自贸区授权立法问题探析

关键词 自贸区 授权立法 立法模式

作者简介：张洋，大连海事大学。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.140

一、自贸区授权立法问题的概述

（一）授权立法的概念

“授权立法”这一词是在资本主义宪政的法律框架才得以广泛应用的法律术语。只有一国的宪法明确的确立了法定的立法主体之后才可能出现立法授权的现象。授权立法的实质就是指拥有法定立法权的权利主体在一定条件下将部分权利授予无法定立法权的权利主体而制定行政法规等规范性的法律文件。而这种授权立法的模式在我国得以广泛的支持和赞同。对于这种观点，多数的学者都对此持有支持态度，但是世界上对于授权立法的概念理解确实各有千秋。因此存在以下两种观点。

第一种观点认为，授权立法的实质就是等同于行政立法的立法概念。众所周知，西方的宪政的政治体制就是确立的一种叫做三权分立的政治体制，议会拥有国家最高的主权和政治权利，行政机关理应依照议会的决议和授权才能行使制定法律法规的权利。同说认为，授权立法包括两大主体，分别为授权主体和被授权主体。在西方，议会是授权立法的授权主体，但是，在我国授权立法的主体是全国人民代表大会及其常务委员会。与此同时，我国大部分的学者认为授权立法的定义应该为全国人民代表大会及其常务委员会可以根据法律法规的规定程序以及特定的改革和发展的需要，决定就行政管理或者其他领域的事项授权国务院或者其他相关的行政部门在一定期限内调整或者暂时调整适用法律的部分规定，且授予其根据的现实的需要制定适合地方经济发展的法律法规的其他规范性文件。

第二种的观点认为，行政立法属于授权立法制度中的一种模式，行政立法屬于授权立法种的一种模式，其范围远远要小于授权立法的制度范围。英国学者沃克所持有的观点认为，授权立法的权利主体不仅包括行政机关而且包括政府，公共事业机构和委员会，地方当局大学和其他机构等。即认为授权立法的实质是拥有立法权的权利主体将其立法权在一定条件下授予被授权的行政机关和其他组织。从而制定法律，法规或者其他规范性的法律文件。但是这一观点在我国并没有得到多数的支持，因为我国并不支持公共事业机构委员会，地方当局以及其他机构享有立法的权利。如果承认大量的公共事业组织享有立法的权利，将会导致立法局面的混乱，进而影响法律的安定性和稳定性。

（二）自贸区授权立法的必要性

2016年八月，党中央国务院决定，在河南、辽宁、四川、浙江、湖北、重庆、陕西等省市新设7个自由贸易区，至此自由贸易区的数量增至11个，在经历了第一个自由贸易区挂牌成立之后，第一次自由贸易区自由贸易区扩容标志着中国自由贸易区进入了3.0时代。自贸区是国家的试验田，国家允许自由贸易区在某些领域可以突破现行的立法限制，进行制度立法的创新，这就涉及到国家暂停某些法律法规的实施，给自贸区松绑，也涉及到赋予自贸区进行制度创新立法的权利。随着一系列自贸区的设立，为了凸显他的设立价值，在自贸区内应存在先进的立法制度以及其他配套的合理制度来保证自贸区的持续健康发展。为了使自贸区在经济发展上具有一定的独立性和创新性，这就要求国家在自由贸易区的实验上必须放松监管，加快政策转变，敦促法律实施。当然，随着自贸区各种条件以及经济政治等条件的迅速发展，市场经济对于自由贸易区提出了更高的要求。各自的法律政策，各自的营商环境，产业支持开放金融程度等一系列的制度优势都将成为其竞争的条件。目前上海自由贸易区暂且没有建立全国立法，对园区的相关法律法规都散见于各种决定以及规定之中。自贸区的数量逐渐增加，“一带一路”的探索，使得我国的经济发展进入了一个新的历史时期，我们需要回顾法律问题，来保障自由贸易区经济的发展，避免无法可依的尴尬局面。需要我们不断探索新的立法模式来适应自由贸易区经济的良性健康发展。2013年改革发展至今，已经基本形成了一加三加七的格局。为了加强自由贸易区的配套性和协调性，我国的立法机关也要加紧制定《中国自由贸易试验区法》。我国的各个基本基础法系都已经步入了正轨，但是自由贸易区经济的良性可持续发展，同时有可能会造成法律体系的尴尬和混乱。因此加紧自由贸易区的立法也是十分紧迫的问题。

二、自由贸易区立法的模式

我国采用的立法模式为全国人民代表大会以及常务委员会可以根据经济发展的需要，决定某一领域内的特定行政事项授权在一定期限内在部分地方暂时调正或者暂时停止适用相关的法律或者部分规定。授权的期限是五年。如果期限已满或废或转。如果符合实际需要就依照法定的程序转换为法律，如果不适合就继续适用直到法律的废止。

三、我国自由贸易区立法存在的问题

1.对授权立法的权限没有作出必要的保留，针对授权立法的事项，既没有宪法基于国家宏观上的原则的详尽规定，又没有针对自由贸易区经济发展上面的具体的禁止授权立法的限制性条件，在实际生活中，多数情况是由全国人民代表大会及其常务委员会根据现实的条件和需要即情事需要的原则来进行授权立法，造成了自由贸易区法律逐条立改废的尴尬局面。

2.自由贸易区授权立法的期间的问题不容忽视。《授权国务院在中国上海自由贸易区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》中规定自2013年10月1日起三年内在上海自由贸易区暂时停止实施有关的内容，其规定合法有效，但是是否适用于建立时间不同的其他的自由贸易区的实施则有待考证。

3.我国自由贸易区授权立法主体有很大的不确定性。在我国并没有明确的规定和说明授权主体，这一主体包括授权主体和被授权主体，中国现行的法律当中，并没有作出明确具体的规定，特别在被授权组织的定义上更是十分的不够明确以及模糊。经常使用国务院有关部门作出具体的规定，从而使得法律的具体实施常常非常错位，难以得以对想要使用经济发展的授权立法事项作出明确具体的规定，使得国务院部门之间踢皮球现象严重，干扰良好经济政策的稳步推进实施。

4.对自由贸易区立法的监督制度非常的不完善。在我国的法律监督中，即事前监督和事后监督，分别为批准和备案。是我国《立法法》明确规定的法律法规的监督方式，但是对于授权立法的文件在实际生活中，全国人大常委会备案和讨论过程中并没有做到明确的审查，时下并没有实施过一次不予备案的先例，使得是否批准完全由批准机关自己掌握，批准存在极大的随意性，事前监督不利。

四、提出建议

1.能夠保留授权立法的权限范围，并且可以作出必要的保留，不是所有的情况下都可以进行授权立法，在自贸区内暂停适用或进行调整的。需要通过国家层面将《中国自贸区法》中涉及我国政治经济的稳定、军事信息安全以及关乎国家安全和利益的内容列为完全禁止的事项，才能将自由贸易区立法的权限具体化明确化制度化。必须有所保留，不能将授权立法的权限一揽子全部下放，这样会导致经济社会的不稳定，造成社会制度的动荡，从而导致经济发展经受很大的阻碍。于此同时，在我国授权立法的过程中，有一点也十分模糊，授权立法的情况下出现了很多关于外商调整的规定，众所周知，《外资法》在我国的法律体系中，和经济的主权和安全有着十分密切的关系。如果调整对外资的调整，势必将会和《立法法》授权立法的绝对保留事项发生较大的矛盾和冲突，因此如果想对外资调整的是想进行适合情况的修改，势必要通过法定的程序先行修改《立法法》在这种情况下才能继续进行自由贸易试验区授权立法模式的探索。

2.通过规定的修改，保持授权立法期限的一致性，一般情况下授权立法的期限是五年，如果超过期限之后，适合自由贸易区经济的发展，则由正常的法定程序转化为法律，如果不能继续适用就废止，但是授权立法另有规定的除外。众所周知，上海自由贸易区立法的期限为三年，即允许三年期限内进行适用，或者允许其他自由贸易区三年内禁止适用本地自由贸易区制度创新不适用本地的现行法律以及行政法规，以及各自贸易区正式挂牌之日作为自由贸易区授权立法起算之日，从而实现虽然自由贸易区的设立时间不同但是授权立法的期限相同的情况。使得自由贸易区在授权立法的试行期限上的同等性。均衡性和一致性，使得充分发挥各地的自由贸易区地域的优势和自主创新的活力。

3.我国需要明确授权立法的主体和被授权的主体，现行的情况是如调整变通适用，会明确的标注具体的规定，由国务院的有关部门进行具体的规定和落实，具体适用哪个国务院部门的具体规定则发生了较大的歧义。针对不同的立法事项以及国务院有关部门的此类用语显得尤为重要。

4.完善我国事前授权立法的监督机制，尽可能少的使用事后救济的机制，完善我国的批准制度的法律规定，使得法律的事前监督成为一种有效的监督机制，而不仅仅是制度的一种，缺乏良好的实施机制和法律生态环境。

参考文献：

[1]詹文沁.论试自贸区法律制度的突破与创新从理论到实践的双重角度出发[J].法制与社会，2015（26）.

[2]丛单.中国上海自由贸易试验区的立法问题研究[J].法制与社会，2016（18）.

[3]叶鑫欣，颜芳.海南自由贸易区地方立法的创新途径[J].法制与社会，2008（36）.

[4]李猛.中国自贸区立法问题问题探析[J].甘肃政法学院，2017（2）.

[5]周阳.论美国对外贸易区的立法对我国的启示[J].社会科学，2014（10）.

[6]申海平.上海自贸区负面清单的法律地位调整[J].东方法学，2014（5）.

[7]李敏.关于《上海自贸区条例》的若干法律思考[J].行政与法，2016（1）.

[8]徐振光.自贸区“暂时调整”决定的法理分析[J].武汉交通职业学院学报，2016，18（1）.

[9]李丹阳.试验性立法的中国时间[J].学习与探索，2016（2）.

[10]陆立虎.自由贸易试验区的特点和立法问题[J].法治研究，2014（10）.