新中国成立以来社会治理的战略定位

冯雷

摘要：广义语境下，自新中国成立以来，国家在社会领域的各种政策和措施都可被视为是我国社会治理的具体形式。以不同历史阶段中党的相关文件资料为基础，可以梳理出社会治理以社会管控为形式的政治附属、以社会管理为形式的发展要求、以社会治理为形式的改革工作、以社会治理现代化为形式的战略任务的战略定位演变历程。这一历程表现出层次升级化、内涵明晰化、“社会”扩大化和治理主动化的演变特征。十九届四中全会后，社会治理成为一项战略任务，要深入把握党对社会治理的战略定位规律，从战略的高度对社会治理做出未来展望。

关键词：社会治理;战略定位;定位演变;党内文件

中图分类号：D619    文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2020）04-0131-14

伴随着经济发展从高速到高质量的转变，我国的社会主要矛盾由人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转向人们日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。相应地，在这种背景下社会治理也必然要不断地调整并创新方法和模式，以适应经济和社会发展变化的要求。纵观新中国以来我国社会治理的具体实践，可以发现，立基于中国国情的社会治理经验正在逐步成熟，具有鲜明中国特色的社会治理格局正在逐步形成。

一、问题的提出

社会治理是现代国家的重要职能，社会治理的效能直接关系到现代国家的社会稳定和发展。自党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化…加快形成科学有效的社会治理体制”[1]176-177以来，我国社会治理的具体意涵和实现方式迅速成为学界争相探讨的热点话题。十九大进一步提出“加强和创新社会治理…打造共建共治共享的社会治理格局。”[2]49十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。”[3]28可见，社会治理越来越成为党治国理政的重要工作，构成国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。

学界关于社会治理的已有研究主要集中在两大方面。第一是社会治理的历时分析。这方面的研究主要对新中国成立以来的社会治理发展进行梳理，如模式变化、演进动力、作用影响、经验回顾等，通常以具有关键意义的年份为时间节点，基于不同的关切点来总结我国社会治理的变迁逻辑。第二是社会治理的内涵挖掘和实践路径。这方面的研究主要对特定时期的社会治理逻辑进行解释，如概念辨析、理论渊源、话语意涵、现状问题、经验积累等，并分别从理论和实践出发，探索社会治理的优化对策和发展路径。尤其是对新时代社会治理体系创新的思考和探讨。

纵观这些已有的研究成果，可以发现，无论是历时发展，还是内涵和路径，贯穿其中的都是多主体力量在社会治理具体实践中的相互作用，即集中于讨论不同时期社会治理在执行过程中的表现和变化。诚然，具体实践中如市场、社会组织、公民参与等力量的变化对社会治理的变迁起到重要作用，不过这些因素的分析忽略了一项重要前提性因素，即对社会治理的战略定位。社会治理是国家治理不可或缺的组成部分，在我国语境下，党于战略高度上对社会治理的定位在相当程度上决定了其具体运作实践的方向和形式。如已有研究所示，社会治理的具体形式呈现出阶段性特征，相应地，在战略高度上党对社会治理是否也存在阶段性的定位，赋予其不同的阶段性内涵？

党对社会治理的战略定位，具体而言，就是新中国成立以来的不同历史阶段中，党在政权运作过程中对社会治理的结构性定位。这种定位呈现出怎样的演变轨迹和特征，学界目前对此问题的回答仍不充分，因此分析社会治理的历史定位，能够以战略的角度对党在社会治理中的作用探讨形成有益的补充，也能够深入把握党进行社会治理的历史规律，从而推进社会治理现代化。从战略定位出发，本文试图通过分析新中国以来的相关会议和制度文件以及其他历史资料，从中找寻社会治理在党运作国家政权活动中的结构性位置，以明晰其在国家建设与发展过程中的内涵变化，丰富社会治理的相关考察。

二、概念界定与文献回顾

（一）概念界定

世界银行于1989年发布的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告是西方对“治理”概念的关注和阐发起点。治理理论中，现代化的治理“更依赖于主体间重要性的程度”[4]，政府不再是唯一的主体，法律也不再是唯一的规则，“意味着一种新的管理过程”[5]。主体多元化、过程协商化、方式多样化、网络自主化在西方学者的阐释中逐渐成为“治理”的理想表征，发展出“网络治理、元治理及去中心治理”[6]等三种主要治理途径。与西方研究相呼应，伴随改革开放以来的地方治理实践，国内相关研究也发展起来。从“介于负责统治的行政与负责具体事务的管理之间”[7]的治理初探，深化到“使公共利益最大化”[8]的善治取向，“公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程”[9]逐渐成为“治理”的共识。

进一步细化，当前我国学界对“社会治理”概念的运用主要体现在两种语境当中。一是從现代“治理”理论出发，借鉴并发展其核心观点，以共产党领导、社会力量参与、法治、权利分配等为路径，认为我国的社会治理是“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与”[10]的社会公共事务治理。二是基于权力宏观运作角度，主张“抛开社会治理的现代内涵，从‘运用政治权力来管理国家的事务的意义上来讲，社会治理古已有之。”[11]这类观点基于治理最本初的意义考察全部社会治理活动，“包含传统的‘管理和‘统治这样的概念，”[12]而不过多涉及现代化的价值偏向。

本文对“社会治理”的分析基于上述第二种类型的语境划分，即在包含“管理”与“统治”的本初意义上，将新中国成立以来国家在社会领域的治理措施和政策部署都纳入到本文“社会治理”的概念当中。“治理是一个国家内权威对于传统和制度的运用”[13]，在这种一般和广泛语境下，新中国以来，无论是在初期发起的各种社会运动，还是当今基于依法治国而进行的社会治理现代化建设，都可视为是社会治理的具体形式。因此，本文将“社会治理”界定在国家治理社会的技术选择上，这样我们就可以跳出“现代化治理”内涵的限制，在一般意义上审视我国在不同历史阶段中社会治理的定位以及实现形式。

（二）文献回顾

总览学界当前已有关于我国社会治理变迁的研究，可以梳理为以下两大方向：

第一大方向是社会治理变迁的特征。这方面的研究呈现出两种路径。一是总结社会治理模式的变迁特征。这种路径基于不同的时间标准形成了“三阶段说”与“四阶段说”，如“三阶段说”中以1990年与2012年为节点的“包揽统管—政治动员—多元协商共治”[14]，以1992年与2012年为节点的“控制—管理—治理”[15]等观点，“四阶段说”中以1956年、1978年、2012年为节点的“革命—管控—管理—治理”[16]，以1978年、2001年、2012年为节点的“政府管制—社会管控—社会管理—社会治理”[17]等观点。可以发现，尽管在具体的时段划分上存在差异，但普遍认为2012年是社会治理模式的开始。二是总结社会治理路径的变迁特征。无论处于哪一历史阶段，社会治理的实现都依赖于特定要素的相互作用。在“观念—主体—方式—运行”的框架中，这种路径变迁体现为“从社会管理到社会治理的理念转变、从一元主体到多元共治的主体结构转变、从行政管理到法治、德治和自治综合的治理方式转变、以及实现社会有序运行与活力迸发相统一的社会运行状态转变”[18]。在“观念—行动—制度”的框架中则集中体现为观念变化、行动者行动症候与制度范式等因素的不断调试[19]。在社会治理路径特征方面的研究共识程度相对较高，治理理念、多元主体、法治路径、协商共治、技术现代等是学界对现实治理实践发展的共同认识。

第二大方向是社会治理变迁的原因。这方面的研究主要是从“结构”和“功能”两种视角切入。一是结构视角。用社会秩序这一中介因素串联起了社会变化与社会治理之间的影响关系。现代性和后现代性带来稳定，现代化和后现代化导致变动和不稳定[20]，我国社会的现代化和后现代化转型加剧了社会的复杂程度，产生了“公平—稳定—秩序”[21]的复合难题，社会秩序问题的出现挑战了现行治理模式，在“秩序与活力”之间寻求均衡[22]成为治理形式更新和发展的本质，进而“国家与社会关系的良性互动”[23]推动着社会治理的前进。社会变迁、社会秩序、社会治理成为三大结构性解释因素。二是功能视角。主要从某一特定因素出发探究其在社会治理变迁中的作用。如国家统合主义之外的资本和市场对社会的塑造作用[24]，“人”这一中心因素对社会治理两元思维的超越作用，以及政党认同对不同治理模式的服务和对民众自我认识的增强作用[25]，等等。关于功能性要素的研究在视角上比较多元，学者以各自的关注点重新梳理社会治理变迁的动因。

综上所述，当前关于我国社会治理变迁的研究在特征和原因两大方向做出了丰富的探讨，社会主义市场经济的发展、社会观念和社会组织的成熟、治理方式的技术化等因素不断相互作用，推动社会治理向现代化的方向迈进。但是这些研究却忽略了一个重要的因素，即我国语境下社会治理得以成为可能的国家战略因素。党在国家战略层面对社会治理的制度设计以及重要性考量决定了其在实践中的资源保障和科层组织的重视程度，进而影响了社会治理的有效性和治理优化的可能性。社会治理形式的变迁反映出其重要性在国家战略中并不如已有研究中默认不变，而同样是一个变化的过程。为便于研究开展，这种战略因素可以聚焦为党对社会治理的战略定位问题，即党在国家政权运作中以不同的战略定位赋予社会治理不同的资源和重要性，进而影响社会治理的具体执行。这种战略定位是党在社会治理变迁过程中发挥作用的重要载体，实现社会治理现代化从根本上要求把握党领导下社会治理的战略内涵，充分认识社会治理与党的政权运作间的关系变迁规律。

三、社会治理的战略定位演变脉络

在我国语境下，“文件”是理解党治国理政的重要视角之一。“文件扮演着将‘纯粹的意识形态转换成‘实践的意识形态的角色”[26]，党的政治理念通过文件而转化成易懂的、可操作的信息。“功能上，中央文件首先传达了对于中国共产党政权运转来说至关重要的信息”[27]，党的各种文件内容反映出一段时间内党的工作重点和部署安排，是各级党组织和政府的工作指南。因此新中国以来历届党的代表大会报告文件以及部分中央全会的决定文件不失为挖掘党关于社会治理战略定位线索的关键资料来源。

（一）社会管控：作为政治附属（1949-1993年）

这一阶段以新中国成立与党的十四届三中全会召开为时间节点，以十四届三中全会首次提出“社会管理”为划分依据。从新中国成立到改革开放，我国在国家权力高度集中和计划经济体制的基础上建立起了一元化、组织化的社会管控。随着改革开放的推行，这种管控逐渐松动。总体上，这段时期内国家为实现政治目标和推动国家建设而对社会实行组织化的管控，“社会”仍没有从国家概念中分离出来，以社会管控为形式的社会治理仍从属于政治权力体系，党仍未充分注意到社会治理的作用和意义。此时社会治理是一种政治附属的地位。

经过艰苦卓绝的革命斗争，中国共产党扭转了逾一个世纪的政治秩序溃散，建立了新中国，实现了民族独立。在低组织化的社会基础以及薄弱发展的条件约束下，党建立起高度集权的“全能主义政治”，以革命的方式推动中国的工业化进程。作为新中国成立以来党的第一次全国代表大会，党的八大论述了我国当时的社会矛盾和黨的任务，提出“我们国内的主要矛盾…在我国社会主义制度已经建立的情况下，也就是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。党和全国人民的当前的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾”[28]。可见，集中力量推动社会建设，摆脱落后地位，实现农业国向工业国的转变是新中国成立初期党的主要战略目标。

“全能主义政治”以“全能主义”为指导思想[29]。由“全能主义政治”提供动力的工业化进程必然带有极强的政治意义。服务于政治目标的实现，党在城市和农村进行了严格管控，体现为城市中“单位制为主、街居制为辅”和农村中“人民公社”的组织体系，并通过“城乡分治”的户籍制度，不断加强国家对社会的控制，但也在一定程度上形成“社会权利的缺失和社会成员的依赖性人格”[30]。不可否认，高度的管控取得了相当的历史成就，但对政治权威和动员的依赖导致在困境面前政治权力成了政治形态唯一可动用、可提供的政治资源[31]。在随后的六七十年代革命委员会成为动员和控制民众的主要机构。无论工业化建设，还是革命运动，体现出的都是政治对社会的控制，是国家对社会的高度覆盖。此时的社会并非现代政治话语上的含义，而是“国家就是社会”之义，党的重要文件和领导人讲话中几乎没有专门关于社会治理的内容。

党的十一届三中全会“把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”[32]，经济建设成为新的工作中心，改革开放由点及面扩大开来。个体私营经济和家庭联产承包责任制的发展改变了原有生产关系，城乡原有组织体系被居委会和村委会代替，国家对社会的管控出现松动。虽然总体上改革开放后“全能主义”日渐式微，但是高度行政集权模式仍带着强烈的行为惯性，并左右着中国经济社会动员的模式[14]。如邓小平所强调，“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”[33]政治力量仍寻求对经济与社会的强力干预，以保证对国家建设步伐的全局掌控。此形式下的社会治理不是出于社会本身运行的需要，而是政治目标的副产品，其在国家战略中的迫切性与重要性远远低于政治、经济、文化等方面，这就导致社会运行机制单一。即使其曾在新中国初期具有积极意义，随着改革开放深入，管控的消极影响凸显，与社会发展的矛盾日益加深。

（二）社会管理：作为发展需求（1993-2013年）

这一阶段以党的十四届三中全会与十八届三中全会的召开为时间节点，以十八届四中全会提出“社会治理”为划分依据。此阶段内党的战略部署主要围绕建设社会主义市场经济体制和发展路径展开，一切都是为了发展，“发展是硬道理”。党对社会领域的认识不断深化，逐渐与经济领域、政治领域区分开来，社会管理的体制建设提上日程。但是，此阶段内社会治安和社会管理的工作主要是为经济建设和发展提供稳定良好的秩序保障，也就是说，以社会管理为形式的社会治理主要是出于经济发展的需求。

管控与开放之间的理念冲突被党和国家领导人所认识，在经历了“姓资姓社”的争论后，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，中国开始走上经济发展和社会转型的快车道。与经济体制改革相配套，作为政治体制改革的一部分，“搞好社会治安，是关系广大群众切身利益，保证社会稳定和经济发展的大事。”[34]社会领域在党的认知中与经济领域分离开来，但仍属于政治领域的范畴。“社会管理”概念在党的重要文件中首次出现，是在党的十四届三中全会“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”[35]的表述中，但是此后连续几年都未再出现。直至2002年党的十六大再次明确提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”[36]27，“落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好社会秩序。”[36]36“社会管理”的概念才开始频繁出现。十六届五中全提出“社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设取得新进展”[37]，党对社会与政治领域区分开来，关于社会与社会管理的概念开始逐步系统化，在十八大上提出了“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”[38]

可以看出，该阶段国家战略的目标主要在于发展社会主义市场经济。随经济体制改革而进行的社会管理体制建设标志着党和国家意识到社会发展与经济发展不协调的主要矛盾[39]，经济市场化推动了大量权力要素向社会的流动，社会组织等社会力量成长起来。社会主义市场经济下的社会治理需求无法在计划经济体制时期的社会管控形式中得到满足，因而对新的治理形式提出了需求。在社会相对多元的背景下，政治中心对社会治理的刚性程度必然下降，弹性程度必然增加。[40]此外，国家的开放也使各种西方思潮和文化大量涌入，不仅给尚未成型的市场体制带来冲击，也给党的执政体制造成风险。为了保持经济的稳定发展，拓宽自身的执政合法性来源，党和政府具备调整社会治理形式的内生动力。文件中体现出来的党对“社会管理”概念的认识过程就是党调整社会治理战略定位的生动体现。

为了配合经济发展需求这一定位的实现，党在“依法治国”逻辑下不断推进市场经济的法治化进程，颁布了大量的法律法规，保证市场经济健康運转的法律环境;同时在全社会持续推进社会治安综合治理工作，打击违法犯罪活动，保证社会秩序的稳定;也通过改革户籍管理制度，促进城乡人口的流动为经济发展提供人力资源保障;等等。在这种体制下，中国保持了高速的经济增长，并加入多个国际组织，综合国力和国家影响力不断提升。但是，社会管理在本质上仍是国家占主导地位，社会力量参与的空间有限，由此社会力量日益增长的参与意愿与国家主导间的张力又构成了社会治理进一步转型的深刻背景。

（三）社会治理：作为改革工作（2013-2019年）

这一阶段以党的十八届三中全会与十九届四中全会的召开为时间节点，以十九届四中全会对国家治理的集中论述为划分依据。社会治理的概念自提出便引起了我国社会治理格局的重大转变。在全面深化改革的总目标指引下，社会治理的内涵和实践不断推进，成为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要现实载体。从战略定位来看，此阶段着力推动全面深化改革总目标的实现。社会治理作为全面深化改革的一项重要工作，正式脱离此前在经济与政治领域的被动地位，开始成为党主动推进的专门性任务安排。

正如前文所述，现代化意义上的治理关注主体的多元化和过程的协商化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度关切社会多元主体的蓬勃发展趋势与高涨的参与治理意愿，在十八届三中全会上提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]176的全面深化改革总目标，并以独立成章的形式提出“创新社会治理体制…改进社会治理方式”[1]212，一改之前的“社会管理”表述，在党的正式文件中首次提出“社会治理”概念。十八届四中全会系统阐述了全面推进依法治国的若干问题，为社会治理的法制化建设奠定基础。进一步地，党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[41]，十九大上将这一格局深化为“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[2]49社会治理逐步形成了相对完整的体制建设框架。

黨的文件对社会治理的表述，非常鲜明地体现出两大变化。第一是社会治理具备了现代化取向。毋庸置疑，社会组织和公民意识的发展显示出了社会力量在参与社会治理、提供公共服务方面的效率性，党在此背景下提出的党、政府、社会、公众的多元主体共建共治共享格局丰富了社会治理的内涵，赋能社会治理格局的现代化进程。第二是社会治理不再作为其他领域的子内容而出现。此前以社会管控和社会管理为形式的社会治理都是作为其他领域的要求而提出的，以现代化社会治理为形式的社会治理则直接与国家层面的战略目标相对接，是完善国家治理体系的重要工作内容。为满足社会力量发展和社会问题复杂化对国家治理合法性和有效性提出的更高要求，党和政府必然要重新塑造社会治理体制，国家自上而下的推动使社会治理成为中国新的政治话语[42]。

可以看到，在全面深化改革总目标之下提出的社会治理受到了党和政府的高度重视，不仅在宏观的国家层面做出制度性的安排和改革，而且逐步深入提出了微观的具体社会治理建设机制。正如习近平同志所强调的，“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势”[43]，在全面深化改革的总体框架中，中央和地方都积极探索新的社会治理方式，创新社会治理体制。如国家积极推进政府机构改革和职能转变，完善法律制度，为社会组织的参与创造空间和条件，也积极为公民有序参与公共事务提供途径和保障。地方也发展出极具活力的治理机制，如基层党建和社会组织服务中心等。在国家层面主动推动和地方层面积极探索的合力下，政府与社会开始形成一种良性的互动关系和格局[44]，社会治理上升为国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的重要实现路径。

（四）社会治理现代化：作为战略任务（2019年至今）

这一阶段以党的十九届四中全会为起点，以对社会治理的新论断为划分依据。作为今后一段时间内党和政府工作的方向所在，国家治理体系和治理能力现代化上升为战略任务。社会治理是国家治理的重要方面，“战略任务”这一新的定位意味着社会治理不再只服务于其他领域建设和发展的要求，而上升成为其他工作开展的重要任务目标，凸显出社会治理在党未来执政工作中的重要性和优先性。

聚焦于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的主题，党的十九届四中全会着重研究了国家制度建设完善和国家治理现代化的问题。会议明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”[3]42这是党在社会发展新形势下对国家治理提出的新论断，“战略任务”的论述标志着国家治理现代化在党的执政体系中达到了前所未有的高度。同时，明确提出“社会治理是国家治理的重要方面”[3]28的命题，对社会治理与国家治理的关系做出了清晰的界定。由此，党对推进社会治理现代化的认识也愈加清晰、系统，赋予社会治理新的时代内涵，提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[3]28民主协商与科技支撑成为社会治理体系的新要素，其中，民主协商是提升社会治理效能的重要实践平台，科技支撑是社会治理现代化的重要支撑力量，以及打造社会治理共同体成为现代化取向下社会治理的总体布局。

党在社会变革背景下从国家战略层面做出的部署安排，为考察社会治理在新阶段的定位提供了指向。作为国家治理的重要方面，社会治理现代化自然也成为这一战略任务的重要组成部分。自十八届三中全会至十九届四中全会，社会治理的定位从改革工作发展到战略任务，这既是国家建设的必然历史遵循，也是社会发展的现实要求。首先，从国家发展的角度看，“现代国家建设必然包含两个历史行动：一是国家制度体系建设;二是国家治理体系建设。”[45]现代化的国家治理体系建设必然需要以完善的制度体系为前提，而国家制度体系的建设又在治理实践中获得动力。自新中国成立以来，我国的特色社会主义制度体系已日臻成熟，各项具体制度已平稳运行，在此背景下将国家治理现代化作为战略任务是巩固和完善我国特色社会主义制度的必然选择。其次，从社会发展的角度看，以大数据、5G技术、人工智能等新一代信息技术为代表的第四次工业革命极大地重构了政治与社会的关系，一方面，信息的获取便捷性降低甚至消除了公众参与社会治理的门槛，另一方面，信息的数据丰富性加大了社会治理的难度和因此对政府形成的压力。仅仅将社会治理现代化作为党的一项执政工作内容已经无法有效回应国家建设和社会发展的需求，而需继续深入推进社会治理现代化的内涵探索，从更加系统和核心的角度统筹社会治理，这正是战略任务定位的意义所在。

战略任务的定位意味着社会治理相关的政策和工作安排将更加具有全局性、引领性、多元性和协调性。党关于社会治理现代化的新论述不仅是未来社会治理理论研究的重要出发点，而且必将以指导性纲领的角色再次引发社会治理创新的新高潮。在“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的四个维度指引下，我们有理由相信社会治理会在我国特色社会主义制度的支持中焕发强大生命力。

四、社会治理的战略定位演变特征

通过从党的相关重要文件中梳理社会治理的发展过程，我们可以形成新中国至今党对社会治理相关表述的大概图景，认识到社会治理定位演变的主要脉络。那么，这些演变轨迹从总体上来看呈现出何种特征？只有认识并总结这些演变特征（如表1），才能形成对我国社会治理定位演变的根本性认识，从而赋予这种学理上的总结以现实意义。

（一）层次升级化

党通过各种重要会议及文件制定出特定时期内党和政府的战略目标和工作安排，这种战略部署是对国内和国际环境变化的回应，其中对社会治理做出的相关表述反映出社会治理在党的政权运作中的重要程度。新中国以来社会治理的演变最突出的特征首先是层次的不断升级，在党运作政权的工作中的战略地位从边缘走向中心，体现在受政治管控的附属地位、为经济发展的服务角色、全面深化改革的工作内容、引领工作的战略任务这四个阶段的逐次提升。

新中國成立初期对社会的严密管控是为了将国家权力渗透到国家生活当中，以保证通过一元化的权力体系集中实现政治任务的目标。改革开放动摇了这种“国家-社会”格局，市场经济的建立使社会管理的概念呼之欲出，为保证经济发展的稳定，社会秩序而建立社会管理成为政府的一项职能。进入新时代，社会治理的现代化成为实现全面深化改革总目标的重要工作内容，进而发展成一项重大战略任务。这种定位上的变化反映出党和政府将越来越多的注意力资源分配到社会治理领域，从国家的角度看，这是特定阶段国情现实下社会治理对于国家高质量发展的重要性不断提高的表现，从社会本身的角度看，这也是我国社会力量增强的必然结果。

（二）内涵明晰化

正如开篇所言，本文的“社会治理”概念是一种广泛意义上的运用，但这并不表示在任何时期，社会治理的具体概念内涵都是一成不变的。社会治理的概念在内涵上经历了从社会管控到社会管理再到社会治理的明晰化和现代化过程。这种内涵上的认识深化不是一蹴而就的，而是在国家建设和发展的背景下总结、反思和优化的过程。

在作为政治附属的阶段，社会治理的内涵是以国家计划和政治目标为中心对城市和农村实施严密的组织和管控，社会被编织进国家高度集中的政治和行政体系当中，社会和社会治理的内涵都不甚明确，社会管控在于搞好社会治安与社会稳定。在作为发展要求的阶段，社会治理的内涵是围绕“发展就是硬道理”而进行的社会管理，目的在于为市场经济的建设提供和谐稳定的社会秩序基础。基层自治和民间组织开始发展，社会管理逐步与经济、政治领域分离，成为政府的职能，目的在于提高社会多方的和谐程度，服务经济发展。在作为改革工作的阶段，社会治理具有了现代意义上的治理意涵，正式成为党和政府为解决人民群众切身利益诉求而进行的重点改革内容，现代化的社会治理建设在于充分激发社会活力，引导多元协商共治，增强各治理主体的社会获得感。在作为战略任务的阶段，社会治理体系进一步完善，民主协商提供了社会多元共治的原则指导，科学技术与社会治理的互动助力社会治理现代化水平的提升，目的在于保障多元主体全面参与社会治理的真正实现。依循这个发展轨迹，我国社会治理的内涵从模糊走向明确。

（三）“社会”扩大化

与社会治理内涵逐渐明晰相伴随的是社会在党的认知和理解中逐渐扩大，可以概括为从微社会，到小社会，再到大社会的变化过程。这种“社会”的扩大化过程与党和政府社会治理现代化的过程紧密相连，可以说，对“社会”的认识一定程度上影响了社会治理的政策偏好选择，正确认识社会，才能正确治理社会。

在新中国成立初期，党和政府对社会仍没有形成一个清晰的认知，而是把社会作为对国家各方面生活的概括，真正意义上的社会领域几乎不存在。社会、政治、经济领域都通过同一套组织体系进行管控，权力的全面、深入渗透使独立的社会领域难以存在，此阶段中的社会认知可被概括为“微社会”。改革开放和市场经济的建设冲击了这种社会认知，党的十四大区分了社会领域与经济领域，党的十六届五中全会区分了社会领域和政治领域，社会由此从经济、政治领域分离，成为相并列的独立领域。但是，这个阶段中党对社会的认识主要集中在社会事业和社会服务方面，因此是一个“小社会”的概念。十八届三中全会以来“社会治理”概念的明确提出，以及社会治理现代化的建设，显示出党对社会的认识正从“小社会”转向“大社会”，“社会”具有了更加宽泛的内涵与外延，包含了人类社会的各个方面，并把人与自然的生态关系纳入视野范畴，甚至人与科技的关系都将成为社会的重要方面。“大社会”视野的背后是党对社会力量发展的平衡和对社会问题需求的研判，是新时代下党的执政理念在社会治理领域的生动体现。总之，社会治理定位和内涵上的演变从源头看就是党对“社会”的认识不断扩大的过程。

（四）治理主动化

社会治理定位的变化需要理念的转变作为前提，当治理理念能够契合治理的定位以及社会的需求时，能够为社会治理的优化和转型提供充足的动力。“政策理念不是简单的意识形态，而应是对待政策参与体的一种态度。”[46]从社会管控到社会治理，党对社会的治理理念从被动回应转向主动支持。

在作为政治附属阶段，社会管控体现出的是党对自身责任与地位的强调，目的是稳固刚成立的全国政权，以政府的一己之力保证政治任务能够在全国范围内得到执行。在作为发展要求阶段，社会管理的一个重要功能是维持社会秩序稳定，虽然也提出社会协同、公众参与，但是这个时期社会的力量相对国家来说是极其微小的。这两个时期内党的治理理念都表现为对社会出现问题的被动回应，政府把治理责任独揽一身，不仅容易导致治理效果不理想，还容易给党和政府的形象造成负面影响。在作为改革工作和战略任务阶段，西方现代语境下的多元参与理念被借鉴到我国的社会治理当中，党不断强调多元协商参与治理的重要性，并提供了制度化、稳定化的渠道，“社会治理社会化”的论断就是强有力的证明。在这两个时期内，党的治理理念体现出主动支持的特点，不再是一味强调政府责任的独揽和政府力量的独大，而是“以人民为中心”统领各个领域，贯穿各个环节，涉及各个方面[47]，充分尊重和保障社会力量参与的权利和地位，支持在社会治理多个领域中发挥社会力量的作用。从被动回应到主动支持的治理主动化过程是社会治理定位演变在理念特征上的体现。

五、结语

总体而言，本文不局限于学界当前主要集中于市场力量、社会力量或实践方式的分析视角，而是从战略定位的角度，进一步聚焦为党对社会治理的定位问题来观察我国自新中国成立以来的社会治理变迁历程。正如“战略”的内涵所指，回顾历史是为了更好地把握未来的发展，不同历史阶段中党对社会治理的战略定位是一系列国情条件因素的综合作用结果，是党对政权运作的统筹安排。十九届四中全会将国家治理体系和治理能力现代化上升为全党的重大战略任务，社会治理也随之成为战略任务之一。面对高层次的定位，如何把握好社会治理现代化的要求，从战略层面推进社会治理以及国家治理现代化，是未来一段时期内的主要理论和实践任务。

立足于本文对我国社会治理定位演变特征的总结，我们可以对这一任务做出简单的展望。首先，从层次升级的角度来看，战略任务意味着未来一段时间内党和政府的工作都主要围绕国家治理和社会治理展开，这就要求党和政府必须在这一领域树立起一盘棋的概念，从全局、长远、系统的角度综合统筹各项工作和各种要素。其次，从概念明晰的角度来看，国家治理和社会治理现代化是建立在现代性观念上的表述，这就要求社会治理需辩证借鉴现代化的理论，发挥中国特色社会主义的制度优势，从而更具制度化、民主化、技术化、包容性的特征。再次，从“社会”扩大的角度来看，“大社会”的视野意味着新时代下社会治理的情况将更加纷繁复杂，矛盾冲突将更加频繁，这就要求社会治理必须重视风险防范，加强应急机制建设，提高综合保障能力，做到“预防—处理—解决”的有机结合。最后，从治理主动的角度来看，社会治理的主动化是对社会治理多元主体责任和权利的保障，这就要求在社会治理中必须坚持党的领导，科学划分多元主体参与的领域范围，合理配置多元主体参与的责任与权利，有效疏通多元主体参与的渠道途径，用法治保障，以科技支持，真正构建一个有生机、有活力的社会治理格局。当然，在最根本上，这些展望都建立在党结合国内国际现实，对社会治理做出准确定位的基础之上。只有坚持党的正确领导，坚持遵循国家建设与社会发展的规律和要求，深入把握社会治理的定位演变，才能形成中国特色社会主义制度下的社会治理现代化创新，继而推动国家治理体系和治理能力现代化的伟大进程。

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