国有企业改革历程回顾与展望

范城恺

摘  要：国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。改革开放之后，国企改革经历了漫长的发展阶段，大致可分为改革探索、改革形成、创新发展和深化发展四个阶段。总体上看，国企改革是在不断“试错”和“摸着石头过河”基础上向前发展的。随着我国经济结构的调整和高质量发展的深入推进，国有企业已经成为新时代中国经济发展的强大助推器，国有企业在发展中应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断优化国有资本的战略布局，朝着走出国门、面向世界的方向迈进。

关键词：国企改革;混合所有制;改革历程

Abstract：State-owned enterprises are the important material and political foundation of socialism with Chinese characteristics and an important pillar and source of strength for the party to govern and revitalize the country. After the Reform and Opening-up，Chinas State-owned Enterprise Reform has gone through a long development stage，which can be roughly divided into four stages：Reform Exploration，Reform Formation， Innovation and Development， Deepening the Development. On the whole，Chinas State-owned Enterprise Reform is progressing on the basis of “trial and error” and “crossing the river by feeling the stones”. With the further adjustment of Chinas economic structure and high-quality development. Chinas State-owned Enterprisehas become a powerful booster to the new era of Chinas economic development， Chinas State-owned Enterprisehas should adhere follow the guidance of Xi jinping thought on socialism with Chinese characteristics for a new era，constantly optimize the State-owned Capital strategic layout，Go abroad and face the world.

Key words： State-owned Enterprise Reform;Mixed Ownership Economy Reform;Reform Process

一、前言

我国国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，经历了较长时间的发展。新中国成立之后，我国用了近七年的时间完成了社会主义改造任务，这期间在农村实行了互助组、初级社、高级社等不同组织形式下的劳动生产。在城市中，通过没收官僚资本、公私合营、和平赎买等方式逐渐建立了全民所有制企业，并在生产资料上实行统一管理和按劳分配。这些从根本上加快新中国成立后的工业化发展，提高了生产效率，并且逐渐消灭了剥削[1]。在完成社会主义改造任务之后，我国基本建立了社会主义经济制度，形成了计划经济体制，在农村基本实现了集体所有制经济，在城市基本实现了国营和地方国营两类全民所有制经济。在计划经济时期，企业的生产、流通、分配都按国家要求统一调配，形成了一套与生产资料公有制相适应的计划调控机制。

改革开放之前，我国主要以全民所有制和集体所有制作为生产资料的基本占有形式，而这两种公有制占有方式的实现又从经济基础方面对我国社会主义的本质特征作出了内生规定，社会主义与公有制经济的统一也因此成为改革开放之前我国经济社会发展的一大特点。国有企业作为计划经济体制下最为典型的经济要素，它的运行机制和发展历程成为我国1949年至1978年近三十年来计划经济体制下的缩影。在这段时期的经济建设中，国有企業发挥了极强的生命力和资源配置效率，推动我国从一个工业技术较为落后的农业大国逐渐走向工业体系较为完整的现代国家。但是，随着经济的不断发展，国有企业在发展过程中出现了一些问题，突出表现为创新动力不足、生产积极性不高、管理体制落后等问题，在一定程度上无法适应市场所需，造成了严重的供需矛盾问题，人民生活水平和物质需求得不到有效保障。为解决国有企业发展难题，党和政府从1978年之后开始研究制定相应政策，对国有企业进行改革。总结改革历程，大致可分为四个阶段：改革探索时期（1978—1992）、改革形成时期（1992—2002）、创新推动时期（2002—2012）和深化发展时期（2012年至今）。国有企业经过四十余年的改革和发展，逐渐建立了清晰的现代企业管理制度和法人治理结构，相应的体制机制也在逐渐完善。未来，国有企业的改革还将继续朝着顺应时代发展的需要和以公平正义为根本原则的目标迈进，不断促进治理体系与治理能力的转型升级，提高国有企业的整体竞争实力，使之在经济建设过程中不断发挥好引领和带动作用，对我国的经济社会发展作出相应的贡献。

二、国有企业改革历程

（一）计划经济时期的国有企业

1949年成立的新中国，在经历了抗日战争和解放战争之后，国内经济遭到了巨大的破坏。与此同时，在国民党执政时期出现了货币超发和通货膨胀现象，导致了物价水平居高不下，购买力下降，消费水平处于低位。人民群众的生活在这期间受到了极大的影响，一方是官僚资本的强制垄断，一方又是贫苦的劳动人民。受战争和国民党统治下的政策影响，新中国成立初期的工农业生产水平远低于战前，工业技术和生产条件也相对落后，严重制约了国民经济的发展和人民生活水平的提高。这一系列的问题使党和政府意识到，要想挽救百废待兴的国民经济，必须在较短时间内集中资源，尽快建立起完整的工业体系。由此，中国持续近七年的社会主义改造拉开序幕，建立了计划经济体制，国有企业在这一阶段也有了较快的发展，在钢铁冶炼、军事安全、交通运输等多个领域实现了较快突破，并且取得了“两弹一星”的辉煌成就。但是，由于这一时期农业发展水平不足，工业生产效率还不高，逐渐暴露出国有企业的诸多弊端，比如：生产出的产品无法很好地适应社会所需，员工生产积极性不高，技术和研发实力不强等一系列问题[2]。这些问题的积累形成了社会主义的“大锅饭”现象，虽然贫富差距缩小了，但造社会发展速度缓慢，人民生活水平总体处于较低水平。

（二）改革开放以来国有企业改革历程

1.改革探索时期（1978—1992）

1978年之后，随着改革开放政策导向的逐步确立，我国的经济体制改革也就此拉开了序幕。在1978年至1992年，国有企业的改革举措主要是针对计划经济体制中“统购统销”和“国有国营”模式下突出的问题。改革的根本方向以增强企业活力、提高员工积极性为重点，实行了政企分开和放权让利。1984年10月20日，中共第十二届三中全会在北京举行，会议通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》（后简称《决定》）。《决定》中明确提出，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，是当前我国形势发展的迫切需要。改革的基本任务是建立有中国特色的社会主义经济体制，以促进社会生产力的发展[3]。可以看出《决定》在经济体制改革方面作出了重大突破，纠正了将计划经济和商品经济对立起来的传统观念，指出计划经济应该是公有制经济基础之上有计划的商品经济，必须自觉运用商品的价值规律为市场运行服务。党在实践中充分认识到，商品经济的充分发展是经济运行的本质特征，也是社会主义经济发展过程中的一部分，而且是不可逾越的一个阶段。因此，这一阶段的国企改革，在认识到商品经济的重要性之后，对国有企业的经营方式作出了调整，突破了以往“国营国销”的单一模式，逐渐允许国企拥有自主经营权和管理权。

在改革的推进过程中，为了调动国有企业员工的生产积极性，党和政府采取了一系列措施，包括实行企业承包经营责任制;扩大企业自主经营权;调整地方地政府与国有企业的关系，等等。这些举措的出台，在一定程度上提高了国有企业的市场空间，使员工生产积极性大幅提高，并有效促进了地方经济的发展。可以说，国有企业改革在初步探索时期取得了一定的成效，为今后经济体制的改革和发展打下了一定基础。但是，随着改革的持续推进，国有企业又出现了新的问题，突出表现为政府对企业的“放权让利”还不够充分;现代企业制度体系不够健全;控制人“目光短视”，企业没有形成长效发展机制等。另外，随着经济体制改革的相应配套政策出台，私营资本逐渐加入经济建设之中，国企的竞争力和市场空间被进一步被压缩，增长动力显著放缓，部分国企陷入了亏损境地。为了适应对外开放政策和提高国际市场的产品竞争力，国有企业在改革过程中必须找到新的突破口，从根本制度、管理体制和运行机制入手，对其进行更深层次的改革。

2.改革形成时期（1992—2002）

随着我国经济体制改革的不断深入推进，国有企业的改革路径也逐渐明晰。党的十四大之后，我国的经济体制改革总体目标被确立为社会主义市场经济，国有企业的改革也朝着更加市场化的方向前行。在1992年至2002年的十年间，国有企业改革的重点任务是完善现代企业制度、调整国有经济的整体布局。党的十四届三中全会审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（后简称《决定》），《决定》中明确提出了国有企业改革要进一步转换国有企业经营机制，建立以市场经济为基础，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度[4]。至此，国有企业的改革背景发生了根本性的转变，从以计划经济为主要条件的改革转变为依托市场经济为基础性条件的改革。相应的，为适应经济体制的转变，国有企业在改革中建立了更加明晰的产权制度和管理机制，同时在“权责”方面也留给了市场更多的空间。十五届四中全会提出了国有企业战略性改组举措，通过股份制改革推动混合所有制经济的发展，探索公有制的多种实现形式，重要的国有企业由国家控股，发挥国有经济的主导作用，非关键竞争性领域的国有企业则鼓励实现多种所有制形式的发展[5]。通过股份制改革的实施，利用“抓大放小”的手段，使国家卸掉了一部分发展“包袱”，有效引导了部分中小国有企业逐渐退出非重点竞争性市场领域，将国有资本主要集中于关系到国民经济命脉的关键领域和重点企业。国有资本的减量发展与存量优化，使部分国有企业在三年内实现了扭亏为盈，为国有企业注入了新的发展动力。

在这一阶段的国企改革过程中，通过股权制度改革，国有企业的所有权问题更加明晰，并且在一定程度上为大型国有企业的发展营造了市场空间，促进了国民经济的增长。但其中也出现了相应的问题，突出表现为政府部门出现了“多头管理、无人负责”的状况，同时也滋生了腐败问题，助长了寻租空间。在实践过程中，部分国企高管非法行权，将巨额国有资产通过隐性途径转移到自己手中，制约了分配正义，危害了国民经济的健康发展。

3.创新推动时期（2002—2012）

进入21世纪以来，随着经济全球化的发展和我国正式加入世界贸易组织，全方位、多層次、宽领域的对开放格局正式建立，全球贸易成为新一轮中国经济的增长点。在经历了20世纪90年代国有企业“大刀阔斧”式的改革模式之后，为应对国内外复杂多变的经济因素，国有企业在这一阶段的改革速度总体放缓，从以所有权为主体的制度性改革，开始转向以内部治理为主要目标的体制机制改革。这一时期，为应对“多头管理、无人负责”的国有资产管理问题，国务院于2003年成立了国有资产管理委员会，开始对国有资产的管理体制进行相应的改革和调整。同时，在国企内部要求依法设立董事会、股东会、监事会、经理层等[6]，形成了更加完善的公司法人治理结构，为国有企业适应全球化的战略布局打下了相应的体制机制基础。党的十七大报告中指出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力;以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。”[7]。报告中进一步明确要深化国有企业混合所有制改革，朝着建立现代股份制企业的方向迈进，形成权责明晰、运行高效、结构合理的现代企业治理体系。2008年全国人大通过了《中华人民共和国企业国有资产法》[8]，国有企业的改革重点开始转向理顺“责权利”关系。该法的实施，有效促进了国有资产的合规管理和国有企业权责关系的明晰，更加完善了国企法人治理结构，改善了国企的治理水平，提高了国企的市场竞争力、控制力和影响力，为国有企业下一步的深化改革提供了机遇和空间。

这一阶段的国有企业改革，其改革本质出发点在于适应全球化的发展浪潮，以期提升国有企业的国际竞争力。在改革中，通过体制机制创新，构建了更加科学、高效、规范的现代企业管理制度框架，为国有企业的健康可持续发展打下了坚实的根基。但是，由于部分国有企业在过去承担了较重的社会责任，其所需负担的工资、退休金、医疗等开支越来越多，如果经营不善，相应的政策性负担将给国有企业带来预算软约束，影响企业作为法人主体公平地参与市场竞争。

4.深化发展时期（2012年至今）

随着我国经济步入新常态，经济增长动能显著放缓，相应的经济、产业结构调整也在稳步推进。这一时期的国有企业改革，更加强调市场机制的决定性作用，在改革过程中，国有企业通过深化体制机制改革，为经济要素的自由流通提供了相应的体制机制保障，以更好地适应经济新常态下的发展特点。十八大报告中指出，“深化改革是加快转变经济发展方式的关键”[9]，要求改革發展必须处理好政府与市场的关系，国有企业发展应尊重市场经济规律，鼓励多种所有制经济成分的发展。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”[10]。此论述，是对我国经济发展过程中所有制经济关系认识的新突破，并且对发展混合所有制经济给了全新的定位，指出：“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”[9]至此，发展混合所有制经济被视为我国经济发展的重要基础，对我国基本经济制度理论作出了重大发展。同时，在混合所有制改革中，国家充分鼓励非公有资本和国有资本交叉持股，形成优势互补、共同发展的生动局面。2015年8月，中共中央、国务院又推出了《关于深化国有企业改革的指导意见》，通过对国有企业实行分类管理和职能划分，从以更加公平和清晰的视角提出对国有企业进行分层化科学管理[11]。2016年2月，国资委发布国有企业“十项改革试点”落实计划，改革试点内容包括探索国企集团整体上市、多类型政府和社会资本合作、混合所有制企业员工持股等举措[12]。这些举措的实施，有效促进了国有企业的股权进入资本市场进行交易，推动了国有企业股权市场化运作机制的形成，为国有企业的股权治理和资本运作开辟了新的空间。

总之，这一阶段的国有企业改革以完善股权治理结构和资产管理体制为目标，有效推动了国有企业在经济运行中的市场化和公开化，为我国资本市场构建多层次的股权流转提供了制度保障，有效促进了国民经济的健康、可持续发展。同时，国有资本的股权结构优化和市场化运作，有利于吸引非公有资本的进入，对国有资本起到补充作用，为国家减轻投资负担，使国家能够集中资金对重点项目进行建设，以提升国家的综合实力。

三、国有企业改革展望

通过回顾新中国成立之后的国有企业改革历程，能够发现国有企业的改革方向一直紧紧围绕邓小平所提出的“三个有利于”来进行。从承包经营到分权让利，再到混合所有制改革，其本质都是为了国民经济能够持续健康发展。党的十九大报告中明确提出，国有企业改革的目标是要培育具有全球竞争力的世界一流企业[13]。现阶段，国有企业的改革任务还远未结束，实现中华民族伟大复兴的中国梦，离不开国有企业在国民经济中的重要作用。深化国有企业的改革与促进国有企业的发展，可以从以下三个方面推进。

（一）用习近平新时代中国特色社会主义思想指导国企改革

习近平新时代中国特色社会主义思想作为马克思主义中国化的最新成果，具有鲜明的时代特色和深邃的理论品格，在总结历史发展经验的基础上，对中国当代社会发展指明了方向，并且在一定程度上指导了国有企业的改革。习近平总书记在十九大报告中指出，“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”[13]。这一重要论述指明了国有企业在发展过程中“为了谁”的问题，而这个“谁”就是广大人民群众，社会主义的发展本质在于为了人民的幸福生活。因此，在推进国有企业改革中，必须同心聚力、把稳航向，朝着坚持以人民为中心，以解放和发展社会主义生产力为总目标的方向迈进。在改革中要逐步改善人民生活，减小贫富差距，促进国有资本在分配过程中的公平、公正。继续确保国有企业在经济建设中的引领和带动作用，突出国有企业的科技研发和智能制造水平，发挥国有企业在资源整合和集约发展方面的优势，不断增强国有资本防范重大风险的能力。在社会发展中，国有企业应充分彰显社会责任担当，在精准扶贫、绿色发展、公益救助等方面发挥出示范作用，为提升人民群众的获得感、幸福感和促进国民经济的发展作出更大的贡献。

（二）进一步优化国有资本的战略布局

国有资本的优化布局是适应我国基本经济制度的一项重要举措，同时也是国有企业在新时代背景下实现又好又快发展的必要条件之一。党的十九大报告强调，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向[13]。当前，我国国有经济的结构和布局仍存在不合理现象，同质化建设和恶性竞争现象尤为突出，在发展中容易造成单一品类商品产能过剩和低附加值生产。至此，需要国有企业带头引领，以推进供给侧结构性改革为主要举措，进一步实行企业并购重组和资本优化升级，调整产业结构，化解过剩产能，使资源能够得到充分利用、合理配置。根据《关于深化国有企业改革的指导意见》[11]，未来将加快竞争性领域的商业类国有企业并购重组，积极推进混合所有制改革，利用融资、转让、并购等市场化资本运作手段，引入更多的非公有资本进入国有企业的战略投资之中，形成优势互补、产业相关、共享发展的企业重组格局。同时，还应不断完善国有企业的体制机制运行模式，探索政府、市场、企业三方的协同发展模式，打通各类阻碍经济要素自由流通的行政壁垒，提升国有资本的经营管理效率，增强国有企业的国际竞争力。

（三）坚持对外开放的基本国策，推动国有企业走向世界

随着经济全球化的发展，进入21世纪以来，我国已经开始尝试放开外资参与国有资本的运作和管理的限制，部分大型国有企业以更加开放的形式赴海外上市。国有资本的开放有利于吸引外部投资者进入，有利于带来先进的企业管理经验和形成更加科学的资本监管体系，从而优化提升国有企业治理体系和治理能力，以增强国际竞争力。另外，国有企业作为我国“一带一路”倡议和“走出去”发展战略的重要实施载体，通过吸收海外优质资源，能够更好更快地融入国际产业链分工体系之中，与国外其他企业形成优势互补、互利共赢的态势，共同推动国民经济的快速发展。今后，国有企业的发展应牢牢坚持对“对外开放”的基本国策，探索新的政策空间与市场化运作机制，使更多的国有企业参与到全球化的分工体系之中，通过外资持股、戰略投资、技术合作等多种方式积极融入国际化的公司治理之中。这种国际化的推进，将有利于国有企业产权制度改革得到进一步的推广和实施，形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代企业产权制度，以促进国有企业治理效能和水平的提升。在“一带一路”倡议和部分发达国家实施“逆全球化”策略的背景下，国有企业在对外发展中还应积极承担起深化体制机制改革的艰巨任务，在更高水平和层次上实现对外开放，通过技术创新和产业升级，为国内外市场提供更优质的产品和服务，探索出新的市场空间和利润增长点，提高引领力和竞争力，为促进人类社会发展作出更大的贡献。

参考文献：

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[4] 中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议公报.中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定[EB/OL].（1993-11-14）[2020-3-2].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65395/4441750.html.

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[6] 王松奇. 国企改革的实践历程及待解决问题（下）[J]. 银行家， 2018（07）：4-5.

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[9] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].求是，2012（22）：3-25.

[10] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[J].求是，2013（22）：3-18.

[11] 中共中央国务院.关于深化国有企业改革的指导意见[EB/OL].（2015-9-13）[2020-3-2].http：//www.gov.cn/zhengce/2015-09/13/content_2930377.htm.

[12] 国务院国有资产监督管理委员会.中国青年报：国企十项改革试点推出[EB/OL].（2016-2-29）[2020-3-2].http：//www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c2821627/content.html.

[13] 习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（001）.