“立有主、收有限、存有期、用有度、销有据”

吴雁平 刘东斌

摘  要：立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、销之有据是2020版新修订的《档案法》规制档案和档案工作的核心内容。档案的形成不仅有主体，而且其主体对档案形成负有责任;档案的形成归档有限制，收集有范围;档案的保存有时间期限;档案的利用控制有度，主要特征是“封闭期”;档案的销毁有各种依据的规制。立、收、存、用、销五环相扣，变的是外延，不变的是内涵。

关键词：档案法;立有主;收有限;存有期;用有度;销有据

Abstract： The core content of the 2020 edition 'Archives Law of the People's Republic of China' is the core content of the regulation of archives and archives. The formation of archives not only has a subject， but the subject is responsible for the formation of archives; the formation of archives is limited and the collection has scope; the preservation of archives has a time limit; the use of archives has a degree of control; There are various regulations on the destruction of archives.

Keywords： Archives Law; Establish a master; Limited collection; Period of storage; Cost of use; Evidence for sale

2020版新修订的《档案法》已经颁布，对照1987版的《档案法》有了很大的变化，由原来的六章27条增加到八章53条，几乎增加了一倍的条文。这其中既包含着几十年档案法制建设的实践经验总结，也有对档案内涵深入认识的理论成果，更有应对信息时代给档案工作带来机遇与挑战的新举措。因而，新修订的《档案法》对于适应新时代对档案工作的要求，规范档案工作都有着积极而深远的意义。

新修订的《档案法》对档案的规定是：“指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”对照1987版的《档案法》对档案的规定“是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”似乎没有太大的变化，主要是具体化了国家机构，增加了一些实践活动的内容。但是，这种微小的变化，也就是具体化，对认识理解档案有着积极的意义。

理解把握档案内涵的“密码”其实就在《档案法》内，而这个“密码”不仅在1987版的《档案法》中就存在，而且在2020版新修订的《档案法》中又得到了充实，使人们更容易通过掌握这个“密码”来理解把握档案内涵。这个“密码”可以用这样一句话概括：立之有主、收之有限、存之有期、用之有度、销之有据。

1 档案——立有主

所谓“档案——立有主”，就是档案的形成不仅有主体，而且其主体对档案形成负有责任。

对于形成主体，1987版的《档案法》第二条规定有“国家机构、社会组织以及个人”，2020版新修订的《档案法》进一步具体化，第二条规定是“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”。

对于主体对形成档案负责，1987版的《档案法》第十条规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。”2020版新修订的《档案法》则作了更详细的规定，第十二条规定：“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。”第十四条规定：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”

对于档案的形成主体不负责的，1987版的《档案法》第二十四条第一款第六项规定“不按规定归档”要负法律责任。2020版新修订的《档案法》则进一步明确其法律责任并加强监督，第四十二条规定档案主管部门对机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案工作责任制和管理制度落实情况进行检查;第四十八条第六项规定“不按规定归档”“被责令改正而拒不改正的”要负法律责任。

当然，对于“立有主”的内涵仅从档案法律条文中来理解和把握，尽管，2020版新修订的《档案法》则作了更详细的规定，但是，仍然显得有些“原则”抽象。理解和把握“立有主”的内涵，还需要将档案法律条文与档案学理论相结合。对于“立有主”的“立”，包括“立卷归档”，在2020版新修订的《档案法》中简化为“归档”，或者改为“建立档案工作责任制”;立档单位，“亦称‘全宗构成者。形成全宗的机关、团体、企业事业单位。其一般构成条件是：（1）可独立行使职权，能以自己名义对外行文。（2）是一个预算会计单位或经济核算单位，可以编造预算或财务计划。（3）設有管理人事的机构或人员，并有一定人事任免权。其形成的全部档案构成一个全宗”;[1]建立档案，或者简称建档，或者说建立档案工作等。对于“立有主”的“主”，主要指形成档案单位的“主权”，包括选择权、所有权、支配权等。如归档的选择权，1987版《档案法》第十条和2020版新修订的《档案法》第十四条都规定了必须按照国家有关规定定期归档，也就是按照最新版本的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（简称“8号令”）归档，不仅“8号令”对归档范围规定鲜明地体现了“以我为主”的特点。即机关文件材料的归档范围是：（一）反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的……;（二）机关工作活动中形成的……;不是本机关形成纳入归档范围的只有寥寥两句：下级机关报送的重要文件材料，其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。而且，选择什么样的“以我为主”材料归档，也是由档案形成单位决定的。这就是所谓的“档案对于其形成者所具有的价值类似于文件的第一价值，其价值主体是档案形成者”，“体现了档案具有对机关的作用”。[2]也就是档案形成者选择对自身有价值的档案归档。再如支配权，档案形成单位的档案支配权不仅表现在形成单位中，还直接延伸到了档案馆。2020版新修订的《档案法》第三十条规定“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。”

新修订《档案法》第十二条和第四十二条的有关规定是一大亮点，它强调了档案形成单位对档案形成的主体责任，以及对不履行主体责任的检查追责。同时，也是对“档案——立有主”的最好注释。

2 档案——收有限

所谓“档案——收有限”，就是档案的形成归档是受限制的，收集归档是有范围的，不是想归什么就归什么，而是按照国家的有关规定进行归档。

1987版的《档案法》第十条规定：“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”2020版新修订的《档案法》则作了更详细的规定，并对《档案法》的档案定义表述中“直接形成的对国家和社会具有保存价值”的范围做了具体规定，第十三条规定：“直接形成的对国家和社会具有保存价值的下列材料，应当纳入归档范围：（一）反映机关、团体组织沿革和主要职能活动的;（二）反映国有企业事业单位主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护国有企业事业单位权益和职工权益的;（三）反映基层群众性自治组织城乡社区治理、服务活动的;（四）反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的;（五）法律、行政法规规定应当归档的。非国有企业、社会服务机构等单位依照前款第二项所列范围保存本单位相关材料。”同时，第十四条规定：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”

2020版新修订的《档案法》第十三条的规定，应该说是一大亮点，它使关于档案定义表述中的“直接形成的对国家和社会具有保存价值的”比较抽象化的概念具体化了，更具可操作性，更加明确档案——收集归档的范围。同时，也说明档案归之有限。

3 档案——存有期

所谓“档案——存有期”，就是档案的保存是有时间期限的，不是想保存多长时间就保存多长时间，而是按照国家的有关规定的时限来保存。

对于“存有期”，有两层意思，一层是档案本身保存期限的问题;另一层是有关档案馆保存档案的期限问题。

对于“存有期”，1987版和2020版新修订的《档案法》都只对有关档案馆保存档案的期限问题做了间接的规定。1987版的《档案法》第十一条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”2020版新修订的《档案法》第十五条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案”。2020版新修订的《档案法》用的是“应当”，而1987版用的是“必须”，似乎前者没有后者严厉。但是，对于有关定期向档案馆移交档案的法律责任规定，1987版的《档案法》第二十四条第一款第六项规定“不按期移交档案的”要负法律责任。2020版新修订的《档案法》则进一步明细了法律责任，第四十八条第六项规定“不按期移交档案”“被责令改正而拒不改正的”要负法律责任。

对于定期向档案馆移交档案的问题，实际是形成档案的单位形成的保存什么期限的档案，在保存多长时间后移交给档案馆的问题。对此，现有的国家规定是按照1983年国家档案局发布的《档案馆工作通则》的规定执行的。《档案馆工作通则》第六条规定：档案馆接收档案的范围：本级各机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案，省辖市（州、盟）和县级档案馆同时接收长期保存的档案。第七条规定：档案馆接收档案的期限：1.省级以上档案馆接收立档单位保管二十年左右的档案;2.省辖市（州、盟）和县级档案馆接收立档单位保管十年左右的档案。

对于理解把握档案的存有期，实际有更多的配套法规规章来明确各类和各行各业形成档案的保存期限。如机关单位要按照“8号令”的规定来区分保存期限，企业单位要按照“10号令”的规定来区分保存期限。各专业的如：《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》《会计档案管理办法》等。

对于档案的具体保存期限，以前大多采用永久、长期（50年）、短期（10年）的方法。“8号令”颁布实施以后，大多采用永久、定期两种，定期一般分为30年、10年。“10号令”以及一些各专业的档案也都采用这类方法，如2015年版《会计档案管理办法》。也有一些各专业档案采用其他类方法的，如《婚姻登记档案管理办法》就规定100年、或直至永久。

当然，对于档案馆接收长期保管期限的档案，就有以后再鉴定问题，因此，有研究者就主张将档案的保管期限定为进馆和不进馆两种，“即把各种档案的保管期限划分成无限期（永久）和有限期（短期）两种，这样使无限期的档案，即永久档案进入档案馆保存，有限期的档案，即短期档案被排除在馆外。”[3]

从上述中可见档案的存有期是个很复杂而又需要理解和把握的问题，这也使得《档案法》对此采取了宏观而稳定的规定。

4 档案——用有度

所谓“档案——用有度”，就是对档案的利用要控制有度，并不是想利用什么时间形成的档案就可以利用什么时间形成的档案，也不是想利用什么档案就可以利用什么档案，也不是想利用什么地方的档案就可以利用什么地方的档案，而是必须按照有關规定来利用档案。“档案——用有度”最主要的特征就是有封闭期。

对于档案的用有度，是《档案法》用墨最多的地方，也是变化最大的地方。1987版和2020版新修订的《档案法》都用了一章的篇幅来规定，1987版的《档案法》用了一章5条，占全部27条的18.5%，近五分之一。2020版新修订的《档案法》用了一章8条，占全部53条的15.1%，也接近六分之一。比1987版的多了3条，增加了37.5%。

在档案的用有度方面，2020版新修订的《档案法》最大的亮点就是将档案封闭期由30年缩短为25年向社会开放，这也是2020版新修订的《档案法》最大的亮点之一。不仅如此，还为方便档案利用规定了有关内容。第二十七条规定：“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。”第二十八条规定：“档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。”“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。”这都是推动档案开放与利用，让档案为经济社会和人民群众服务的重要措施。

当然，对于档案封闭期，自《政府信息公开条例》颁布后一直受到不少研究者的诟病，多数研究者纷纷建议应当缩短档案封闭期限，也有不少研究者建议直接取消档案封闭期。如有研究者建议：“不设置30年的开放期，而是从档案形成之日起就对社会、公民开放”。[4]也有研究者认为档案封闭期是国际惯例，如“档案形成满30年向社会开放，是中国档案法律法规采纳国际通行惯例的结果”。[5]还有研究者认为国外缩短或取消档案封闭期是趋势，如“1958年英国颁布《公共档案法1958》，规定档案封闭期为50年;1967年修订后的《公共档案法1967》，将封闭期从50年缩减至30年;2005年《信息自由法》全面实施之后，适用于全体档案的普遍封闭期被废止。”似乎英国已经取消了档案封闭期。但是，事实并非如此，“英国目前对公共档案的处理流程，大致以文件本身是否包含豁免信息进行划分。若不存在豁免信息，则在文件形成期满20年之前移交至档案馆即可，到档案馆后直接开放。若含有豁免信息，则向档案馆申请封闭”，“之后每10年滚动返回至形成部门审查一次，决定是否继续封闭或者开放;如决定开放，则将档案归还至档案馆后在下一年1月1日开放;如决定延长封闭，则等待下一个10年后的审查。”[6]这实际上等于不是取消了档案封闭期，而是将封闭期变相地变成了20～40年，甚至更长。“英国国家档案馆的顾问委员会建议在档案内容涉及到个人信息时，应当以100年的生命期为封闭期限。”[7]对于档案封闭期，目前，“大多数国家采用了30年的封闭期制度”。[8]而且，近年来一些国家新修改颁布的档案法有将封闭期加长的趋势，最长的是120年。如2008年版的法国《档案馆法》划分为25年、50年、75年、100年、120年五个档次。[9]2013年版的德国《联邦档案安全与利用法》划分为30年、60年、110年三个档次。[10]

从1987版和2020版新修订的《档案法》关于档案封闭期的规定以及上述中可以看出，不论是缩短或者延长，都说明一个事实，档案封闭期的存在并不是人为设置的障碍，而是由档案的特性所决定的，是档案的用有度特性决定的。这也可以从2020版新修订的《档案法》有关规定中得到证实。2020版新修订的《档案法》第二十八条规定：“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。”第三十二条规定：“公布档案应当遵守有关法律、行政法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”都加强了对档案信息利用的保护。还有2020版新修订的《档案法》第二十七条规定，“经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放”，虽然，增加了“教育”类档案，但是，却没有增加人民群众利用最多的“民生”类档案，这不仅体现了对档案隐私的保护，也说明档案是用有度的，是需要控制使用的，是控制有度的利用。

5 档案——销有据

所谓“档案——销有据”，就是对档案的销毁有各种依据的规制，并不是想销毁档案就可以销毁档案，也不是想怎么销毁就怎么销毁，而是必须按照有关规定的依据来销毁档案。

2020版新修订的《档案法》第二十一条规定：“鉴定档案保存价值的原则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案主管部门制定。”“禁止擅自销毁档案。”这与1987版的《档案法》有关条文基本一致，没有变化。说明此项内容是稳固的，并没有随着时代与技术的变化而变化。《档案法》的这一规定也说明销毁档案必须依法进行，“禁止擅自销毁档案”。当然，对于档案销有据内涵的理解还需要把握相关依据。

要销毁档案，首先要鉴定需要销毁的档案，鉴定需要销毁的档案自然需要依据，这就是档案的价值判定依据，这些依据有很多，如《档案法》的“对国家和社会有保存价值”的规定、有关档案保管期限的规定等等。

要销毁档案，还要遵循保密和国家利益的依据。尽管需要销毁的档案已经没有保存价值，但是，为了防止这些档案落入竞争对手或敌对势力之手，影响“国家安全或者重大利益”，因此，“为保守党和国家的机密，严禁将应销毁的档案作其他用途，更不准出卖”[11]而必须将这些档案依法按照严格的销毁程序进行销毁。

*注：本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）、2020年度河南省档案科技项目《局馆分设后档案局行政管理职能再研究——以同级局馆关系为切入点》（项目编号：2020-R-05）、2020年度河南省档案科技项目《机构改革后国家综合档案馆法人治理研究》（项目编号：2020-R-04）的阶段成果。

参考文献：

[1]吴宝康，冯子直主编.档案学词典[M].上海：上海辞书出版社，1994：165.

[2]冯惠玲，张辑哲主编.档案学概论（第二版）[M].北京：中國人民大学出版社，2006：52.

[3]罗柏年.档案保管期限“两分法”好[J].档案工作，1993（02）：30.

[4]吴文革.构建档案开放的系统体系[J].档案学通讯，2003（2）：12-16.

[5][8]马素萍.影响档案开放的因素分析[J].档案学通讯，2003（2）：20-24.

[6]杜瑀峤.英国公共档案封闭期研究及启示[J].浙江档案，2019（01）：23-25.

[7]赵瑞，安小米.档案利用中的个人信息保护研究[J].档案学通讯，2015（04）：94-100.

[9][10]国家档案局政策法规司编译.境外国家和地区档案法律法规选编[M].北京：中国政法大学出版社，2017：289、351.

[11]陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2005：215-216.

（作者单位：吴雁平，开封市档案馆;刘东斌，濮阳市档案馆  来稿日期：2020-06-19）