高校退学的法律救济机制审视

郑戌冰

【摘  要】高校退学涉及到学生公民受教育权被侵犯的问题，理应被纳入到司法审查范围。《普通高等学校学生管理规定》规定学生不服退学决定可向校内申诉或向教育行政部门申诉，但不应将此机制作为诉讼前置程序。高校在管理自主权方面应该审慎使用退学权，建立健全高校自治规范，这样才能够实现更加自主化、科学化管理。

【关键词】退学决定;行政诉讼;法律定性;司法救济

引言

近些年来，我们经常能够看见学生与自己的母校对簿公堂。一方面，随着中国法治社会的推进，学生公民的权利意识不断增强;另一方面，也映射出高等院校关于学生管理规定的不完善。自“田永诉北京科技大学”一案出现后，“退学”作为学籍管理内容中的重要制度，多次被推到风口浪尖引起热议。本文试图厘清“退学”概念，探讨“退学行为”的法律性质，重新审视高校退学的法律机制。

1.“退学”的概念

根据2017年新修订的《普通高等学校学生管理规定》（下文简称《高校管理规定》），通过体系解释，“退学”概念包括广义与狭义之分。从狭义的角度来看，“退学”是指学校对已通过注册入学，取得在校学籍的学生，因发生《高校管理规定》第三十条规定的六种法定情形而被注销学籍。而从广义上来说，“退学”应指学校依据法定事由和法定程序，包括学校自己制定的规章制度，对属于本校的学生予以“退学处理”，具体还应当包括“取消入学资格”“取消学籍”和“开除学籍”等情况。其中“取消入学资格”是指学校在新生入学审查中发现新生的录取通知、考生信息等证明材料，与本人实际情况不符，或者有其他违反国家招生考試规定情形的不予录用;“取消学籍”是指学校对已经取得学籍的学生进行复查程序时发现弄虚作假、徇私舞弊等情形的，确定为复查不予通过，取消学生身份;“开除学籍”是指学生违反法定的八种纪律规定，学校给予开除学籍处分决定。每一类“退学决定”项下的情形都不一样，所属的法律性质也不一样，但我们应该关注到每一种“退学决定”都事实上侵犯了学生的受教育权。根据《中华人民共和国宪法》第四十六条 ：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，从本质上来看，“退学”“取消入学资格”“取消学籍”和“开除学籍”都将会使学生丧失受教育的权利，就“退学决定”后的法律救济而言，“退学”的狭义概念并不能完全概括所有的退学情形，因此本文采纳“退学”的广义概念进一步探讨。

2.“退学决定”应属行政诉讼受案范围

2.1“退学决定”的法律定性

“退学决定”能否被司法救济首先应对其法律定性，目前理论上对“退学决定”存有高校自主权行为与授权行政行为之争，笔者认为“退学决定”应属授权的行政行为，“退学决定”的行为特征符合我国行政诉讼法上规定的具体行政行为。根据《民法通则》，我国高等院校属于事业单位。《高等教育法》第二十九条规定：“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批”，以及《中华人民共和国学位条例》第八条规定“我国的学士、硕士、博士学位都由国务院授权的高等院校或科研机构授予”。从上述这些法律规定我们可以看出，我国高等院校的设立是出于社会公共利益的需要，高等院校的法律属性不完全等同于一般的行政机关，但是却具有法律意义上的不完全行政权力，笔者更认同将我国高等院校定义为“公务法人”，即国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，公务法人享有一定的公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。通过以上的分析，我国高等院校符合具体行政行为主体的构成要件，高等院校对其学生做出的“退学决定”同时也符合具体行政行为其他构成要件，即行政主体单方面行使行政权力对特定公民做出影响特定公民权利义务的行为。

2.2司法救济应当介入“退学决定”

《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，“退学决定”意味着学生丧失学籍，失去学生身份，实质上剥夺了学生在高校继续学习的资格，直接影响学生的受教育权。《行政诉讼法》第十二条第十二项规定认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的可以提起行政诉讼，笔者认为该处的“人身权”不能简单的等同于民法意义上包含的身份权与人格权了，此处的“人身权”应该适应公法领域的性质而做出适当的扩大解释。学籍往往就代表了一个受教育者的身份，剥夺学籍意味着在公法领域身份权利的一种侵犯，当然具有可诉性。

3.“退学决定”的司法救济途径

3.1申诉处理结果不具有可诉性

检索《高校管理规定》第五十九条与第六十条，学生可对学校给予的处分向学校申诉处理委员会提起申诉，此处的“处分决定”当然包括“退学决定”，由此可以看出学生在被“退学”后有权利第一时间向学校申诉处提出申诉，继而《高校管理规定》第六十二条规定学生若对申诉复查决定不服的可以向学校所有地省级教育行政部门提出书面申诉。学生向学校申诉处理委员会提出申诉属于学校的内部救济，这点毫无疑问，所以学校的申诉处理不具有可诉性。问题在于教育行政部门的处理决定是否具有可诉性，首先地方高校与地方行政部门并不是行政法意义上的上下级关系，而是行政主体与相对人的关系，因此教育行政部门的申诉处理不是《行政诉讼法》上的行政复议决定，更类似于行政仲裁，在法律没有规定的前提下，该申诉处理不具有可诉性。

3.2校内申诉不应作为行政诉讼的前置程序

实践中有的观点认为校内申诉应当作为行政诉讼的前置程序，未经学校或者教育部门申诉处理的不能直接提起诉讼。笔者认为可以从两方面来分析此问题，从必要性方面来看，校内申诉不是正式的救济程序，实践中多数高校的申诉处理选择了维持原决定，学生的权利很难真正被救济，故校内申诉前置无决定性意义;从法律规定方面来看，法律采用列举法规定诉讼前置的情形，主要涉及到国家资源使用权、纳税、审计决定、专利复审、反垄断等等争议，而“高校退学”并未包含在内，因此在法律未明文规定的情况下，不应将校内申诉作为行政诉讼的前置程序。

通过上述分析，若学生不服“退学决定”，有两种救济途径可供选择。第一种可依据《高校管理规定》第六十条向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉，学生申诉处理委员会处理后，若学生对该处理结果依旧不服的，可依据《高校管理规定》第六十二条向学校所在地省级教育行政部门再次提出申诉;第二种学生在收到“退学决定”时，可将高校列为被告直接提起诉讼，法院对此应当予以立案审理。

4.司法审查对“退学决定”的启示

4.1审慎使用高校退学权

一直以来高校是一个自治的领域，但高校管理也需要在法律法规的框架下实行更为严格的自治，对于“高校退学”这一严重侵犯到公民的受教育权的行为，司法审查理应介入到高校退学权。《高校管理规定》第五十四条中规定高校处分学生应当同时兼顾教育和惩罚，结合具体事实和证据，并做到程序正当，惩罚手段与学生所犯过错相适应，达到教育学生的目的。由此可以看出，高校想要在退学处理中把握好审慎程度，应当以“教育为主，惩戒为辅”为基本原则，程序正当化为辅助条件。《高校管理规定》在第五十五条中规定，高校在对学生做出处分决定之前应该告知处罚的具体事实、证据以及理由，并通知学生享有陈述和申辩的权利，学生提出申诉的，学校应该依据申诉程序处理。程序是否正当能够直接影响最终判决，在“谭帆诉西南大学不服退学处理决定”一案中，法院认为西南大学在对谭帆做出退学处理前并没有通知其享有陈述和身边那的权利，并没有走正当的申诉程序，违反了正当程序原则，最后支持了谭帆撤销退学处理决定的请求。因此，在高校退学案件中贯彻程序正当化实属必要。

4.2“退学决定”应遵循比例原则

高校退学权属于高校自治管理范畴，如何能够防止高校退学权被恣意滥用，最好的制度框架便是“比例原则”。“比例原则”的基本内容是行政主体在对行政相对人做出行政行为时，应考虑“手段”与“结果”的相适性，在能达到行政目的的同时尽量减少对行政相对人的不利影响。正如上文所提到的高校的退学行为应属行政法意义上的具体行政行为，“退学决定”适用“比例原则”调整，在制度的衔接上没有任何技术问题，这也是行政法规范具体行政行为的应有之义。

高校的设立宗旨是培养人才，高校在处理退学决定时必须统筹考虑学生个体利益与学校整体利益的平衡性，学生作为弱势群体，应该充分顾及到学生个人的身心发展。因此，高校在使用退学权时应该优先考虑学生的个体利益，应该将学生的个人损失降到最低作为前提条件。高校对学生做出“退学决定”应该是惩戒学生的兜底措施，若使用其他处分手段能够达到教育学生的目的，应优先选择其他手段，这也是“比例原则”的重要体现。总而言之，高校在使用退学权的时候应该考虑到学生违规行为与退学决定的合理性，退学作为最为严厉的惩戒措施，其惩罚力度不可超越学生违规行为的犯错程度。

4.3建立健全高校自治规范

各个高校应该将教育部颁布的《高校管理规定》作为上位规定，进一步细化高校自己的自治规范。检索“退学”“取消入学资格”“取消学籍”和“开除学籍”四类退学情形的相关规定，有相当一部分规定需要各个高校明确自己的标准，这也是高校能够自由裁量的内容。在《高校管理规定》第三十條列举的“退学”情形中，其中第一项、第二项、第四项和第五项法律规定中都包含有“学校规定”四个字。同样在《高校管理规定》第五十二条列举的“开除学籍”情形中，第六项和第八项也涉及到需要“学校规定”的情形。通过上述对相关规定的分析，可以发现除了“取消入学资格”与“取消学籍”外，其他两类“退学”情形都需要各个高校根据各自的情况进行细化规定，以此来确定标准。

《高校管理规定》经过2017年修订后较之前发生了一些变化，第三章第五节“退学”中，将“应予退学”改为“可予退学处理”，给了高校更多的自主权，同时该条款项下的情形也做了修改，例如第五项“暂缓注册手续”替代了原文的“无正当事由”，第六项“本人申请退学的”改为“学校规定的不能完成学业、应予退学的其他情形”。在第五章“奖励与处分”中的“开除学籍”情形中，2017年的修订版增加了第七项并修改了第五项。通过上述的修改情况然后再审视我们各个高校的规章制度，大多数高校的学籍管理规定未及时跟进修改，总体呈现出滞后性的特点，因此建立健全高校的学籍管理规定显得尤为重要。

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