共享单车管理及其所引发的新环保问题研究

牛文科

摘  要：随着社会经济的发展和绿色出行的倡导，共享单车的服务应运而生。共享单车是政府与城市、地铁站、公交站等多方合作提供的自行车租赁服务。文章将梳理共享单车在城市公共管理中所存在的问题，从立法与实践两方面入手，对政府监管情况加以介绍，对政府的监管行为做出客观公正的评价，结合潜藏于其中的问题，有针对性地提出优化策略。

关键词：共享单车;公共管理;环保问题;环保对策;共享经济

Abstract：With the development of social economy，more and more people like green travel. At the same time，the service of sharing bicycles emerges as the times require. Sharing bicycles is a bicycle rental service provided by the government in cooperation with enterprises such as cities，residential areas，bus stations and subway stations. This paper will sort out the problems existing in the public management of shared bicycles，describe the situation of government supervision in legislation and practice，evaluate the guidance and supervision of the government，and through analysis，put forward suggestions on the supervision of the government.

Key words： Shared bicycle;Public management;Problems;Countermeasures;Research

一、引言

（一）研究背景

共享单车是共享经济模式发展的必然产物，凭借扫码使用、无柱停车、密码解锁等优势赢得了广大城市居民的青睐，在缓解城市交通压力的同时，为人们的出行提供了方便，使多年以来出行“最后一公里”的难题得到了有效破解，与当前我国所提倡的“绿色、环保”理念相匹配[1]。但同时，共享单车乱停乱放、随意丢弃，废旧自行车堆积如山以及其他环保问题等现象十分突出。在城市公共治理中，如何对共享单车废弃及其所引发的环保问题进行有效解决，对每位城市管理者都是巨大的挑战和考验。

（二）研究意义

共享单车引入我国的时间并不长，自2015年至今不过区区几年时间，虽然只是经历了极其短暂的发展，却实现了爆发式增长，为城市居民出行提供了方便，以其独特的优势赢得了人们的认可。但在共享单车发展过程中，也逐渐暴露出许多问题，如，随意停放、恶意诈骗、私自占有、引发交通事故等，这些问题的存在，折射出我国城市居民的素质有待提高，也反映出共享单车监管方面存在着许多瑕疵，政府和企业仍有很大的努力空间。在共享单车发展过程中，政府层面理应肩负起重要的监管责任。怎样在最短时间内构建起科学合理的监管模式，如何趋利避害地引导共享单车发展，这成为摆在政府部门面前亟待解决的问题，应该引起足够重视。

（三）城市共享单车公共管理中的国内外研究现状

从国内情况来看，共享单车的发展已经引起了社会各界的共同关注，也是公共服务管理、法学等各个领域的重点研究课题。所以，在本课题研究中，笔者搜集了大量学术论文、期刊论文，也包括一些发表于报刊上的文章或访谈。

我国理论界对共享单车研究的范围不断拓宽，主要包括法律、公共服务管理、经济学等领域。其中，法律研究包括共享单车的法律监督研究、政府的具体监督措施、存款研究、犯罪环境研究等;公共服务管理研究包括共享单车的产业发展与政府管理、运营与管理等;经济研究包括从共享单车的角度发展共享经济，对共享经济商业模式进行分析等。笔者在此基础上分析共享单车的优势与不足，针对政府层面监管过程中存在的诸多问题制定出科学合理的监管措施，对共享单车发展过程中出现的问题进行梳理与分析，从多个侧面入手，挖掘出潜藏于其中的问题，找出问题的根源，从立法与实践两方面入手提出合理建议。

从政府服务、公共管理理论层面来看，多数学者在分析共享单车特征的基础上，揭示出其发展规律，从产业发展、政府提供服务、政府管理等方面入手，指出共享单车发展过程中存在的问题，有针对性地制定出优化策略。如，李琨浩针对城市共享單车的发展提出建议[2];侯小菲从低碳生活角度入手，对共享单车的良性发展进行了展望[3]等。

目前国内外关于共享单车的学术文献不多。通过科学数据库网络搜索关键词“共享单车”，发现了265项学术成果。在CNKI中，将关键词定义为“共享自行车”，通过搜索得到了1094个数据，但多以报纸评论为主，它们从不同侧面入手，对共享自行车的发展发表了不同的见解。

二、城市公共管理中以共享单车为例的新问题

城市中共享单车的投入、运营给百姓生活带来了很大便利，但同时又带来了诸如投放过于集中、乱停乱放严重、人为破坏严重等现状，给公共资源和公共财富等造成了极大浪费。这些问题产生的根源一是政府和企业对于城市新兴事物的管理预期和判断不足;二是管理无序甚至是无人管理;三是市民素质有待进一步提高，宣传教育工作等有待进一步加强。

（一）从问卷调查中看共享单车的使用情况

从共享单车的运行方式来看，新的营销模式更具新颖性，客户只需用手机下载App并支付99元至299元的定金，手机扫描二维码解锁使用即可。使用成本标准为每半小时0.5元至1元。

在物联网模式下，共享单车属于前沿产品，以其独特的优势赢得了市场的认可，各大投资机构纷纷入驻该产业。到2017年底，全国范围内共有30多种不同类型和颜色的共享单车投入使用，包括摩拜、摩拜LITE和OFO。对于这几种共享单车的比较如表1所示。

通过访谈也可以看出一些问题。为了保证数据采集的系统性和全面性，在本课题研究过程中，笔者以两种方式进行了访谈：一是现场访谈，这种面对面的访谈能与被采访者进行积极互动，在获取相关信息的同时，也能根据被采访者的神态、动作、手势等揣摩其心理过程，营造出温馨愉快的访谈氛围，使被采访者畅所欲言，从而获得翔实的第一手信息和有价值的信息。为了保证访谈过程的流畅性，采用关键词记录访谈信息。二是在线访谈，使用QQ和网络聊天作为两种主要的实时交流工具。受访者是在线旅游应用评论区、旅游笔者的客户，这种采访方式不会受到时间与空间的限制，以此来提高采访内容的丰富性，更为关键的是，能打消被采访者心中的顾虑，使他们大胆地提出建议。

在访谈正式开始之前，笔者对访谈大纲进行了修订，具体如表2所示。从访谈提纲中可以看出，本次访谈的焦点内容是自行车共享的驱动因素，但在访谈过程中，结合具体情况可以增加部分内容，以此来提高数据的全面性与可靠性。

除此以外，笔者还做了问卷调查，调查问卷中参与者的期望值表明：关于自行车的共享，60%的参与者认为共享单车投放不合理，只有25%的参与者认为自行车的共享是合理的，还有15%的调查对象不清楚共享单车。

此外，从调查数据中可以看出调查者对政府是否要承担更多的责任的看法。88%的调查者认为现行交通法规对共享单车的宣传活动造成了制约，过半数的调查者表示，政府层面应该提高共享单车市场准入规则。

从图1中可以看出，37%的人认为政府需要更多的参与，31%的人认为应该加强执法，73%的人认为车辆应该根据不同地区的人流来配置，67%的人认为应该加强共享自行车的维护和改进。车辆质量方面，49%的人认为应该根据不同的年龄段来简化租赁流程，使共享单车适合更多的人。41%的人认为品牌之间可以使用通用应用程序，7%的人有其他的想法。

从图2中可以看出，关于共享单车的未来发展，高达79%的人认为共享单车旅行方便，绿色环保，相信将来会被广泛使用。还有小部分的人认为共享单车难以推广。

此外，对街上的共享单车管理人员进行了调查。他们的最重要的工作内容是对共享单车进行提供、恢复和修理。共享单车管理人员表示，在“共享单车”发展过程中，最突出的问题就是乱停乱放、恶意破坏，这些问题的普遍存在，严重制约了共享单车的发展，会对企业发展造成致命打击。他们希望政府能够更多地参与并提出指导、管理和监督利用共享单车管理政策和条例。

（二）共享单车运营中存在问题分析

1.投放过于集中

共享单车交付过于集中，这是其发展过程中亟待解决的问题之一。笔者通过实地走访了解到，城市中心区已经建成了许多共享单车停放区，但使用率较低，在旧的城区和郊区很少有共享单车[4]。由于共享单车企业数量庞大，停车问题不仅影响了城市形象，而且大量共享单车不能被居民使用，一辆辆地堆积起来。同时也了解到，多数市场都产生了使用共享单车的需求，但最大的问题在于不能及时找到车辆，这种现象反映出一个问题，即资源滥用。

2.乱停乱放严重

共享单车为居民出行提供了方便，使困扰多年“最后一公里”的问题得到了解决。随停随放是共享单车在使用中存在的大问题。在使用共享单车后，因无固定停放通道，导致了共享单车的随处停放。尽管共享单车平台建议要把单车停放在路旁的白线以内，但实际上共享单车很难找到路边白线的痕迹。共享单车占用人行道等公共场所的情况，往往是由市民随意停车造成的。特别是在地铁入口，城市村落、小巷、社区入口等，共享单车的随意放置使利民车成为干扰车辆。在共享单车使用高峰时间，公交站、地铁入口，共享单车随意停放的现象更加严重，不仅占据了盲道、人行道，还侵占机动车道[5]。尤其是在人口密集的城市，现有的交通资源显然无法满足所有居民的共享单车需求。在使用共享单车过程中，乱停乱放的问题始终得不到解决，挤占了大量公共空间与城市道路，给城市管理造成了困扰，严重影响了城市形象。

3.人为破坏严重

自从共享单车引入我国之后，使用人恶意分解、占有共享单车的现象屡屡见诸报端，成为媒体关注的焦点。如私拆私锁共享单车、篡改二维码、私售或将单车废弃在河道中、烧毁共享单车等混乱现象，以及蓄意破坏单车坐垫、锁等部件，这些行为不仅造成资源浪费，而且也使共享单车的其他使用人的使用安全受到危害。笔者从相关部门了解到几起共享单车使用过程中出现的案件，如下表所示：

表3 共享单车遭受人为破坏案件统计表

共享单车车自从上市以来就经常被人为毁坏。截至2017年底，仅摩拜的破坏率就超过10%。使用者把共享单车锁起來带回家的事情时有发生。许多用户表示，他们经常遇到这种情况：从远处发现有共享单车，但走到近处要使用时，却发现单车已经被私人锁住了。

4.资源浪费严重

据中国自行车协会官方网站提供的数据来看，2016年我国共享单车数量多达200余万，涉及二十多个品牌，2017年新增了2000多万辆。在自行车被损坏后，至少产生了20万吨废金属，这些废金属可以造五艘航空母舰。

从两个方面可以看出共享单车资源浪费严重，一方面，是回收率低。共享单车一投放市场就赢得了广大用户的认可，使用频率一直居高不下。但是在具体使用过程中，由于监管工作存在明显漏洞，共享单车遭到用户的人为破坏，故障率、报废率一直很高。共享单车的损坏率和维修成本都很高，因此许多公司选择购买新车，而在面对损坏的车辆时则选择了放弃。在这种情况下，自行车得不到二次利用，造成了严重的资源浪费。另一方面，企业的恶性竞争导致资源的流失。随着高校校园共享单车的发展，共享自行车的发展被越来越多人所看好，在日趋白热化的市场竞争中，投资较少或没有资金再投资的共享单车企业面临破产。当企业之间的竞争愈演愈烈，资源得不到有效整合时，势必会引发严重浪费。

三、国外城市管理环保体制的借鉴意义

（一）统一行业标准

最近几年，我国政府掀起了一场轰轰烈烈的职能改革，受这种大环境的影响，加上共享单车行业门槛比较低，共享单车品牌数量大幅激增，各企业形势不平衡。曾经有很多品牌试图从这一市场中分得一杯羹，引发了极为严重的公共资源浪费。对于企业来说，要想满足客户的多样化使用需求，不仅要提供自行车，还要提供相应的网络服务，这就向企业的资金实力、技术水平提出了较高要求。所以，政府要积极探索行业准入机制，制定出科学合理的行业标准，严格控制市场准入;凡是不合乎标准的企业，一律不允许其进入市场。

在具体操作中，要从三方面做起：一要制定合理的规章制度，提高共享产业技术，对共享单车的安全性能、定位功能、车体结构等方面提出严格要求和规定。二是严格审查企业审批，所有企业在正式进行市场之前，都要到政府部门进行登记;政府相关部门对企业资质要加以审查。三要建立健全企业资质检查制度，共享单车产业退出机制可以使行业发展中存在的问题如押金返还较慢、车辆处理不及时等得到有效解决。2017年9月，针对共享自行车发展过程中切实存在的问题，北京市交通委下发了意见性文件。《意见》强调，所有自行车共享入驻企业，不仅要向工商部门登记，还要同时向登记地、登记主管机关申报登记，核对出入境来源。与此同时，政府部门也要从多个角度入手，对行业标准的合理性进行审查。如某位企业负责人曾表示：如果提高市场准入度，企业的发展将举步维艰;如果降低市场准入度，行业运营成本将得到提升，服务水平、产品质量将得不到有效保证。这些要求和法规制定和实施，对共享单车市场的稳定和可持续发展有很大的影响。

（二）规范投放管理

在产品投放过程中，一定要把握好产品数量与城市人口之间的关系，控制在合理比例之内。从现阶段情况来看，多数企业在投放自行车过程中存在着一定的盲目性，自行车数量过多，给城市管理造成了困扰。这就需要政府部门的引导，对投放量加以控制。有些城市已经开始着手制定措施，对一次性投入使用的共享单车总量进行核实，投入使用后不能随意增加需求，直到车辆数量明显减少，才能进行二次投放，二次投放的总量也需要审批。同时，企业必须就投资金额达成共识，避免恶性竞争与不必要的浪费[6]。

有关部门迫切需要对自行车投放总量进行核查，控制各区域自行车投放总量，防止自行车投放量过大，造成资源浪费，以改善中心区自行车投放量过大的状况。因此，要及时对各个区域自行车的配置量加以调整，使共享自行车占用停车位的问题得到有效解决，从而改善共享单车乱停乱放而带来的交通拥堵的现象[7]。

（三）完善配套设施

各个城市在建设过程中，要遵循前瞻性原则进行规划，不能一味关注机动车辆，同时，应重视自行车出行的环境安全。在保证自行车使用者安全的情况下，结合具体情况建设自行车道。为了让行人区分开自行车与机动车道，可以采取特殊材料与颜色来建设自行车道。也要结合共享单车的无桩停车形式，为其划定合理的停车区域，并以白色线框作为标志。同时，要对人员密集场所进行设施升级改造，如地铁站、公交站、社区等区域，对已投入使用的道路进行改造，修建专用自行车道，对配套软件进行升级，制定相关的自行车骑行规定，颁布自行车驾驶规程和罚则等，不仅为自行车的使用提供安全保障，也使共享单车的使用更加规范[8]。

（四）提高公民素质

从规范公众行为的角度来看，一方面建设并实施诚信管理体系，在宣传方面以及诚信教育方面加大力度，采取有效措施，全面提升公民整体素养。政府有关部门应当公平对待和重视共享单车。政府监管部门应当采取相应的处罚和文明教育措施，避免私人占有共享单车。另外，国家在政策上对生产共享单车的企业提供支持，采取多种手段和方法，加大宣传力度，确保作为一种重要交通工具的共享单车得到政府以及社会各界的重点关注，从而使公众把共享单车作为一种出行方式的意识得到全面提升。为了促进社会发展，提高城市管理水平，政府需要不断加强舆论引导，并保持多媒体宣传力度，努力营造良好的学习氛围，从而使公众的整体素养能够得到全面提升。另一方面，从行为引导与控制两个层面，提升公众政策参与的有序性。使有关观念在公民的思想体系中得到深入贯彻，让公民知道随意停车、更换二维码等行为是不文明的，是对共享单车的一种破坏和占有。完善共享单车诚信管理体制，建立监管机制，规范承租人骑车行为，引导共享单车有序发展。为了尊重公众的意愿，满足公众的需求，政府应当鼓励公众积极参与并提出相关建议，把公众参与和提出建议作為重大决策的必经程序[9]。为了及时发现和解决服务中存在的问题，有关部门还应设立意见箱或相关窗口，方便地获取网上投诉，确保公众的投诉和建议得到响应和落实。只有作出回应，公众的热情才能得到提高。只有把共享单车变成全民共享单车，自行车的发展参与人员、监管机构以及所有者才能有效提高其管理水平[10]。

四、结论

在共享经济时代，共享单车的诞生，为人们的出行提供了便利，这属于一种全新的出行方式。但是，这种出行方式在运行过程中产生了很多问题，这也充分说明政府对这种新生事物的监管不到位，相关立法有待完善。

不可否认，我国的法律秩序还没有准备好接受共享单车这种新事物。从这个意义上来说，该文所探讨的问题实际上属于法律的试运行，而非对法律的解释与应用。因此，共享单车作为共享经济时代的产物，它给我国立法带来了新的挑战。作为一种新生事物，其需要推进与监管并行。怎样实施监管，缺乏相关案例的指引。必须采取的一种监管手段是一边推行，一边完善。希望该文在监管法律的完善以及监管决策的制定方面能够起到借鉴的作用。