论证，有效整合地方政府间物资储备;通过政府购买、补贴等多种方式引导企业根据行业特性、政府要求和市场供需状况，合理控制应急储备品种和规模;通过宣传教育、演练培训等方式促使家庭储备基本的应急物资。①

（四） 构建跨界公共危机治理的公私合作网络

跨界公共危机网络治理要求政府、市场、社会等多元治理主体，打破组织界限，形成平等交流、协商合作的互动机制，開展跨领域、跨部门、跨地区乃至全球性的良性合作，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的跨界公共危机治理体系。当前，跨界公共危机治理中政府内部协同已经得到了足够重视，而加强政府与外部主体协同，形成真正的公私合作网络成为未来重点努力的方向。虽然我国社会主体发展滞后，在公共危机治理资源、技术和管理等方面还无法与发达国家相比，但如果能够充分发挥社会主体的自身优势，其仍然是跨界公共危机治理的重要力量。为此，政府应将角色定位从指挥、控制转变到引导、协调和监督上来，培养社会主体参与跨界公共危机治理的主体意识和责任意识，积极开拓参与渠道，如完善重大决策社会稳定风险评估制度，充分发挥该制度所具备的民主功能，不断提高社会主体参与跨界公共危机治理能力。

（责任编辑：徐澍）