基于战略导向的高校二级学院预算绩效评价研究

刘世超（高级会计师）（厦门理工学院财务处福建厦门 361024）

一、问题的提出

2017年10月，“绩效管理”首次被写入党的十九大报告；2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，要求彻底改变过去“重支出轻绩效”的错误观念，对部门和单位全面实施预算绩效管理，明确“花钱必问效、无效必问责”。随着我国经济步入高质量发展阶段，政府对高校投入增速也呈下降趋势，通过完善和加强预算绩效控制、挖掘内部潜力、提高资金使用效益，已成为当前破解高校发展资金瓶颈的最主要手段。而校院两级办学体制改革是近年来我国高校管理体制改革的一个重大举措，其目的是为了在赋予二级学院更大办学自主权的同时，进一步激发和调动其办学积极性，以此来推动和促进高校办学水平和办学层次的进一步提升，最终实现高等教育发展的战略目标。因此，加强和完善高校二级学院预算绩效管理已不仅是提高管理水平的要求，还事关我国高等教育发展战略的实现。

二、目前高校二级学院预算绩效评价存在的主要问题

一是预算编制与战略目标脱节影响评价结果。在编制二级学院预算时仍沿用传统的投入控制型预算，即在学校预算总盘中划拨部分经费给二级学院，经费的多少与学校的目标、二级学院的目标未能有效结合，且经费分配标准未充分考虑各二级学院的特点，使得预算编制执行脱离学校发展战略，预算绩效无法有效保障。二是二级学院绩效目标与学校总体目标脱节影响评价结果。在设置二级学院绩效目标时，没有充分考虑学校总体目标如何切实分解成为二级学院具体可执行目标，造成二级学院绩效目标与学校总体目标脱节，学校的总体目标最终无法实现，对二级学院预算绩效进行的评价结果并不能客观完整地反映学校整体绩效。三是绩效评价过程参与度不高影响评价结果。绩效评价过分依赖某个部门特别是财务部门，没有广泛发动学校各职能部门参与。由于一个部门无法详细全面了解学校各项业务，因此无论是指标的设定还是目标的分解抑或是指标值的确定，都存在着一定的局限，使得评价结果不够全面客观。四是指标体系设置不科学影响评价结果。在指标体系的设置上试图建立统一的标准，而未能充分考虑不同层次、不同办学水平、不同办学特点的二级学院的特性和差异，影响了评价结果的客观公正。例如，有的学院侧重教学，有的侧重科研，有的科研教学兼而有之，用统一的教学科研指标考核不同特点的学院显然不合理。五是评价指标缺乏可比性影响评价结果。例如，高水平论文这项指标，“优秀”是横向比较还是纵向比较？抑或参照公认标准？显然缺乏统一尺度。评价标准可比性不高使得评价结果无法充分反映各被评价单位实际绩效水平高低。

三、构建基于战略导向的二级学院预算绩效评价体系设想

（一）基于学校战略目标进行绩效预算编制。

1.运用目标管理方法对学校战略目标进行分解。在校院两级办学体制下，进行科学有效的目标分解，实现有效的压力传导，充分发挥激励与约束的导向作用，是确保学校总体目标实现的关键。首先，要依据各高校发展战略确定未来一段时间学校总体目标，并围绕总体目标的实现，从教学、科研、人才培养、师资、用房用地、设备等各类软硬件指标里筛选出一批核心指标并确认相应的指标值，以作为全校工作的具体努力目标。其次，要把学校总体指标最终分解到各二级学院以确保战略目标真正落地，分解过程不能“一刀切”，要充分考虑学科专业间发展不平衡、不同学科专业教学科研水平参差不齐、不同学院历史积淀和基础不同等特性，压力既不能过大也不能过小，才能保护和调动学院的积极性，确保公平。

2.从传统的投入控制型预算转变为结果导向型绩效预算。传统的预算编制方法先入为主地对总体预算总量进行控制，然后按一定的比例进行测算分配，没有考虑分配的结果是否满足二级学院完成目标的实际需要，这就造成预算与学校战略目标脱节。为此，在预算编制时应以各学院既定的目标任务为基础，通过财务部门、职能部门及二级学院三方充分协商沟通，重点解决完成目标任务需要多少经费，同时建立动态调整机制，根据每年预算执行情况及时调整经费额度。经过一段时间的实践，不断总结分析，积累预算支出的经验数据，对比资金投入与目标产出的数值关系，摸索出适合本校发展需要的预算编制办法，提高目标管理和预算管理的规范性和科学性。

（二）广泛参与的预算绩效评价过程。

1.改变“预算绩效评价就是财务部门职责”的错误观念。高校的预算绩效涉及不同领域、不同类型、不同标准，特点也各不相同，需要运用不同的专业知识和专业人才才能客观评价其绩效，很难有统一的评价标准。而财务部门仅能从资金使用进度及合规性的角度开展评价，因此，单纯由财务部门进行预算绩效评价难以保证结果的客观完整公正。

2.成立专门的组织机构统一协调组织预算绩效评价工作。由于预算绩效评价工作涉及面广，学校应成立专门的组织领导机构主抓这项工作，负责协调统筹各职能部门和二级学院，学校主要领导、主要职能部门负责人、部分二级学院院长及部分知名教授、专家代表可以作为领导小组成员，以利于更广泛地听取意见。

3.明确各相关职能部门及二级学院的职责。各相关职能部门要充分发挥自身的专业特长，从各自不同的角度对涉及本部门的业务进行审核把关。大致可做如下具体分工：规划部门负责在牵头汇总各职能部门提交方案的基础上，具体编制学校的发展目标、各二级学院发展目标及预算绩效评价方案，形成二级学院预算绩效评价结果草案；财务部门负责牵头依据各二级学院的目标任务核定其经费预算，组织开展预算执行进度及合规性监督及考核工作；人事部门负责牵头组织有关师资队伍建设指标的分解和目标完成情况的考核，核定各学院人员经费指标；教务部门负责牵头组织有关人才培养、专业建设等指标的分解和目标完成情况的考核，制定教学方面有关财政专项额度的分配方案；科研部门负责牵头组织有关科研任务、学科建设等指标的分解和目标完成情况的考核，制定科研方面有关财政专项额度的分配方案；其他各职能部门应密切配合以上牵头部门，从各自专业的角度对方案的形成积极提供建设性意见。

（三）“一院一策”的个性化评价指标设置。确定各二级学院目标任务时应依据不同学院的情况采用“一院一策”，这就涉及各学院具体指标的设置和权重的安排。

1.指标内容的设置。将学校总体目标任务分解到各二级学院后就形成了学院的预算绩效评价指标。学校每一项总体目标的分解都应充分考虑到各学院的实际情况，即学科专业特点、办学基础、师资队伍及学生人数等的不同。不能简单搞一刀切、绝对平均，各牵头职能部门要充分考虑各种因素，积极借鉴国内外成功经验，在与二级学院充分沟通基础上制定“一院一策”，确保指标客观公正合理且通过一定的努力能够完成，以达到保护和调动积极性的效果。

2.指标权重的设置。本文从适用性和可操作性角度出发，拟选用层次分析并对其分析结果进行适当取整的方法进行权重设计，以方便考核统计。即，分别对每个学院的各项指标通过层次分析法进行两两比较其重要性，经过计算，产生每项指标的重要性系数从而形成重要性排序，作为指标权重的基础，再将这个系数按照百分制适当扩大取整成为每个指标的分值，以利于计算考核，最终形成每个学院的目标任务。它包含了具体指标内容、指标数值及指标对应的分值。考核周期结束后，每个学院实际任务完成情况、得分情况及相应排名可一目了然（详见表1）。

（四）基于历史标准的评价方法。考核周期结束后，经相关职能部门对相应指标任务完成情况审核后，即可得出每个学院的考核得分，如：X学院科研经费目标为3 500万元、赋分14分，则依据实际完成科研经费3 915万元除以3 500万元再乘以14，可得出该项指标的最终得分15.66分，详见表2。

表1 X学院2016—2018年目标任务书

表2 X学院2016—2018年目标任务完成情况

表3 基于历史标准法下的X学院2016—2018年目标任务完成情况

由于很难找到同水平、同类型学校横向比较的标准，仅凭考核期目标完成情况的得分值来对二级学院的绩效进行评价，其结果显然还不够客观完整，且还存在不能动态反映各学院实际发展状况及目标分解不够科学公平的缺憾。因此要从历史发展的眼光做进一步完善，用当期任务完成情况与基期进行比较，进一步挖掘分析绩效数据，使评价结果更加客观公正。此外，还应充分考虑实际经费支出变化情况对二级学院预算绩效的影响。综上，还需用历史标准法将考核期与基期预算支出数进行对比，用其结果对学院得分做进一步修正。首先将上一轮三年任务完成情况作为基期完成值，将本轮任务完成值除以基期完成值得出历史标准系数，然后乘以赋分值，即权重，得出实际得分。其次，统计学院考核期与基期所有经费实际支出数，将考核期数除以基期数得出历史标准系数，然后将实际得分值除以历史标准系数，得出修正后的实际得分值。最后，将各学院修正后的得分情况进行排序，即可得出各二级学院预算绩效评价完整结果。详见表3。

四、结论

本文从预算编制、过程管理、指标设置、评价方法等方面对高校二级学院预算绩效评价提出改进完善思路，使评价结果具有较高的完整性、客观性和科学性。通过对评价结果的分析，可以及时发现存在的问题及原因，适时调整完善学校总体目标及学院具体目标以及相关政策，将绩效评价结果同政策、经费及薪资等奖惩措施有机结合，同时以预算绩效评价为切入点，推进学校各项管理体制优化，提升办学水平，真正发挥校院两级办学体制对学校发展的推动促进效用。