足球改革理性阐释与制度变迁的障碍因素探究

张辉 苏家本

摘 要：本文采用文献资料法、比较法、文本分析法和逻辑分析法，分析了当下足球改革的时代背景.认为路径依赖是当下足球改革障碍因素的根源，提出改造我们的社会文化认知，为制度创新创造良好的文化支撑框架;制度创新，降低足球人才培养的交易成本，提高制度绩效;政府从直接管理转变为从宏观、监管、服务的角度等途径发挥作用，帮助足球协会克服足球路径依赖陷阱.

关键词：足球改革;理性阐释;制度变迁

中图分类号：G843  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2020）06-0079-05

2015年3月8号国务院办公厅出台《中国足球改革发展总体方案》后，足球领域发生了一系列的变化：2015年8月《中国足球协会调整改革方案》出台;2016年2月足球运动管理中心与国家体育总局脱钩，撤销行政级别，成为全国性群众体育协会;中超联赛2015年采用公开招投标方式销售版权，体奥动力公司以80亿元购买了2016-2020年中超全媒体版权;中国足协也已明确，“中国职业足球联盟”有望今年年底成立，联盟将体现俱乐部的主体地位，中超、中甲、中乙俱乐部的代表都将成为其中一员;试点城市广州足球主席谢志光说，经过去年年底的改选，目前广州市足协已经实现社会性、专业性，在内部机构设置、工作计划制定、人事管理等方面拥有了自主权.2016年4月，为贯彻落实《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和《中国足球改革发展总体方案》国家发展改革委、国务院足球改革发展部际联席办公室（中国足球协会代章）、体育总局、教育部联合发文《中国足球中长期发展规划（2016—2050）》.以上变化充分体现政府主导下足球领域的制度变迁与国家宏观层面对我国足球发展的理性安排.但是，中国足球改革长远目标的实现路长而艰辛，任重而道远.因此，对当下我国足球发展诸多制约因素进行研究，探索合理的解决办法是我国足球改革长远目标实现的保证.

1 当下足球改革带来变迁的主要内容分析

1.1 改革后足球協会权力的来源、结构、运行机制将发生改变

中国足协从国家体育总局独立出来，取消了行政级别，其权力不是缩小了，而是范围更广更大，《中国足球改革发展总体方案》第五条指出中国足球协会与体育总局脱钩，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权.现在中国足协已不是以前体育总局下属足球运动管理中心的附属机构，而是具有公益性和广泛代表性、专业性、权威性的全国足球运动领域的社团法人.足协的这种变革必然导致足协的权力来源、结构、运行机制都将发生变迁.改革前，足球领域的权力运行模式是科层制复合型金字塔模式运行，是政府行政权力的延伸，权力来源于上一级政府机构，权力运行以传统的行政方式运行，存在政社不分、政企不分，与多头管理的问题：足球协会改革前仅是足球运动管理中心的另一名称，这一名称仅是为了和国际对接需要，根本不是具有自主性的社团法人，严重降低了社会资源参与足球运动发展的活力;联赛的运作应该按照商业化模式发展，政府不能既是运动员又是裁判员，但此时的足球市场不够成熟，如果没有政府的支持，追逐利润的资本很难投入俱乐部的运作，可见在一定的历史条件下，政府的参与又是必需的.《中国足球改革发展总体方案》第六条规定中国足球协会不设行政级别，其领导机构的组成应当体现广泛代表性和专业性，由国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等组成.既然是代表必须经过选举产生才具有合法性，显然足协领导机构组成中的这些代表除国务院体育行政部门代表外其他代表基本是由中国足球协会会员单位选举产生，否则将不能保证足协权力合法性的来源.中国足协权力的产生必须经过各方代表的讨论，协商、投票选举等民主途径产生.中国足协章程的制定与修改要经过各方代表的讨论、协商、审议等环节达到重叠共识最后才能够出台，足协主席与执委的产生要通过代表们投票选举的民主过程.这些代表在中国足协权力运行过程中会代表自己的价值观及各自协会、单位的利益参与权力博弈，从而使足协权力的运行得到一种制约与博弈的平衡，这种平衡可以保证中国足协构成的各组织权力得到保证，例如地方及行业足球协会、职业联赛、国家队等的权力都会在这种博弈的平衡中体现.中国足协的领导机构的权力是巨大的，对内可以监督足协主席、执委、秘书处等权力的运行，对外可以通过国务院协调中国足协与教育部、民政部、财政部等部委关系以获得发展的资源.比较改革前后两种中国足协权力运行模式，改革前中国足协权力运行模式是科层制开放式运行模式，改革后是闭环沙漏型运行模式，改革后的模式比较符合行政学上权力运行的规律.行政学中权力有效运行的标准是：谁授予权力，权力将对谁负责，中国足协的权力来源于构成足协的各组织，那么中国足协必须为构成其自身的各组织负责，如果构成中国足协的各组织能够良好地发展，中国足球改革的目标必然能够实现;政出一家运行效率要高于政出多门，改革前足球运动管理处有两个婆婆，必然降低其政策运行效率;通路、闭环的政策运行模式其效率要高于开放单通路运行模式，改革后政策的运行模式显然是开放、闭环，并且反馈机制与权力下行机制是两个通路，足协主席、执委、秘书处政策的执行对象主要是针对其自身的组成组织（地方及行业足球协会、职业联赛、国家队等），政策的执行效果及其满意程度如何，组织会通过自身在足协领导机构的代表反馈到足协的权力中心，权力中心将会通过这些反馈调整政策.但是改革后的复合沙漏型运行模式与西方国家的社团运行模式是不同的，我们有政府的权力机构（国务院行政代表）在协助整个足球协会的运行，西方社会政府组织与协会的边界是非常清晰的，协会是代表社会的力量，是自发运行的，政府是不介于其中的，当下中国足球要发展，社会自发产生的力量显然不足，国家的支持是必须的，即符合社团发展的规律，也符合当下中国社会的变迁阶段.通过上述分析我们可以观察到国家权力已经从直接管理中退出，而是协调资源帮助其发展，依靠法律对其进行监管，这种模式显然是中国足球发展一种制度探索，是中国共产党领导下的中国政府借鉴发达国家社团管理的文明成果，结合中国实际的一种制度创新.

1.2 社会足球与校园足球可能发生的变化

足球运动的魅力是不容置疑的，足协制度改革后，地方及行业足球社团依法成立，从此以后足球运动发展将会拥有自身的力量，社会足球运动的开展必然会出现如火如荼的局面.改革前，社会足球的发展是不受到重视的，从功利的视角，官方主要发展的是竞技足球与职业足球，足球的这些领域政绩是容易评价的.而足球文化的打造必须以社会足球为基础，没有足够的社会人参与，全社会是不能够形成良好的足球文化氛围，良好的足球文化氛围是竞技足球与职业足球发展必需的社会资本.改革后，校园足球的现状将会焕然一新，《足球改革方案》明确提出要发挥足球运动的育人功能，各地中小学把足球列入体育课教学内容，体育课加大足球运动的学时比重，足球特色学校由2015年的5000所到2020年达到2万所，到2025年将达到50000所.学校是继承文化与系统传递文化的地方，现代一个民族文化与传统的形成，学校教育开展的教学内容是其主要的影响因素.九年制义务教育所传递的文化及其校园体育文化、体育课程的安排将影响每一位学生成年后的体育倾向，一名儿童将来喜欢什么样的体育运动或从事什么样的体育运动必然受其成长过程中的校园体育文化、体育课程安排的影响.特色足球学校从5000所到50000所的变化必然能夯实社会足球人才与职业竞技足球人才发展的人才基础.广大青少年通过学校教育完成了对足球文化的继承，这种普及式的文化传递模式必然优于传统专业化选材方式，大量的有足球运动天赋的人才必然被发现，校园足球必然成为我国足球运动发展的支柱.

1.3 改革的综合效应必将改善足球人才成长环境和拓宽足球人才成才的途径

地方及行业足球协会的大量成立，与足球运动有关的活动将会大量地开展，竞赛体系是这些活动的核心，竞赛体系是培养人才与发现人才的主要途径.《足球改革方案》第十三条加强竞赛体系设计.完善竞赛结构，扩大竞赛规模，增加竞赛种类，逐步形成赛制稳定、等级分明、衔接有序、遍及城乡的竞赛格局.尤其要注重职业联赛、区域等级赛事、青少年等级赛事、校园足球赛事的有机衔接，实现竞赛结构科学化，逐步建立健全青少年联赛体系.积极倡导和组织行业、社区、企业、部队、中老年、五人制、沙滩足球等赛事.针对上述竞赛体系的设计，即体现了人才培养的过程符合规律性也拓宽了发现人才的手段，通过等级分明、衔接有序的赛事可以逐渐提高运动员的心理经验与竞技水平，避免以往的为了竞技成绩虚报年龄大打小等违背竞技体育规律的赛事出现、避免了拔苗助长造成运动员伤害的事件出现.健全的赛事安排拓宽了选材的范围，在不同级别赛事脱颖而出的队员都有可能被职业体育选中，避免了一些大器晚成与选材失误造成的足球人才流失.如果不是美国的篮球人才培养具有一定宽泛的普及性，那么现在NBA的当家球星库里恐怕是无缘NBA了.我们健全的赛事设计或许在不久的将来也能够发现足球领域库里式的成才运动员.将来国家队的组建教练团队将不再为无米之炊而折腰.

1.4 职业足球可能出现的变化

改革后，职业足球的市场环境将会得到优化，国家与足球协会都将退出足球市场的直接管理，制定制度与监管成为国家与足协的主要职责，权力越位干扰足球市场的现象将会减少，市场自发的机制将发挥主要的激励作用.中国职业足球联盟成立后，职业足球运动的发展有了自己的代言人，职业足球的运作必然要按照市场规律运行，联盟为了自身的利益必然要保证比赛的质量，防止市场中出现劣币驱逐良币现象，一旦竞赛的水平没有达到观众的心理预期，足球的市场价值必然降低，收入必然减少，职业联盟的利益必然受损.联盟会通过一系列的制度建设规范该领域的权力运行，均衡发展各俱乐部的竞技水平，防止黑哨、假球、赌球现象发生，让观众看到每一场比赛都价有所值.

2 当下足球改革可能出现的制约因素分析

2.1 社会文化认知中缺少平等、法制、公正的契约精神

随着人们对社会治理认识水平的提高，一个和谐发展的社会必须处理好政府、社会、市场的边界，法律是这些边界的守护者，契约精神是这三大领域和谐运行必备的价值理念.政府与公民的关系靠契约、社会的链接靠契约、市场的良性发展靠契约，没有契约精神，任何一个领域都不可能和谐发展.为了促进中国足球的发展，政府对中国足球文化发展载体进行了实质化的改造，从国家到地方、行业等各个层面建立了具有独立自治权的实体性的足球协会，政府权力从协会退出，政府把中国足球的治理权交给了足球协会，自身退到依法监管与政策支持的幕后.政府希望足协能按照足球運动的发展规律治理足球，政府的愿望与做法是良好的，符合社会管理规律的，但是当政府行政权力离开足协后，足协的自身发展靠什么，只有契约精神是其发展的保证，脱离了契约精神足协是不可能良性运作的，更谈不上和法规治理.但是，儒表法里是中国传统文化的内核，法律是掌权者管理的手段，掌权者往往不受法律约束，当下中国社会文化认知中缺少契约精神，一旦这种文化认知得不到改善，对原有文化的路径依赖必然成为当下足球改革与发展的一大障碍，行政化与官本位的管理模式还会在改组后的足协中复辟.有些人担心足协去行政级别后将来如何与各级政府、市场、社会打交道就是典型的契约精神缺失的体现.

2.2 文化基因中缺少足球运动的“基因”

这里的文化“基因”主要指其文化传统，文化“基因”不同于生物基因，生物基因的演化符合达尔文的进化论而文化基因的演化具有不同的进路，哈耶克认为习俗与传统处在本能与理性之间，人们的智力不是文化进化的向导而是它的产物，它主要是以模仿而不是见识和理性为基础，哈耶克的这一理论让我们认识到我们拥有什么样的习俗与传统我们将具有什么样的文化理性.中国没有现代足球运动的文化传统，现代足球运动是舶来品，融合了工业社会的现代性，蕴含了自由、公正、平等、法制、竞争等西方文化价值观，孕育着一种社会秩序在其中;现代足球以文化的方式传入中国，但却以工具的方式在中国运行，没有融入中国传统文化的基因，因为无论衰亡的清帝国文化传统、五四启蒙的新文化运动、还是政府权力无处不在的计划经济时期，西方的竞技体育都是作为工具使用的，有作为军队需要的工具、有作为判断意识形态优劣的为国争光的锦标工具，但一直没有把它作为人本质的需要，我们的文化支撑框架对外来文化选择性地吸收，排斥了传统文化对足球文化的融合，虽然中国的历史中，宋代出现足球运动的原始形态蹴鞠，但其文化内涵与现代足球有本质的不同，封建帝国的文化传统是以封建礼仪强调秩序，可能有强调技艺的成分但主要还是礼仪的秩序，缺乏现代足球的平等与竞争精神.

2.3 足协组织自身运作可能产生路径依赖现象

国家撤销足球运动管理中心，优化领导机构，取消原足球运动管理中心这一名称，中国足球协会成为该组织的唯一名称.这个改革意义重大，足协的单位性质变了，由原来的行政机关转变为群众性体育协会;领带机构变了，要求其领导机构的组成應当体现广泛代表性和专业性，由国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等组成，不再是某一领导说的算，解决问题是一个民主决策的过程，因此足协的权力运行模式、工作方式方法、价值理念、服务方式等一系列的观念都发生转化.但是原足球运动管理中心是正厅级行政单位，隶属于国家体育总局，主要以行政手段来管理全国足球运动，权力越位、失位现象大量存在，足球市场管理混乱，行贿、受贿现象时有发生，政府权力在这里没有得到规范地运行，潜规则盛行，部分足球行政官员公众场合正气凌然，私下是权钱交易，国家虽然对此进行了严厉的打击，但是这种潜规则的肃清并不是容易的.中国足球协会从国家体育总局脱离后，权力与原足球运动管理中心比较，权力没有减少，而是增加了，因为其在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权.足协拥有的权力很容易让自己运行的正式规则建立起来，但是足协治理要良好的运行，必须演化出与正式规则相适宜的非正式规则，否则良好运行是没有保证的，但是当下足协运行的非正式规则是由其规范、习俗、习惯、行为准则等传统构成的，其变迁是一个复杂和缓慢的过程.同时，由于国家足协改制中人员变更不多，一些保守派的思想要发生变迁也是非常困难的.因此，虽然国家足球协会的正式制度发生了变迁，但由于上述的种种原因，该领域路径依赖的现象可能存在，例如足球领域可能存在主要领导人的意志大于民主决策的现象、缺乏服务意识的官本位存在、行政权力越位与缺位现象的再次出现.足球改革的效率可能因此而降低了.

3 足协改革制约的对策分析

3.1 全社会层面依靠制度绩效打造平等、法制、公正的契约精神

要克服社会认知领域契约精神的缺乏，必须依靠法律与制度建设，加强法律与制度执行力，让依法办事的人与遵守制度办事的人能够得到好处，而违法、违规的人对此要付出巨大的代价.通过制度安排要让社会领域不讲契约精神的个人和团体，违规失信后将寸步难行;市场领域不遵守契约精神的公司或商人，轻者要付出巨大的经济代价，重者公司倒闭、当事人入狱入刑的惩罚;政府自身也在不断地完善自己的管理制度，提高自身的公信力，国家副主席王岐山同志曾经谈论过，通过制度建设，要让官员不敢腐败、不想腐败.通过制度建设，在全社会培养出契约精神，让契约精神通过制度内化为个人、公司、社团、政府官员等全社会成员的行为准则.一旦全社会的契约精神培养出来，社团就具备了发展的文化内核，足协的存在就具备了文化支撑框架，有了契约精神的足协就有了存在的灵魂，具有强大魅力的足球文化将通过有灵魂的足协传递到社会的每一个角落，那时足球运动必然成为现代人首选的生活方式.

3.2 创新制度，提高制度绩效，降低足球人才培养的成本

中国足协独立运作后，要克服自身从旧体制带来的路径依赖，必须进行制度创新，提高制度绩效，形成新的激励机制，通过报酬递增强化旧制度向新制度变迁，例如成立职业足球联盟，实行联盟自制，按职业体育管理的规律办事就是一种通过学习的制度创新;联盟自制后要维护联盟利益、要维护各个俱乐部的利益，必须按市场规律办事.要为观众提供势均力敌的精彩比赛，要为观众提供所需的各种附加服务，要平衡各俱乐部的竞技实力等.因此，联盟为了适应市场的需要，自身必须进行各种制度创新，市场效益带来了报酬递增，新制度通过报酬递增机制将得到不断强化从而克服旧体制的路径依赖.

当下培养足球专业人才要付出巨大的交易成本，专业运动员成才的路径成本是巨大的，4-5岁要接触足球，10岁左右要进行足球专业化训练，文化学习常被忽视，一旦成为职业运动员的道路受阻，其成长前景就堪忧.同时，职业运动员的数量也是有限的，并不是每一个从事专业化训练的孩子都能成为职业运动员.因此，必须降低成为职业足球运动员的交易成本，否则现在的大多数家庭是不支持孩子们从事足球训练的.首先要转变观念，在学校教育中普及足球运动，发挥足球的育人功能，通过足球运动促进孩子们的综合素质发展;其次，足球运动需要的是各方面的人才，不仅仅职业运动员，通过制度建设，成立足球特长生制度，建立足球专业学院，使那些有足球运动特长的孩子即使不能成为职业运动员，但可以借助特长有书可读有学可上，将来有业可就，降低足球专业人才成才的交易成本.

3.3 政府要加强对足球协会的监督与指导

社会组织向政府与市场一样都有失灵的时候，问题的关键是抓住失灵的原因，才能够找到针对性解决的策略.改革后要失灵必然归为社会组织失灵，在上文分析的路径依赖是其失灵的主要原因，同时，在新的条件下也有可能出现失灵现象，当下国外的非政府组织的失灵现象就是其例证.公共选择理论告诉我们，政策制定者或执行者可能根据自身利益最大化来制定或执行政策，政府组织存在这种现象，社会组织如果缺少监督照样存在这种现象.

因此政府与协会运行也是有边界的，政府要退出直接管理足球，但要规范协会运行，严格依法监管其运行，使其不能越界和发生塌方式腐败现象;协会也要制定政策的同时，监管足球职业联盟运行，处理好国家队与联盟的关系，处理好俱乐部在使用外援与培养本国运动员的关系，处理好行业与地方足球协会的关系.

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