从多部门协调到多中心协同治理

毛俊松 包雅钧

摘  要：推动传统的政府或市场单中心治理模式向政府、市场和社会多中心协同治理模式转型是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。文章从交易成本理论出发对两个“多规合一”试点区县进行案例比较，进一步阐明中国特色的多部门议事协调机制——跨部门议事协调机构的内涵、特征和机制条件，结合多中心理论、协同论和协同治理相关研究内容，为地方治理从多部门协调到多中心协同治理的转型发展提供分析框架，并从强化发展规划战略导向作用，以发展规划为基础编制“一本规划”;深化机构改革，实现“大规划—大部制”;以信息化手段完善公众参与模式，拓宽公众参与渠道等三个方面，对“多规合一”的深化发展提供指导和借鉴。

关键词：多部门协调;多中心协调治理;多规合一;交易成本理论

中图分类号：D035.1     文献标识码：A

From Multiagency Coordination to Polycentric Synergetic Governance

Mao Junsong1， Bao YaJun2

（1.School of Public Policy &Management， Tsinghua University， Beijing，100084;2.Institute of Urban Governance， Peking University， Beijing;100871）

Abstract：It is an internal requirement for promoting the modernization of national governance system and capacity to push the transition and development of the traditional governance model which is a unilateral one that centers on the government or market to one that is multi centered on the government，market and society. The case comparing study of two pilot counties on“multiple planning integration”that embarks from transaction costs theory would further clarify the connotations，characteristics and mechanism of deliberative and coordinating agencies within public organizations in our country. Combined with polycentric theory，synergy theory and collaborative governance theory， this study establishes an analytical framework on local governance from multiagency coordination to polycentric synergetic governance and provides recommendations on development of the reform of “multiple planning integration” from the following three aspects：strengthen the five-year plans leading role in order to guide the formulation of unified plans;deepen the reform of government institutions and achieve the goal of the super-ministry system ; improve the mode of public participation and broaden the channels of it by means of information technology.

Key Words：Multiagency coordination; Polycentric synergetic governance;Multiple planning integration;Transaction cost theory

各地各类规划对地方治理具有源头引导作用，但长期以来我国形成了“多纵多横”的规划体系。各规划部门接受本级政府的直接领导和上级职能部门的行政控制，各同级规划需要与相应上位规划做好衔接，但同级部门又缺少协调、同级规划难于衔接，导致的规划冲突制约了地方许多方面的发展。为此国家推出了“多规合一”改革试点，这受到了学界广泛关注。

从现有的地方“多规合一”试点案例研究来看，研究多集中在国家试点地区，强调从中央到地方的强势推动，对非国家试点地区的案例关注不足。以下将选取两个“多规合一”试点区县的案例进行研究：重庆市江北區——非国家试点地区，浙江省开化县——国家试点地区。两地都建立了“多规合一”议事协调机制，但江北区由市发改委指导开展工作，开化县则由国家发改委指导开展工作;江北区的“四规叠合”最终成果报送市政府审批，但并未获准实施，开化县的“多规合一”最终成果《开化县空间规划》于2017年获得省政府批复同意，成为全国首个正式获批的县级空间规划成果，其规划经验也逐渐引起全国重视。这一比较研究可以揭示政府内部的多部门协调机制以及这一机制如何实现进一步的转型发展。

一、从多部门协调到多中心协同治理的路径建构

（一）路径建构的意义

从地方治理的目标来看，当前地方政府治理重心正从强调经济增长向经济社会生态文明建设协调发展转变。政府要履行公共职责就要不断跨越原有部门的功能边界，由中央和地方政府、地方政府各部门、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略[1]。在优化组织结构和职责体系的同时，政府也要推动自身和市场、社会等多元主体协同治理，以促使社会实现平衡状态。

从地方治理的模式来看，社会形态经历了从农业社会、工业社会到信息社会的转变，社会治理模式也经历了从统治到管理再到服务的演变。当今信息技术的迅猛发展，使得信息交换和信息传播正在快速取代传统物品交换和资本流动而成为新的社会驱动力量，这股力量驱动人类社会形成了一个复杂巨大系统。在信息技术的影响下，政府的组织架构从分散走向集中、从部分走向整体，政府与市场、社会等子系统间的相对位势也在发生改变，社会治理体系正在进行自我调节以实现新的平衡。在社会治理体系中，政府、市场和社会等子系统在经济、生态、社会等领域之间的信息交换和信息传播加强了其相互作用和联系，因此更加强调通过协同、整合的方式应对跨越传统系统功能边界的公共事务。

新制度经济学的交易成本理论指出，管理者为节省交易成本而进行组织变革，当人们去选择价格尽可能低廉的治理结构时，组织将会以一种最优的形式进行。科斯认为交易成本理论可以用来解释非经济组织如政府的组织形式的演进问题[2]。威廉姆森也指出，任何能够描述成为合同问题的关系都可以从交易成本角度来分析，政府内部的多部门协调和政府、市场、社会等多元主体协同都可以看作一种组织之间基于合同的交易行为。基于整体性战略，可以将地方治理體系看作一个整体系统，政府、市场和社会是其子系统，治理体系的变化总是追求总体交易成本的最小化，最终交易成本最小化的程度则受内外条件约束。基于交易成本的视角，可以研究治理体系内政府这一子系统内部多部门协调机构和政府、市场和社会等多个子系统间的协同治理机制，并探索两者之间的相互关联。

（二）多部门协调和多中心协同治理

组织内部的协调是组织内联系、整合不同部门的一种不可或缺的组织行为。面对某些特定职责（尤其是跨部门任务）时，单个部门需要借助协调行动，从其他部门那里获得必要的技能、资源与信息支持。根据中央机构编制委员会的定义，议事协调机构是指政府机构内为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门协调机构，通常以委员会、指挥部、领导小组、工作小组为机构名称。在我国中央与地方各级公共行政组织内部，议事协调机构是拥有一种长期受到青睐的多部门协调机制，主要承担着政府决策的参谋议事、治理事务的沟通协调和改革创新的试点推进等功能，是一种“嵌入性的正式制度”[3]。这种“嵌入性”一方面体现在议事协调机构镶嵌在现有的政府部门架构之中，提供了一个各方协商、共同行动的平台，但不改变现有架构;另一方面议事协调机构之所以能进入等级严格的政府科层结构并被接纳为一种“正式制度”，是因为它能在一定程度上降低同级各部门间的交易成本，提高行动效率。

多中心协同治理的概念来源于多中心理论与协同论。多中心理论是从“多中心”这一概念发展而来的。英国学者迈克尔·博兰尼在其1951年所著《自由的逻辑》一书中提出了“多中心”概念。20世纪70年代，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆将“多中心”概念引入公共事务治理领域。文森特·奥斯特罗姆进一步界定说：“‘多中心意味着许多在形式上是相互独立的决策中心”“它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约型和合作性的事务”。[4] “多中心治理”强调多个中心自主组织、开展合作，但是并不突出某一中心的主导作用。协同论指出了在整体系统内子系统之间产生协同效应以及协同效应的规律，可以结合交易成本理论考察多元治理主体之间的关系。协同效应是由于协同作用而产生的结果，表现为系统中各子系统之间大量相互作用而产生的整体效应。在政府、市场和社会等子系统之间，交易成本可以看作一只“无形之手”支配着整体系统，子系统之间关系总是朝着降低成本、提高效率的方向调整。

随着地方发展水平不断提高，经济社会生态建设协调发展的外在压力催生了跨越传统政府、市场和社会等子系统功能边界的公共事务，塑造了地方治理体系追求低交易成本的回应性特点。在我国特殊的党政关系下，党领导一切使得治理目标多重性不断扩大，官僚组织覆盖全社会使得公共服务垄断性不断增强，因而党领导下的地方政府支配着整个地方治理体系，地方治理体系对外在压力的回应过程发轫于政府内部，后续朝着交易成本降低的方向转变为新的稳定态。

（三）从多部门协调到多中心协同治理的发展路径

在我国，地方政府应主动协同多元主体参与治理并发挥主导作用，表现为在议事协调机构机制的基础上推动大部制改革，寻求治理体系内交易成本包括纵向管理成本和横向合作成本的不断降低。

治理体系内的管理成本发生在地方政府党政领导班子对相应部门的控制、监督和协调过程中。地方党政领导班子对下级规划部门工作负有主体责任，需要同时回应当地发展诉求和多个职能系统内的上级部门指令。地方政府在借助议事协调机构改善资源配置效率的同时，还需要进一步精简部门结构，推动大部制改革。

治理体系内的合作成本发生在同级政府部门的协调，政府与市场、社会的协同以及市场、社会之间的互动过程中。在“多规冲突”问题中，不同部门各自持有较多的剩余控制权，采用机会主义行为的可能性很大，导致合作成本很高。在这种情况下，只有在原有同级部门之间形成权威势差，才能形成更集中有效的权威，减少机会主义行为，降低整体的合作成本，避免“政出多门”阻碍市场、社会等与政府之间的有效合作。当考察市场与社会合作关系时，由于经济的本质是其牢固地附属于整体社会，因此市场深深地嵌入社会关系之中，市场“脱嵌”和社会自我保护运动将使得两者之间难于协调、合作成本升高。政府需要主动介入、协调市场和社会之间的关系，降低市场、社会之间的合作成本。政府部门应形成协调一致的政策制定、执行、监督机制，才能发挥自身作用。同时，政府在治理过程中也存在着失灵的可能性，市场和社会的参与，能在一定程度上对政府行为形成必要的补充和制约，以防止政府治理的失灵。在面对交易成本较高的长期性政策问题如“多规合一”时，传统的议事协调机构虽然能在一定程度上降低交易成本，但作用有限，无法实现治理体系中的交易成本最优化。地方政府还应推动政府大部制改革，高效协同市场、社会等主体，形成多中心协同治理的有利格局。

二、从多部门协调到多中心协同治理的发展过程

（一）未建立议事协调机构——部门分割，交易成本高昂

在部门分割的初始状态下，治理体系中的交易成本高昂。长期以来，我国地方各个规划部门在同级政府中地位平等，均处于“双重领导”体制下，即一方面服从当地党政领导，另一方面服从上级部门的行政指令。前者因为直接掌握了规划部门的财权和事权，相对而言在领导体制中占据了更大的分量。在中国政治体系中，由上级党委决定的竞争性选拔和任命对地方官员形成了政治激励，因此地方党政领导在管理多个规划部门开展工作时，不仅需要以恰当反映地方情况和地方选择差异的方式完成规划过程，还可能需要督促落实上级规划部门的行政指令，形成较高的内部管理成本。部分地方政府在规划编制过程中，一方面没有彻底确立主导部门或跨部门协调机构进行统筹协调，规划部门分割明显、规划编制自成体系;另一方面存在一定程度的“闭门造车”现象，没有完全建立起成熟的民主协商机制来确保公众、企业等非政府成员参与规划制定，这些都可能导致规划实施乏力、效率低下、操作性不强等问题。

（二）建立议事协调机构——部门协调，交易成本降低

为了改善上述状况，一些地方政府建立了多部门参与、高于平级部门的议事协调机构，由地方党政主要领导挂帅、某一相关部门牵头开展工作。牵头部门借助地方党政领导的权威实现了在议事协调机构内部科层等级位置的上升，和其他部门之间形成了权威势差，形成“类科层化”结构，为议事协调机构本身提供了更能服众的生存合法性来源。开化县、江北区两地在“多规合一”过程中建立的议事协调机构中均包含了发改、国土、规划、环保等四类规划部门，由区縣主要领导挂帅，节约了规划部门间的合作成本，提高部门协调行动的效率。

但两地的“多规合一”议事协调机构存在着深层次差异，主要体现在对议事协调机构内部管理成本的控制上。要控制管理成本，就需要进一步在机构内提升集权程度，就要求扩大主导部门和协调部门之间的权威势差，而更大的权威势差来自更高行政层级的支持。在“多规合一”试点工作中，行政层级支持的差异体现在两地的试点类型上。开化县作为国家试点地区，接受国家发展和改革委员会指导。江北区作为重庆市自发推动的试点之一，缺乏中央层面的直接推动和指导。对比来看，开化县多规协调委员会因为有更高行政层级的支持，能够为县内主导部门提供更加显著的权威势差，提升议事协调机构内的集权程度，节约管理成本，提升治理效能。

但是，这种效能提升通常是有限度的。议事协调机构虽然会集中相关部门在特殊政策问题上的战略决策权，但各部门也在一定程度上保留了政策具体执行过程中的经营决策权。受制于此，议事协调机构本身与市场、社会的合作互动局限于某项政策过程中的战略决策方面。市场、社会中的个体或组织仍然面临多个部门“政出多门”的复杂情况。

议事协调机构的“类科层化”结构是部门有意识行动的结果，其政策过程也相应遵循科层制逻辑，才能达到组织结构和组织行为的协调。开化县实行“自上而下、分层式”的规划编制技术路径，以发改部门作为主导，以现有的主体功能区规划为上位依据，将现有各类规划中的总体性内容剥离整合为《开化县空间规划》，再由国土、规划、环保等部门就专项领域编制详细规划予以落实，形成“1个空间规划→X个详细规划”的空间规划体系。[5]这虽然降低了政府内部的交易成本，但仍然不利于政府、市场和社会之间有效协同。规划管理中的项目审批流程仍然还是“主导部门+规划部门+分管领导+主管领导”的审批模式，即使在形式上借助政务信息平台实现了办事审批的“最多跑一次”，但并没有彻底变革多个部门各自为政的情况，反而因为信息平台的“一站式”服务形成了覆盖更多规划部门的“政策黑箱”。

如果议事协调机构内部的行动逻辑偏离了科层制逻辑，就会出现部门矛盾，影响政策效力。江北区实行“自下而上、叠合式”的规划编制技术路径。四类规划仍然由本区的发改、规划、国土、环保部门分头编制，最终的“多规合一”叠合规划由发改部门主导编制，本质上不改变四类规划传统的编制方式和程序，未能在一开始打破部门分割。各部门已经借由特定规划编制明确了自身的经营决策权，过于后置的战略决策权集中过程对此形成了后发约束，虽然降低了一部分交易成本，但也导致了相关部门主体利益的损失，对各部门难以实现有效激励，由此在议事协调机构内存在相对较高的合作成本。政府部门间难以有效协调，与市场、社会中的个体或组织的良好合作就更加困难，甚至加剧了“政出多门”的情况。

同时，地方政府内的议事协调机构本身具有一定的非正式、临时性的组织特征，这对地方治理体系的长期稳定运行可能是有害的。一方面，议事协调机构依赖于某一位地方党政领导的挂帅行为而存在，在一定程度上依赖于挂帅领导个人的性格、支持力度、眼光和职权，当职权在地方党政领导班子中进行转移时，议事协调机构就很难保证还能一如既往地运行下去。另一方面，非正式的特征降低了地方政府的政策透明度、可预测性和普适性，同时也增加了政府和市场、社会之间合作的交易成本，更有可能催生腐败问题。

（三）议事协调机构向大部门转变——大部制改革，交易成本再优化

议事协调机构嵌入后的地方治理体系要寻求进一步降低交易成本，政府就必须推动议事协调机构向大部门转变。在大部制改革后，地方党政领导班子将直接管理整合后的大部门，上下级之间的管理成本大大降低。但值得关注的是，整合后的大部门从议事协调机构的“类科层结构”转变成了等级严格的科层结构，产生了新的管理成本。不过，这一过程可以看作将政府子系统内部交易成本过高导致的负外部性加以内部化的过程，对治理体系整体协同发展具有积极意义。在实现大部门改革后，市场和社会也摆脱了与政府部门多头对接的状况，政府、市场、社会之间的合作成本也会大大降低。同时，保留议事协调机构作为部门协调平台，也作为下一轮部门改革的缓冲器。

开化县在建立议事协调机构推进“多规合一”试点工作的基础上新成立了资源规划局，整合了原有国土资源局、规划局、环保局、林业局的职能，形成了“大规划—大部制”的规划管理新模式。同时，保留了资源规划局与发改委之间的议事协调机构机制作为战略决策机构，充分发挥发改委的宏观调控职能，实现发展规划对空间规划的统领作用，初步实现了政府、市场和社会的协同治理。

江北区在“四规叠合”试点工作之前，已经历了一轮由市级城市规划部门主导的“三规合一”工作，多头主导、多轮试点导致在这里始终未能明确“多规合一”的主导部门和发展方向。此外，“四规叠合”试点工作重规划文本内容叠合的形式创新，而忽视了权责融合的部门协同，导致各规划部门并未针对“多规合一”中跨部门协调机制形成共识，因此难以在多部门协调的基础上触发大部制改革。议事协调机构内各部门间互相争夺主导权，更加难以有效协同市场和社会两大主体参与治理，容易造成经济、社会和生态等某一方面的发展相对边缘化，不利于整体性发展。

三、两地试点工作比较的反思：问题与建议

在面对特殊政策问题时，地方政府趋向于建立议事协调机构以降低交易成本，但在议事协调机构嵌入后的地方治理体系还应寻求进一步节省交易成本、提高政策收益，推动政府内大部制改革，进一步促进治理体系向高水平转变。

（一）试点工作中存在的问题

两地“多规合一”试点工作均未完全实现从多部门协调到多中心协同治理的转型发展，存在的问题主要有以下两方面：

一方面，市场和社会中的普通个体或组织对空间规划编制和实施过程的知情、参与和监督不足。江北区在试点过程中仍按照法规要求进行传统的规划编制和审批流程，并只在规划编制中包含有限的征求意见环节。开化县在征求意见环节之外，创新建设了“多规合一”信息平台，但是目前该平台面向公众的主要功能在于集成数据的展示、项目审批的申请、审批过程的查看。社会和市场两大主体对于规划编制和管理全流程的知情、参与和监督并未实现，其深层次原因在于，目前市场、社会的民主监督权力更多来自政府选择性赋予而非治理体系结构性赋予，表现为政府权力运行监督的法律体系和配套政策体系尚不完善。

另一方面，市場和社会在与政府的协同过程中仍然存在合作成本偏高的问题，这或者源于“多规合一”试点工作的组织结构优化尚未发生或不彻底。江北区的试点工作本质上不改变原有多个规划体系的编制主体、方式和程序，部门分割状况依旧存在。开化县虽然在试点过程中整合成立了资源规划局，统筹规划编制和后续实施，但是对于规划审批流程的优化，还是基于传统议事协调机构机制下的“主导部门+规划部门+分管领导+主管领导”的审批模式，并未完全突破条块分割的部门设置现状，大部制改革的结果还没有充分反馈到政务流程中，并且自然资源部门和发展改革部门还没有实现整合，组织功能的优化仍然有较大的提升空间。

（二）对“多规合一”的建议

两地“多规合一”试点工作的比较，可以折射出我国地方治理体系优化的总体方向。总的说来，在地方治理体系中，多部门协调机构机制在完成某种特殊性或临时性任务后，应主动回应经济社会生态建设协调发展的外在压力，推动政府内部部门组织结构的整合优化，以及时应对动态变化的治理问题。

1. 强化发展规划战略导向作用，以发展规划为统领编制“一本规划”

地方政府如县一级是直接面向公众的基层行政单元，政府职能偏重微观政策实施，辖区国土空间相对狭小且同质性高，同时，规划编制力量相对薄弱、调控手段有限，要编制多种专项规划难以保证效率和质量。因此，应加强地方政府规划的统筹和整合，发挥发展规划战略导向作用，在县一级以发展规划为统领编制“一本规划”。

县一级地方政府应该在发展规划的统一指导下，科学计算资源环境承载力上限，全面调查国土空间要素供给能力和当地国民经济社会发展需要，对各类规划进行有机的衔接和整合，协调发展改革部门、自然资源部门，以发展规划为基础编制统领全局的“一本规划”。

2.以“多规合一”为契机深化机构改革，实现“大规划—大部制”

县一级地方政府应充分发挥“多规合一”议事协调机构的统筹作用，将各部门的目标预期统一到“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念上来。在多规议事协调机构的基础上推动大部制改革，对原有规划部门的职能、机构、人员进行剥离整合，对原有的规划编制和管理流程进行全面、彻底的重组。

在县一级行政区划，要首先实现土地管理、城市规划、生态环保等相关部门整合为统一的自然资源部门，并协调、整合发展改革部门和自然资源部门，从组织结构上实现“多规合一”功能的改变和优化。在一定时期，可以保留议事协调机构作为部门协调平台和新一轮部门改革缓冲器，“摸着石头过河”，实现组织结构的动态调整。

3.以信息化手段完善公众参与模式，拓宽公众参与渠道

在规划编制和管理过程中，地方政府应借助信息化手段保障公众对规划编制和管理的全过程的知情、参与和监督，实现政府、市场和社会等多元主体协同治理。利用信息平台，将公众参与的节点前移，注重在规划调研阶段对公众需求的收集和识别，准确界定规划问题和规划目标;在规划编制阶段，避免把“公众”当“专家”的形式主义做法，开展线上公示和听证会，以直播讲解、大数据可视化等手段，让公众看懂规划、有效建言。

在规划管理过程中，推动“互联网+政府”的数字化转型，以线上手段完成建设项目审批流程，减少审批过程中的面对面接触，降低诸如送礼行贿的腐败行为发生率。要以“全过程留痕”的数据防止黑箱操作导致执法权滥用，畅通信息化渠道，收集、分析和反馈市场和社会对规划实施过程中的监督反馈。要借助大数据，落实针对市场、社会的执法监管“一次到位”机制，防止多头执法、重复检查、任性检查。

参考文献：

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[3]陈玲.中国高层领导小组的运作机制及其演化[M]//俞可平等. 中共的治理与适应：比较的视野，北京：中央编译出版社，2015.

[4]郁俊莉，姚清晨.多中心治理研究进展与理论启示：基于2002—2018年国内文献[J].重庆社会科学，2018（11）：36-46.

[5]庞海峰，姜华.“多规合一”再思考与浙江空间规划实践[J].城市与区域规划研究，2018，10（02）：12-30.

作者简介：毛俊松，男，1996年生，清华大学公共管理学院硕士生，主要研究方向为：“多规合一”、市县空间规划。

包雅钧，男，1977年生，北京大学中国政治学研究中心研究员、北京大学城市治理研究院副院长、秘书长，研究方向：政治学理论与方法、社会治理、城市治理。