协同治理视域下我国农村基层治理探析

刘建文　崔达

摘 要：随着党中央和国务院的高度重视，中国的农村基层治理已步入协同治理的时代，在全社会合力推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，如何发挥政府、农民、村两委、民间组织等多元主体的作用显得尤为重要。从我国农村基层治理的现状出发，以协同治理为研究视角，结合国内外实践经验，系统研究农村基层治理面临的困境，进一步提出切实有效的解决措施。

关键词：协同治理;农村基层治理;多元主体

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）09-0050-02

基层治理是政治上的“稳定器”，近年来，促进国家治理体系和治理能力现代化的多元治理倡议已经引起党和国家的关注。当前，农村基层治理正进入多主体协同治理的时代，在不断总结经验的基础上形成的基层协同治理体系，解决了多方治理主体之间存在的问题。

一、协同治理相关理论介绍

（一）协同治理理论

协同治理是在法律和法规的规范下，以政府為主导，为实现公共利益的目标，通过与非政府、非营利社会组织以及普通民众以广泛合作、平等协商和共同行动的方式形成的治理体系。社会多元化发展，多元主体在社会政治生活各个方面都表现出独特的价值，为社会进步发展建言献策。协同治理在解决问题过程中尽力追求最低成本实现最终目标，有利于节省成本，提高效率，同时可以充分调动各方积极性，表达利益诉求，提高企业、个人及其他组织的责任感。

（二）农村基层治理理论

农村基层治理是指政府或其他基层主体在农村基层通过协商共治的方式，为满足村民的要求，管理农村事务。农村基层治理强调的是治理农村基层的公共事务，为农村基层提供公共物品，在管理农村事务应注重多元主体协同合作，治理主体多元化，而不是仅仅强调政府的支配地位。

二、我国农村基层治理存在的问题及原因分析

（一）我国农村基层治理中存在的问题

1.村两委关系不融洽，妨碍村务工作

目前农村村委会与村党支部建设方面还存在一些问题，主要有以下几种表现：第一，有的村党支部不支持村委会工作。由于历史原因，村支部的权威地位得以延续，村支部对村内政治经济事务大包大揽，限制村委会，不支持村委会的工作。第二，有的村委会过于强势，不服从村党支部的带领。村委会属于村民自治组织，村委成员由选举产生，往往产生于村内有威望的，实力强大、影响力大的家族，凭借这点村委会错误地认为他们应该掌握大权，不经村支部同意，全权处理村内事务。第三，有的村两委干部不团结，各执己见。村两委一般分为两派，派别色彩浓厚，互不相让，在实际工作中产生不良影响。

2.基层干部队伍素质水平不高，行政效率低

近年来，农村基层干部“不作为”与“慢作为”现象明显。一些基层干部工作散漫，工作积极性不高，只对上级政府负责，不为百姓解忧，形式主义严重。此外，农村基层干部工作压力大、上级考核任务重，福利待遇相对低，工作热情不高，在个别地区还存在招人难的问题，这些问题造成行政效率低。

3.腐败、贿选现象存在

基层腐败现象在偏远地区，管理体系不健全的地区相对严重，影响当地经济的发展，损害党的形象和人民的利益，将人民的主体地位虚置。贿选通过贿赂当地基层政府或讨好民众以支持其当选，达到掌握权力的目的。但通过这种方式选出来的基层组织管理的队伍往往不能很好地解决民众的问题。

4.农村基层多元治理主体缺位，难以实现多元共治

农村基层治理的主体主要包括乡镇政府、农村基层党组织、村民委员会、农村民间组织、农村精英以及普通村民。虽近年来，农村基层治理主体已经逐步由二元向多元转变，但这仅仅存在于政治经济发展快速的地区，在大部分农村还未形成真正的多元治理模式。村民委员会受乡镇政府影响严重以至于很难真正发挥自身作用、农村民间组织发展滞后、农村精英难以发挥治理能力、村民缺乏话语权等现象尤为突出，严重影响了农村基层治理的进程。

（二）我国农村基层治理中问题存在的原因分析

1.现行法律制度对村两委关系的界定不具体

我国《村组法》规定了村民委员会的职责是负责管理本村的村务和公益事业，协调村内纠纷，管理村内治安问题，将村民的意见和建议向基层政府反映。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了村党支部的职责，村党支部经过与多方讨论决定本村经济社会发展过程中的重要问题，从而规定了村党组织是基层治理的领导核心。很明显二者对于村两委职能的界定出现明确的矛盾，因此法律与政策上的矛盾导致在具体治理实践中出现更多矛盾。

2.乡镇政府职能定位不清以及消极不作为

乡镇政府职能定位不清。随着公共事务的下沉，中央政府不断简政放权，权力不断下放最终至乡镇政府，造成乡镇政府双重角色定位，在面对利益冲突时，往往会损害国家整体利益，只顾地方利益，形成应付执行上级政策，片面追求政绩，搞形式主义的不良风气。财政分配体制，使乡镇一级政府分配到的财政资源受限，很难满足需求，导致乡镇政府执行力不足。

3.基层干部队伍建设薄弱

基层干部队伍综合素质有待提高。忽视理论学习，一些基层干部还在采用老方法处理新问题，任务重、效率低、效果不佳。作风建设出现问题，在不了解实情的情况下，流于表面，照搬套路，难以解决实际问题。基层干部业绩考核制度有待完善。

4.协同共治平台建设不足

协同共治平台单一，难以满足民众需求。协同共治平台能起到很好地引领作用，农村基层合理的主体要想真正发挥协同作用，就需要这样一个平台，将各方力量聚集到一起，打通各方交流渠道，实现各方对话交流无障碍，真正顾及各方利益。当前中国农村基层对于协同共治平台的探索还处于初步探索阶段，有很多值得肯定的地方，同时还有很长的路要走。

三、我国农村基层治理路径选择

（一）加强基层党组织建设，为基层治理提供有效政治保障

基层党组织是基层治理的领导核心，要不断加强基层党组织思想建设。不断开展思想党建工作，落实“两学一做”工作，在基层党组开展学习党规党章、民主生活会等活动，基层党组织要引领好党员群众突破思想建设瓶颈，做好思想建设工作，建设一个凝聚力、向心力和战斗力都十分强的党员干部队伍，增强党员干部的素质。强化党员素质培训的力度，完善党员教育培训机制，培养“公仆”意识，完善监督考核制度。

（二）转变基层政府职能，为基层治理创新创造更广阔的空间

加快服务型政府建设。将服务型政府理念贯彻到基层治理中，使这一理念真正貫彻落实。实现有效的公共服务，需要打破来自上级的压力机制，充分发挥基层政府的积极性，提高自主性。采取多元经营的方式发展农村多元集体经济实现集约化管理，积极促进农村现存经济模式转型升级。健全财政管理体制，缓解财政压力，给予更多的财政支持，可以更好地实现基层治理现代化的目标，提高基层服务质量。在专项拨款的同时加大监控力度防止专项款被不法行为侵占。

（三）健全和完善村民自治制度，解决基层治理难题

1.理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序

两委分立是目前我国对待村两委关系问题的处理方法。要明确界定两委的职能，村委会要摆正位置，自觉接受村党支部的领导，同时村党支部也要支持村委会的工作。推进领导方式与管理方式的改革，对于重要的工作“两委”要商讨决定。明确划分“两委”的职责分界线，可以按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来实现“两委”权责的划分。民主选举方面，为确保选举结果的公正性，村党支部负责整体选举工作。民主决策方面，由“两委”协商决定，实行村党支部和村委会共同决策制度。民主管理方面，村委会为执行机关，进行管理。民主监督方面，村民是监督主体。建立权责分明的分工体系，实现决策与管理机制的正常运行。

2.发挥村民主体意识，拓宽村民自治参与渠道

农村基层治理是上下互动的过程，不仅要有政府的主导也要有村民的参与过程。可以举办各类农村讲座、健康生活讲座、文化娱乐活动等，充分调动农村居民参与村民自治的积极性、主动性和参与意识。健全民主议事决策机制，坚持以村民会议或其他渠道，保证制度化参与。鼓励农民群众全程参与其中，组织干部逐户走访征求农民意见，反复修改后交村民（代表）会议讨论决定，充分尊重农民意愿。加强宣传引导，通过设立文化走廊、悬挂宣传标语和利用党员会、村民会等方式宣传美丽乡村建设政策、措施及意义。

（四）建设多元共治平台，拓展多方参与渠道

一是设立民主议事平台。为更好处理村务，顾及多方利益，要积极建立村民议事会制度。为公正体现多方利益平等的特点，要积极引领社会各方力量对村务做出正确判断和决策。二是设立民主监督平台。为使民主监督平台发挥作用，应以民众的满意度为评测标准，定期检查治理主体的履职情况。若发现村民不满意，不符合规定的问题，要及时制止其行为，并作出相应惩罚。三是设立新媒体信息网络平台。借助政务新媒体，使农村居民都能通过微信等方式表达意见建议，推动农村基层治理创新，实现真正的“互联”。

参考文献：

[1]赵秀玲.中国基层协同治理的路径选择[J].新视野，2016，（5）.

[2]李培志.城市基层社会协同：社会治理创新的视角[J].东岳论丛，2015（6）.

[3]南刚志.中国乡村治理模式的创新：“乡村自治”到“乡村民主自治”[J].中国行政管理，2011（9）.

[4]叶林.城乡基层协同治理的难题与化解：顺德改革的探索[J].公共行政评论，2014，（3）.

收稿日期：2019-12-26

作者简介：刘建文（1979-），女，山东潍坊人，讲师，硕士，从事公共政策、公共管理及其相关领域的研究;崔达（1978-），男，山东淄博人，讲师，博士，从事政治学及其相关领域的研究。