专业法官会议制度之现实困境与完善路径

杨慧妍

纵观各国刑事审判制度，鲜见类似于“专业法官会议”(1)最高人民法院在2018年11月28日发布的 《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》，将先前使用的“专业法官会议”改为“主审法官会议”，且并未对修改作出解释。笔者认为使用“专业法官会议”更佳，故本文仍沿用“专业法官会议”行文论述。的制度，我国台湾地区“法官法”第四章规定了“法官会议”，但其内涵与本文的“专业法官会议”不同。自2015年2月4日最高人民法院发布第四个五年改革纲要以来，各级法院着力推行审判权运行机制改革。随着改革推进，专业法官会议制度应运而生，各级法院亦陆续出台了关于在本地区实施专业法官会议制度的具体规定。本文拟选取其中部分典型制度设计，结合司法实践，对现行专业法官会议制度进行剖析，总结该制度的经验和不足。

一、专业法官会议制度的生成背景与功能定位

(一)制度背景

法院审判权运行机制改革的基本任务是完善法院内部的主体架构，合理配置法院内各主体的权力，明确各主体在审判活动中的职能及责任，确保各主体权力与责任的对应、行为与责任的统一，建立起既能对各主体行为实行有效监督制约，又能保证法院审判资源合理配置和综合利用的审判权运行秩序。改革的目的在于通过审判权运行机制的构建，实现中国特色司法审判制度的基本定型并逐步趋向完善和成熟。[1]根据《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称《五五改革纲要》)，以司法责任制为核心的中国特色社会主义审判权力运行体系已初步形成。专业法官会议制度作为审判权运行机制的重点，对新型审判权运行机制的构建起到了正向促进作用。

长期以来，由于审判资源及相关制度供给短缺，地方各级法院为保证办案任务常常根据本院实际情况建立一定形式的案件集体研讨组织，如“主审法官会议”“审判长联席会议”，为案件集体讨论提供了非正式性制度指导，也为专业法官会议制度提供了实践基础。在去行政化改革背景下，2015年2月颁布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称“《意见》一”)赋予专业法官会议相应的审判监督职责。同年9月，最高人民法院在《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中明确了专业法官会议“咨询性机构”的功能定位。

(二)制度功能

价值目标决定制度定位。专业法官会议制度设立的初衷是，在新型审判权运行机制下，“让审理者裁判，让裁判者负责”，落实司法责任制，助力司法改革。司法实践中，专业法官会议所发挥的价值，已经远远超过了“咨询性机构”这一功能定位。

第一，智力支持功能。缺乏所谓“学识法律家集团”，是法治主观条件不足的表现。[2]12智囊团是专业法官会议最直接的功能。司法责任制的推行，使得法官需对其承办的案件质量与案件结果负责，这就使得许多法官办案时畏首畏尾。司法责任制可以在很大程度上防止冤假错案的发生，但长此以往，又会导致司法能动性(judicial activism)不足，司法效率也会大打折扣。最高人民法院2018年11月28日发布的《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见(试行)》(以下简称“《意见》二”)，将参会人员限定为员额法官。对于参会人员资格的限定，使得会议议事质量和指导效果得以保障，有助于案件承办法官形成内心确信。《意见》二提到，可以邀请专家学者、人大代表、政协委员等其他相关专业人士参会并发表意见。这就使得专业法官会议的智囊团功能最大化。

第二，过滤案件功能。专业法官会议为审委会更好地履行职能发挥了前置过滤作用。专业法官会议在合议庭和审判委员会这两个法定审判组织之间承上启下，过滤了提交审判委员会的案件数量。即使案件经过专业法官会议讨论后提交至审判委员会，专业法官会议形成的会议意见依然可供审判委员会参考。可见，配合审判委员会制度改革，是专业法官会议制度设立的考量因素之一。

第三，统一法律适用功能。在现行审判权运行机制中，以合议庭为办案单位的团队化办案形式，会导致法院内部乃至上下两级法院之间“同案不同判”。这是司法责任制改革中的伴生现象。为解决这一问题，专业法官会议召开之前，一般应提交类案检索报告。《意见》二强调了对于专业法官会议讨论情况的总结归纳，形成会议纪要，实现资源共享。

第四，审判监督功能。取消院长、庭长审批制后，专业法官会议发挥了审判监督的功能。按照新型审判权运行机制要求，院长、庭长对案件适法问题发表意见，必须依托专业法官会议或审判委员会。整个监管流程全程留痕、有迹可循，实现“放权”与“监管”并行，可以对外部干预案件行为形成有效震慑。

二、专业法官会议制度的理论基础

任何制度都应有其理论基础，那么，专业法官会议的理论基础是什么呢？

审判权的内部监督理论。任何一种权力的规范运行，都应该有相对完善的配套监督机制，审判权亦同。在取消院长、庭长签批案件的情况下，法院内部亟须组建一套全新的审判监督和把关机制，专业法官会议就扮演着该种角色。根据《最高人民法院关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》等相关规定，院长、庭长对合议庭评议结果有异议的，有权决定专业法官会议的启动，合议庭不采纳专业法官会议多数意见或一致意见的，应报院长、庭长监督；院长、庭长认为有必要的，应当将案件提交审判委员会讨论。最高人民法院院长周强在2017年11月1日第十二届全国人大常委会第三十次会议上指出：“建立专业法官会议制度，完善审判委员会制度，探索建立类案强制检索报告机制，确保审判权严格依法行使。”[3]专业法官会议在去行政化与审判监督之间起到了平衡作用。

裁判均衡原理。公正是法治的生命线，公平是评价裁判质量的第一关，而“同案同判”是公平裁判最直观的体现。司法实践中，一定程度上存在着裁判尺度不一的情形。2017年7月31日《最高人民法院司法责任制实施意见(试行)》明确规定了庭审活动后的强制类案检索程序，并且将类案检索的结果作为是否召开专业法官会议的条件之一。由此可见，因此种原因召开的专业法官会议承担着统一法律适用标准、平衡裁判尺度的职能。

重大事项集体决策理论。在崇尚集体主义的中国，上到国事，下至家事，无不体现着集体的智慧。虽然理论界有部分观点认为审判权独立在于“法官独立”而不是“法院独立”[4]，但是审判活动不可能完全是某个法官独自进行自由心证的活动。对于重大案件事实及关键证据的认定，需合议庭成员讨论；对于有疑问的部分，还应听取更多专业法官的意见。在司法责任制背景下，主审法官对自己办理的案件终身负责，为避免自身认识偏差而导致负面结果，实践中很多法官都倾向于将自己承办的疑难案件付诸集体讨论。因此，无论是从裁判的公正性角度，还是从法官职业保障角度，皆可窥见专业法官会议制度所体现的集体智慧。

三、专业法官会议制度的运行现状

制度的生命力在于实践。为了对专业法官会议制度运行状况进行分析，笔者以调研的四家法院出台的实施细则为样本，结合该项制度在司法实践中的样态，研究其在实践运行层面的不足。

(一)启动程序烦琐与动力不足

表1 专业法官会议启动程序比较

表1中的法院均要求相关人员在专业法官会议召开之前，准备必要材料，对准备材料的主要规定大致相同，对材料准备的要求也均较为详尽。从制度设计层面看，上述法院对准备程序的规定并无不合理之处，但实践中，相关资料的整理多由聘任制书记员或资历较浅的法官助理完成，这类人员对于相关案件事实及证据的把握，往往不如承办法官或主审法官深刻，而拟上会的案件往往又是在定性上存在争议的案件。如此一来，非但不能保证上会材料的质量，反而加大了相关司法辅助人员的工作量，导致专业法官会议的召开动力不足。因此，在实践中，会后补材料的情况屡见不鲜。

此外，笔者调研发现，自2015年专业法官会议制度落地至今，部分地区法院召开会议次数屈指可数，召开会议的形式化问题严重，且较多省份的高级人民法院尚未根据本省的司法实践对最高人民法院《意见》二做细化规定。

(二)参会人员组成规定不合理

最高人民法院对参会人员组成的规定较为宽泛，而各地法院对该规定的细化，可总结为上述三家地方法院所呈现的三种形态。S市司法资源全国领先，但高级人民法院规定参会人数不少于3人。这种规定不尽合理，尤其是涉及跨专业领域案件，3名法官无法体现集体智慧。T市司法资源不如S市丰富，但高级人民法院规定参会人数不少于7人，难免会对会议的召开造成滞碍。相比而言，Z省N市对于参会人数的规定相对更为合理。同为高级人民法院，S市根据法院审级，将参会人员的资质细化到法官等级， T市对于参会人员的规定则较为笼统。法官等级是法官业务水平、审判质效、工作年限的体现，以此作为参会门槛，可操作性强且具有说服力。值得注意的是，最高人民法院在《意见》二中明确规定，可以邀请专家等相关人员参会讨论，极大地发挥会议“智囊团”的作用，形成良性的社会监督。但是，在司法实践中，由于缺少强制性规定，专业法官会议的召开，极少邀请法院外相关人员参加。

(三)意见效力及处理规则不一

根据对各法院文件的比较分析可以发现，各法院均明确专业法官会议形成的意见仅为参考性意见，并且未要求形成多数意见。审判实践中，如不对意见效力予以明确，专业法官会议的监督功能将形同虚设。最高人民法院《意见》二规定，当合议庭拟处意见与专业法官会议形成的多数意见不一致时，院长、庭长可以要求合议庭复议，只有在复议依旧未采纳会议多数意见时，院长、庭长才能将案件提交审委会讨论。T市高级人民法院与Z省N市中级人民法院对意见效力的规定比较模糊，S市高级人民法院则更为直接地赋予专业法官会议监督职能。笔者认为，S市高级人民法院的规定既没有改变司法责任主体，亦发挥了专业法官会议在审判监督环节中的正向作用，具有积极意义。

(四)行政化倾向严重

去行政化是司法责任制改革的重点之一，对于专业法官会议这样一个咨询性质的组织，去行政化更是其运行之关键。最高人民法院和S市高级人民法院均明确参会人员的地位及权责，S市高级人民法院更是强调，院长、庭长应以法官身份参会。为保证非院长、非庭长参会人员畅所欲言，最高人民法院在《审判人员职业保障条例》中规定，法官在参与专业法官会议的过程中所提观点不受追责。然而上述规定，并不能直接保障该制度去行政化目标的实现。实践中，无论参会人员身份如何、发言顺序如何，院长、庭长在法官会议上提出的观点，对合议庭的影响总是存在的，因此专业法官会议常被戏称为“小审委会”。若想真正实现去行政化目标，应从制度设计层面对人员构成进行优化，如提高资深法官、其他专业人士参会占比，明确主持人身份的去行政化等。

四、专业法官会议制度的完善路径

(一)坚持原则性与灵活性统一

最高人民法院在《意见》二中对专业法官会议制度做了原则性的规定。有学者认为，最高人民法院规定不够细化，导致各地法院对该项制度的适用细则不一致，如议事范围的规定不一致等。[5]由于各地区审判实践及审判资源的差异，在某些具体规则的适用上多少会存在差异，而这种差异是基于实践产生的客观事实，无法避免。例如，上海市高级人民法院在《关于进一步加强基层人民法院大标的民商事案件审判管理工作的通知》中规定，基层法院受理的诉讼标的额在3 000万元以上的大标的民商事案件，需要纳入审判监督管理，属于专业法官会议的讨论案件范围。一味地强调将规定细化，会导致各级法院被框死在制度的牢笼，非但不能实现制度适用的灵活性与能动性，反而会使该项制度僵化。

笔者认为，最高法院的《意见》二灵活性有余，原则性却不足。表1中的3家地方法院出台的细则都补充规定了回避制度。相对于议事范围的规定，回避制度更多地涉及公民权利，也是司法活动中一项必不可少的诉讼制度，即使是咨询性质的专业法官会议，也应当严格贯彻。因此，《意见》二作为原则性规定，应当做到粗中有细、粗细结合。对于回避这种应当作出原则性规定的制度，最高人民法院应在其规定中尽可能细化，而对于议事范围这种灵活性规定，可探索建立逐级细化机制，由各省(自治区、直辖市)高级人民法院根据本地区实际情况进行细化，各中级人民法院在省(自治区、直辖市)高级人民法院规定的基础上，根据本地区实际情况再进行细化。

(二)优化参会人员组成及其职能配置

各地对于参会人员的规定各有优劣，应综合各家之长，探索出相对合理的人员组成方案。关于参会人数，应根据本地区司法资源状况分审级设定合理的人数范围，避免将参会人数框定于具体数字。关于参会人员资质，可以S市高级人民法院的做法为参考，根据审级及法官等级设定相应标准。同时，各法院宜建立不同领域的专业法官库，会议召开之前，由分案系统自动组建参会人员队伍。一方面，全程留痕，有利于保证参会人员组成的公正性；另一方面，系统分案，有利于方便参会人员工作量纳入业绩考核。关于会议主持人的角色设定，地方法院均倾向于以行政权作为考量。尽管行政权对会议进程的控制无可指责，但这为其权力质变预留了滋生空间。笔者认为，既然“参会人员权责平等”“院庭长应以法官身份参会”已有明确规定，那么，由参会人员随机担任主持人以实现去行政化目的，不应该有太大的阻力。

(三)注重会议成果质量及成果转化

审判委员会制度一直因缺乏“亲历性”而备受非议，但是，在早已超越“五听”的现代审判活动中，“亲历性”并非“面对面”的审理形式所必需，绝大多数案件事实是通过案卷材料呈现在法官面前的。为免受缺乏“亲历性”的诟病，防止参会人员受制于合议庭介绍案件时的倾向性意见，专业法官会议召开之前，应要求参会法官进行电子阅卷。同时，为保证会议质量，应全程同步留痕，以防止会后修改发言顺序、人为制造主要意见的现象发生。为保持参会人员的积极性，法官参加或主持专业法官会议，应当计入工作量。对于会议形成的具有普遍适用意义的结论，应逐级上报，形成类案裁判指导意见。

(四)与审判委员会功能有效对接

自审判委员会制度落地以来，存废之辩一直存在。根据最高人民法院《五五改革纲要》等文件，最高人民法院有意在保留审判委员会的同时，限缩其审判权。专业法官会议，作为人民法院内部两级审判组织之间的“过滤网”，若不能形成与审判委员会功能的有效对接，其主要价值亦无法实现。多地法院规定，经专业法官会议讨论过的案件，如仍需交由审判委员会决定，专业法官会议形成的会议纪要应与案卷材料一并提交。换言之，即使专业法官会议没有将案件“过滤”在审判委员会门外，其形成的会议纪要也会成为审判委员会讨论案件时的参考。另外，部分地区人民法院要求专业法官会议召开前需提交类案检索报告，大部分地区法院要求专业法官会议形成类案指导意见，这在一定程度上行使了类审判委员会职能。