对完善财政科研项目经费管理制度体系的思考

2020-09-21韦善宁蒋琳玲

财会月刊·下半月 2020年9期

韦善宁蒋琳玲

【摘要】进一步完善财政科研项目经费管理制度体系是各级党委、政府及科研人员极为关注的重要课题。党的十八大以来，我国财政科研项目经费管理制度改革不断深化，制度逐步完善，但仍存在一些不容忽视的问题。党的十九届四中全会提出“完善科技创新体制机制”“健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改進科技评价体系，健全科技伦理治理体制”，对进一步完善财政科研项目经费管理制度提出了基本要求和原则。按照顶层设计理念，将我国财政科研项目经费管理制度体系分为三大类，即高层制度、中层制度和基层制度，分析各层次制度存在的问题，并提出完善思路。

【关键词】顶层设计;财政科研项目;经费管理制度;科研管理

【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）18-0106-9

一、引言

党的十八大以来，特别是2014年以来，为深入实施创新驱动发展战略，促进科技与经济紧密结合，国家不断加大科研投入，财政科研项目经费管理制度改革不断深化，较好地解决了此前存在的一些突出问题。比如，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）和《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发[2014]64号）中“优化整合各类科技计划（专项、基金等）”“优化科技计划（专项、基金等）布局”等规定，较好地破解了科技资源配置和科研经费管理上存在的条块分割、碎片化等问题。《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）中“简化预算编制，下放预算调剂权限; 提高间接费用比重，加大绩效激励力度; 明确劳务费开支范围，不设比例限制; 改进结转结余资金留用处理方式”等关于“松绑+激励”的改革，在一定程度上解决了科研人员极为关注的管得过紧、激励不够等突出问题。《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号）、《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发[2018]127号）和《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》（国科发资[2019]45号）等对于优化科研管理、提升科研绩效、促进科研政策落地、更好地调动科研人员的积极性均起到了一定作用。

但是，现行财政科研项目经费管理制度体系仍然存在一些不容忽视的问题，如：预算编制不科学、项目管理与经费管理脱节、经费使用监管不力、人力资本补偿机制缺失[1] ; 科研经费财务报销严苛、科研经费审批繁琐、科研报销规定不合理、绩效考核指标设置不合理、对科研工作缺乏激励[2] ; 违背科研劳动特殊性的客观规律，以行政思维模式来管理科研经费[3] ; 科研经费管理制度与科学研究规律不符，科研经费的财务管理制度、审计监督手段还很滞后[4] 。

因此，需要重新审视现行财政科研项目经费管理制度体系存在的问题，以便采取针对性措施对其加以进一步完善。本文在将现行财政科研项目经费管理制度分为高层制度、中层制度和基层制度的基础上，总结了其中一些不够科学合理之处，并按照顶层设计理念提出了进一步完善制度体系的思路。

二、顶层设计理念下财政科研项目经费管理制度体系的分类

Top—Down Design，是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，引进我国后被翻译为顶层设计。顶层设计是指，站在战略的制高点，确定要实现的目标后，从最高层开始，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素进行统筹规划，使所有的层次和子系统都能围绕总目标运行，产生预期的整体效应。显然，顶层设计不仅包含对高层层次的设计，也包含对中层层次和基层层次的设计，强调要具体化到细节[5] 。自国家“十二五”规划纲要提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”以来，顶层设计理念在政治、经济、文化、社会、生态等各领域的全面深化改革中发挥了重要作用。运用顶层设计理念有利于分析当前财政科研项目经费管理制度体系存在的问题，并提出有针对性的完善思路。

我国现行财政科研项目经费管理制度既有党中央、国务院制定的制度，也有国务院各部委及其直属机构制定的制度，还有地方各级人民政府及其部门制定的制度及高校、科研院所等科研单位制定的制度等，这些制度之间既紧密相关，又相对独立，共同构成我国现行财政科研项目经费管理制度体系。我国现行财政科研项目经费管理制度体系具有明显的层次特征。在顶层设计理念下，财政科研项目经费管理制度体系可按层次分为三大类，即高层制度、中层制度和基层制度。

（一）高层制度

高层制度是由全国人大及其常务委员会、党中央及国务院（含中共中央办公厅及国务院办公厅）制定的有关财政科研项目经费管理的法律、行政法规、规范性文件等，制定的依据是“国家是第一个支配人的意识形态力量”[6] 。制定的目的是贯彻落实党和国家的大政方针。例如，中办发[2016]50号文件的制定目的是“贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制的要求，进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策”。我国现行财政科研项目经费管理的一些高层制度如表1所示。

高层制度在现行财政科研项目经费管理制度体系中居于支配地位，具有权威性、全局性和指导性。中层制度、基层制度的制定必须以高层制度为依据，不应违反高层制度的精神。高层制度应根据国家大政方针、政策变化进行修改完善，中层制度和基层制度也应相应进行修改完善，否则，国家的大政方针、政策无法落地。

（二）中层制度

中层制度介于高层制度和基层制度之间，主要包括国务院各部委及其直属机构根据高层制度制定的部门规章、规范性文件等，以及各地区党委、政府（含有关政府部门）根据高层制度和国务院各部委及直属机构制定的中层制度等制定的有关行政法规、部门规章和规范性文件。可见，中层制度其实不止一个层次，主要包括国务院各部委及其直属机构层面的中层制度、省级党委政府层面的中层制度和市级党委政府层面的中层制度。例如，《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教[2016]113号）主要根据国发[2014]11号文件、国发[2014]64号文件和中办发[2016]50号文件等制定。目前我国在用的财政科研项目经费管理的一些中层制度如表2所示。

中层制度具有承上启下的作用，各部门、各地区制定的中层制度不仅要体现高层制度的精神，而且对基层制度的制定要有指导作用，并与本部门、本地区主管的财政科研项目的特点相适应。与高层制度相比，中层制度具有明显的“分类”特征，即适用范围要小一些，仅适用于某个地区、某个部门或某些特定学科，从内容上看，其规定比高层制度相对具体一些。与基层制度相比，中层制度的适用范围更广，相关规定更宏观一些。

（三）基层制度

基层制度是项目承担单位（即项目依托单位、项目责任单位，主要包括高校、科研院所、事业单位、企业等承担财政科研项目的具体单位）根据高层制度、中层制度，结合本地区、本部门和本单位实际制定的在本单位适用的内部管理制度。与高层制度、中层制度相比，基层制度的适用范围最小，一般仅在一个特定单位内部适用。因此，基层制度的规定更为详细、具体，更具有实用性和可操作性。有了基层制度，高层制度和中层制度的规定在基层单位才能得到贯彻落实。

财政科研项目按照资助资金来源可分为中央财政科研项目和地方财政科研项目两大类，规范这两大类科研项目的高层制度、中层制度与基层制度的制定主体见表3。

三、现行财政科研项目经费管理制度体系存在的主要问题

以下分别从高层制度、中层制度和基层制度三个层面分析现行财政科研项目经费管理制度体系存在的问题。

（一）高层制度存在的主要问题

1. 法治化程度不高、稳定性不足。现行财政科研项目经费管理制度体系中的高层制度具有明显的行政化思维，法治化程度不高。由表1可见，目前，高层制度主要是由党中央、国务院（含中共中央办公厅、国务院办公厅）制定的规范性文件，而没有上升到法律法规层面。李海楠[7] 指出，目前，我国尚没有一部关于科研项目立项、审批、经费使用、监管制度的系统法律。张怡等[8] 指出，尚无专门针对科研经费的立法，科研经费管理在很大程度上以财政部、科技部、教育部等部门的规范性文件、科研项目设立机构对经费管理的规定以及科研机构和高等院校内部的财务管理办法等为依据。而科研主管机关依旧高度管控科研经费的使用与支配[9] 。相关人员对国家科研经费的法律性质认识不到位、法制意识还不强[4] 。行政化思维、法治化程度不高的主要问题是用管理一般行政经费的理念来管理科研经费，使得坚持以人为本、坚持遵循规律、坚持“放管服”結合等先进的科研经费管理理念执行起来大打折扣。

从表1、表2可见， 2014年以来，我国在用的财政科研项目经费管理的一些高层制度和中层制度处于较大变动之中，稳定性不足，高层制度变动导致中层制度随之变动。虽然高层制度应该与时俱进地进行修改和完善，但过于频繁的变动容易造成高层制度不稳定，进而造成中层制度、基层制度及整个制度体系的不稳定，影响制度的执行效果。

2. 一些规定不够科学合理。

（1）间接费用比例不够科学合理。中办发[2016]50号文件对间接费用比例的规定为“中央财政科技计划（专项、基金等）中实行公开竞争方式的研发类项目，均要设立间接费用，核定比例可以提高到不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例：500万元以下的部分为20%， 500万元至1000万元的部分为15%， 1000万元以上的部分为13%”。这样的核定比例没有考虑不同学科、不同研究项目的特点，具有计划分配的平均主义色彩，统一的计提标准在一定程度上遏制并打击了科研活动的积极性。

对此，国发[2018]25号文件进行了一定程度的修正、调整，提出试点单位“对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，提高间接经费比例， 500万元以下的部分为不超过30%， 500万元至1000万元的部分为不超过25%， 1000万元以上的部分为不超过20%。对数学等纯理论基础研究项目，可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例”。但是，国发[2018]25号文件进行的修正、调整只针对试点单位，其他单位仍按照中办发[2016]50号文件来确定间接费用比例。

（2）横向经费管理不够科学合理。中办发[2016]50号文件规定“自主规范管理横向经费。项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费，纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。 ”这条规定没有区分横向经费是否来源于财政资金。在科研实践中，高校、科研院所等科研单位的科研人员以市场委托方式取得的横向经费有的来源于政府部门（即承接政府购买服务获得的科研项目经费，由财政资金支付），有的来源于企业。如果来源于财政资金，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用，可能造成财政资金使用效益低下，同时还可能造成纵向经费与横向经费之间管理的制度不公。

（3）结余经费使用不够科学合理。中办发[2016]50号文件规定“项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出”。该规定下科研人员会尽可能将科研经费用完，不利于激发科研人员节约使用经费，从而不利于提高财政资金的使用效益。更好的办法应该是，结余资金由项目负责人及课题组成员优先用于科研活动的支出。

（4）科研信息公开范围不够科学合理。中办发[2016]50号文件要求项目承担单位“实行内部公开制度，主动公开项目预算、预算调剂、资金使用（重点是间接费用、外拨资金、结余资金使用）、研究成果等情况”。信息公开的目的是方便监督，促使相关制度得到更好的贯彻落实。财政科研项目信息在不涉及国家机密、不危及国家安全和公共利益的情况下，若仅“实行内部公开制度”，将使得信息公开的效果大打折扣，因为新闻媒体等社会公众因不方便获得相关信息而无法进行有效监督，对项目承担单位完善制度也不利。

3. 一些规定难以操作。 2016年7月，中办发[2016]50号文件提出“简化预算编制”，两年后的2018年7月，国发[2018]25号文件才提出“开展简化科研项目经费预算编制试点”。试点单位为“教育部直属高校和中科院所属科研院所中创新能力和潜力突出、创新绩效显著、科研诚信状况良好的单位”，进行试点的只是符合特定条件的教育部直属高校和中科院所属科研院所。这表明，中办发[2016]50号文件提出的“简化预算编制”没有办法落地，就算实施了国发[2018]25号文件中的试点办法，也只是局部落地而已。

造成“简化预算编制”难以落地的原因在于实务中难以操作，包括未明确简化的标准、在简化预算编制的情况下如何保证预算数的科学合理、如何预防预算数不科学合理造成的财政科研资金浪费、因简化预算编制导致预算数不科学合理应该如何补救等。

（二）中层制度存在的主要问题

1. 部分地区、部门制定的中层制度的一些规定不够科学合理，难以操作。由于中层制度主要是根据高层制度制定的，因此，高层制度存在的一些不够科学合理、难以操作的问题是造成某些中层制度存在类似问题的重要原因。比如，财科教[2016]19号文件及财科教[2016]113号文件中关于间接费用比例等的规定就不够科学合理。

2. 部分地区、部门没有及时制定或修订中层制度，造成中层制度缺失。国办发[2018]127号文件指出， “有的部门、地方以及科研单位没有及时修订本部门、本地方和本单位的科研管理相关制度规定，仍然按照老办法来操作”。比如，《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教[2016]304号）发布后，各省份应根据其精神制定专门的省级社会科学基金项目资金管理办法。从实践看，有的省份在2016、2017、2018年制定了专门的资金管理办法，但也有的省份直到2019年年底也未制定专门的资金管理办法，造成了中层制度的缺失。

3. 部分地区、部门在制定中层制度时缺乏创新精神。各地区、各部门应以高层制度为主要依据，结合本地区、本部门实际来制定中层制度，即在制定中层制度时应该结合所主管的科研项目的特点进行一定程度的创新。但是，有的地区、部门在制定中层制度时缺乏创新精神，主要体现在以下两个方面：一是在科研项目经费的开支范围、开支标准、诚信建设、绩效提升、扩大自主权、监督管理等方面只是簡单照搬了高层制度的规定而已，使得制定的中层制度不太符合国发[2014]11号文件关于“实行科研项目分类管理”的要求，不利于探索符合不同类型科研项目的经费管理规律。二是一些地区制定的中层制度在内容上几乎照搬了其他地区的做法，缺乏地区特色，没有利用好制度创新为地区科研活动服务。

（三）基层制度存在的主要问题

1. 部分项目承担单位没有及时制定或修订基层制度。过去几年，有的高层制度及中层制度在制定以后，某些条款会随着形势变化进行修订，以便更符合科研规律。比如，中办发[2016]50号文件规定“下放预算调剂权限，在项目总预算不变的情况下，将直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费及其他支出预算调剂权下放给项目承担单位”。而国发[2018]25号文件规定“直接费用中除设备费外，其他科目费用调剂权全部下放给项目承担单位”。可见，国发[2018]25号文件实际上是对中办发[2016]50号文件关于“项目承担单位的预算调剂权限”的修订。此外，为贯彻落实国发[2018]25号文件等而制定的国科发资[2019]45号文件则明确规定“扩大承担单位预算调剂权限”。但是，有的项目承担单位并没有及时修订内部管理制度，没有及时为科研人员办理调剂手续。从中央到基层单位政策落地的“迟滞效应”明显，基层单位对于“放管服”“包干制”操作政策尚没有具体可执行的规程、落地实施难。

2. 部分项目承担单位制定的基层制度不够科学合理。高层制度和中层制度的一些规定不够科学合理是造成基层制度的某些规定不够科学合理的主要原因之一。此外，项目承担单位没有领会高层制度和中层制度的精神及不够担当也是造成一些基层制度不够科学合理的重要原因。比如，《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（教财厅函[2019]8号）明确要求部属各高校及有关直属单位“严格对照中办发[2016]50号和国发[2018]25号等文件具体要求，对本单位出台的相关制度文件进行全面梳理，认真查找有悖于激励创新的陈规旧章和有碍释放创新活力的繁文缛节，并进行修订完善。但是，有的部属高校及有关直属单位虽然进行了全面梳理，但是对于修订后的报销制度科研人员仍然觉得没有解决好“报销繁”问题。韩凤芹等[10] 认为，科研单位作为课题及经费管理的责任主体，要接受纪委、审计等相关部门的检查监督，科研单位的底线思维是“不能出事”， “出成果”则是课题负责人的事，因此，在“放”的问题上，科研单位没有积极性，担心被问责。

3. 部分项目承担单位制定的基层制度不够完善。从方便科研人员理解和操作的角度看，构成科研经费开支范围的各个具体费用项目，都应制定详细的管理制度。目前，对于高层制度和中层制度明确要求项目承担单位制定配套制度的，项目承担单位基本能制定出来，比如差旅费管理制度、间接费用管理制度、科研财务助理制度、劳务费管理制度等。但是，对于高层制度和中层制度没有明确要求项目承担单位制定配套制度的，项目承担单位则没有主动去制定相应的配套制度，比如，经费开支范围中有“其他支出”项目，则应制定“其他支出”项目经费管理制度，明确其内容（如办公费、市内交通费、通讯费、网络费等）、支出条件、报账依据、报账程序等。

四、按照顶层设计理念进一步完善财政科研项目经费管理制度体系的思路

应针对各层次制度存在的主要问题，按照顶层设计应该具有的科学合理性、层次性、顶层决定性、层次完整性、层次协调性等特征，进一步完善财政科研项目经费管理制度体系。

（一）进一步完善高层制度的思路

1. 高层制度应尽快立法，并保持相对稳定。关于高层制度立法的必要性，部分学者研究认为，科研经费管理立法迫在眉睫，建议提升财政科研经费管理使用政策的层次，推动开展专门立法，明确相关方职责，划定经费管理、使用的“红线”，为构建科研经费治理模式提供法律保障。若能按照将政府的一般行政管理行为转变为具有法律效力的法律管理的思路来重新设计国家科研经费管理制度和管理手段，在一定程度上可以遏制目前科研经费管理中的混乱和腐败行为[4，11] 。

在依法治国背景下，高层制度立法的必要性也是由其在财政科研项目经费管理制度体系中所处的最高层次地位决定的。只有通过立法的方式才能增强其顶层决定性与权威性。此外，高层制度立法有利于保持财政科研项目经费管理制度体系的相对稳定和贯彻落实。

2. 尊重科学研究规律，进一步提高高层制度的科学合理性。高层制度的规定科学、合理是顶层设计的基本特征和基本要求，也是保证其权威性的前提。高层制度的规定应当明确，并能经得起实践的检验。与中层制度、基层制度相比，高层制度的适用范围更广，其有关规定应该相对宏观一些，不应过细，應给中层制度和基层制度的制定留下适当空间。对于容易引起争议及难以操作的内容不应在高层制度中进行规定，如果高层制度的规定不科学合理，势必造成中层制度和基层制度的不科学合理。

针对当前高层制度中存在的一些不够科学合理、难以操作的规定问题，可以采取两种办法加以解决，一是将容易引起争议及难以操作的规定，比如简化预算编制、间接费用的计提比例等，从高层制度中剔除，授权中层制度进行探索，分类解决。二是对于比较明显的不够科学合理的规定，应尊重科研活动规律等，直接对高层制度进行修改完善。比如，对于科研信息公开范围，应明确规定，在不涉及国家机密、不危及国家安全和公共利益的情况下，财政科研项目信息应实行社会公开制度，而不是原来的实行内部公开制度。

3. 明确对中层制度的制定要求。按照顶层设计理念，高层制度、中层制度和基层制度是一个有机的整体。高层制度应明确中层制度的制定要求，即中层制度制定主体在制定中层制度时，哪些条款可以直接引用高层制度的规定、哪些条款可以进行适度创新应该明确，否则，可能造成中层制度的规定与高层制度的精神相抵触的情况。比如，对于劳务费的开支范围，中办发[2016]50号文件规定“参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等，均可开支劳务费”。这样的规定意味着课题组成员不能开支劳务费。湖南省2017年3月发布的《关于完善省级科研项目资金管理激发创新活力的若干政策措施》（湘办发[2017]9号）允许课题组成员（不含参与科研的公务员）有条件也列支劳务费，但是，仅4个月后的2017年8月，湖南省又发布《关于贯彻落实湘办发[2017]9号文件有关事项的补充通知》（湘办[2017]50号），以补充通知的方式对湘办发[2017]9号文件进行了局部修改，其中明确了劳务费的开支范围，不允许课题组成员列支劳务费。这说明湖南省在确定课题组成员是否可以列支劳务费问题上曾经是犹豫不决的。目前，上海（《关于进一步完善上海市科研计划项目课题专项经费管理的通知》，沪财教[2019]24号）、河北（省委办公厅、省政府办公厅印发《关于落实以增加知识价值为导向分配政策的实施意见》， 2017年9月）等一些省市允许有条件地列支课题组成员劳务费，这与中办发[2016]50号文件的规定相抵触。这说明劳务费开支范围在一定程度上处于不稳定的状态，这就需要中央政策作出及时的调整[9] 。

（二）进一步完善中层制度的思路

1. 国务院各部委及直属机构应按照科学研究规律对学科进行进一步分类或归类，在此基础上制定中层制度。国务院各部委及直属机构制定的中层制度对各地区制定中层制度具有重要指导和参考作用，因此，国务院各部委及直属机构层面的中层制度首先要进一步完善。目前，我国在用的规范国家自然科学基金和国家社会科学基金等科研项目的中层制度是按照学科类别制定的，其优点是较好适应学科特点，提高制度的科学合理性。比如，财政部、全国哲学社会科学规划领导小组制定的《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教[2016]304号）规定“间接费用一般按照不超过项目资助总额的一定比例核定。具体比例如下：50万元及以下部分为30%; 超过50万元至500万元的部分为20%; 超过500万元的部分为13%。 ”其中，间接费用的具体计提比例比中办发[2016]50号文件的规定要高，这符合哲学社会科学研究项目的特点，具有较高的科学合理性。但是，目前国家社会科学基金项目涉及的学科多达23个，包括哲学、理论经济、统计学、文学和体育学等，而财教[2016]304号文件很难兼顾不同学科所具有的不同研究规律，因此，有必要对学科进行进一步分类或归类，在此基础上制定更具科学合理性的中层制度。

《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教[2015]15号）也存在类似的情况。国家自然科学基金委员会作为项目主管部门，其主管的国家自然科学基金项目按照学科分为数理科学、化学科学、生命科学、地球科学、工程与材料科学、信息科学、管理科学和医学科学等八大类，而每大类下又分为不同的具体学科，总数达55类。财教[2015]15号文件也很难兼顾不同学科所具有的不同研究规律，因此，有必要对学科进行进一步分类或归类，在此基础上制定更具科学合理性的中层制度。

2. 各地区在制定中层制度时，应考虑地区实际，大胆进行制度创新。以省级财政科研项目为例，由于其资金来源与中央财政科研项目不同，因此，各省在制定省级财政科研项目经费管理制度时有较大创新空间，即可以根据自身实际需要进行创新。从实践看，有的省份创新力度较大。比如，《广东省自主创新促进条例》（2019年9月）规定， “利用本省财政性资金设立的自主创新项目，承担项目人员的人力资源成本费可以从项目经费中支出且比例不受限制，但不得违反国家和省有关事业单位和国有企业绩效工资管理等规定。人力资源成本费包括项目承担单位的项目组成员、项目组临时聘用人员的人力资源成本费，以及为提高科研工作绩效而安排的相关支出”。其中， “人力资源成本费包括项目承担单位的项目组成员”突破了中办发[2016]50号文件的规定。

再比如，《云南省哲学社会科学研究项目资金管理办法（试行）》（云财教[2017]412号）规定， “间接费用采用分段超额累退比例法计算，按照不超过项目资助总额的一定比例核定。具体比例如下：20万元及以下部分为50%; 超过20万元至50万元的部分为40%; 超过50万元至500万元的部分为20%; 超过500万元的部分为13%。对于科研规模较小的项目（经费不超过5万元），原则上可采取后补助方式，主管部门验收合格后拨付项目资金，可全部作为间接费用使用”。其中，关于间接费用的具体计提比例，大幅超过了中办发[2016]50号文件和《国家社會科学基金项目资金管理办法》（财教[2016]304号）的规定， “对于科研规模较小的项目（经费不超过5万元），原则上可采取后补助方式”也是制度创新。目前，贵州、湖南、山东等省份哲学社会科学研究项目资金管理制度创新力度也较大。

但是，有的省份却不知道、不愿意或不敢进行制度创新，使得制定的中层制度不够科学合理，科研人员不满意。姚国芳[12] 研究认为，中央出台系列科研管理改革制度政策，在各级地方、科研项目经费管理部门和各科研院所层面，存在政策解读流于形式或解读不及时、改革制度政策贯彻落实行动迟缓或达不到文件核心要求、中央或地方所出台的制度政策措施到达基层不全面或不及时等问题。中央的改革精神迟迟得不到真正的落实，科研经费改革一度停留在政策层面上，在实际中无法显现。因此，各地区在制定中层制度时，应考虑地区实际，大胆进行制度创新。

3. 及时补齐中层制度缺失的短板。一些中层制度的缺失，使得顶层设计理念下财政科研项目经费管理制度体系结构不严谨、不完整、不牢固，影响到整个制度体系的科学性和政策制度贯彻落实，因此，应对整个制度体系进行梳理分析，找到缺失的制度并及时加以补齐。比如，《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（教财厅函[2019]8号）只适用于部属各高校及有关直属单位，该文件对于解决这些单位科研经费“报销繁”问题起到了促进作用。从制度体系完整性的角度看，省一级教育厅也应及时发布相应通知，明确其适用于省级直属高校及有关直属单位，使这些科研单位也能够解决科研经费“报销繁”问题。但是，在实践中一些省级教育厅并没有及时发布相应通知，这就造成中层制度的缺失，使得一些省级直属高校和科研单位的科研经费“报销繁”问题没有得到解决，因此，这部分省级教育厅应补齐中层制度缺失的短板。

《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政[2019]260号）仅适用于中央部门所属高校和中央级科研院所，而指导地方高校和科研院所扩大科研相关自主权的中层制度在一些省份则存在制度缺失。由于国科发政[2019]260号文件由科技部、教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中科院联合制定发布，因此，存在制度缺失的省份对应的这六个机构应该联合及时制定发布对应制度，补齐中层制度缺失的短板。

《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字[2016]35号）规定， “本意见适用于国家设立的科研机构、高校和国有独资企业（公司）。其他单位对知识型、技术型、创新型劳动者可参照本意见精神，结合各自实际，制定具体收入分配办法”。对应于厅字[2016]35号文件，一些地方专门制定了对应政策文件，使得地方科研机构、高校和国有独资企业能享受到相应的政策。而没有专门制定对应政策文件的地方，则存在中层制度的缺失，应该及时补齐制度缺失的短板。

（三）进一步完善基层制度的思路

1. 经常关注高层制度和中层制度等政策变化，根据需要及时制定或修订基层制度。最近几年，高层制度和中层制度等政策变化较大，对项目承担单位制定或修订基层制度提出了新要求，即项目承担单位应经常关注高层制度和中层制度等政策变化，了解相关规定变化的具体情况，若要求本单位执行的，应及时加以研究，制定或修订现行制度，使高层制度和中层制度在本单位及时得到贯彻落实。比如，《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计[2019]71号）规定， “自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目”为试点范围。因此，凡是2019年承担国家杰出青年科学基金项目的高校和科研院所等科研单位应及时研究国科金发计[2019]71号文件，根据单位实际，制定试点方案，以便本单位及时进行试点。此外，应对目前在用的高层制度和中层制度进行全面梳理，凡是应该在本单位实施但还没有实施的，应及时制定或修订基层制度，以便本单位贯彻落实。

2. 结合单位实际制定或完善基层制度，增强科研人员的获得感。增强科研人员的获得感才能提高他们的科研积极性，进而提高科研效率。制定和完善基层制度是增强科研人员获得感的重要途径。关于项目承担单位（高校、科研院所等）如何制定和完善基层制度，学者们进行了较多研究并提出了诸多有益的建议。如加强科研项目预算管理，加强科研经费管理制度、内控制度建设，建立科研项目财务助理岗位制度，加强科研项目经费绩效管理，建立增加知识价值导向管理制度[13] 。

按照顶层设计理念，项目承担单位应结合单位实际制定或完善基层制度，提高制度的实用性和可操作性，使科研人员通过制度的完善获得实实在在的好处。其一，报销手续要尽可能简化。按照传统报账程序，需要提供一些报销凭证并经过若干部门和若干人员签字才能报销。但是，根据《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（教财厅函[2019]8号）等新政策，项目承担单位应主动减少不必要的凭证和环节。其二，办事效率要尽可能提高。比如，在出差调研审批、材料及科研设备采购、科研经费调剂等具体科研事务中要尽可能提高效率。其三，尽可能保护科研人员。科研人员是稀缺资源、宝贵财富，应设计科学合理的内部控制制度，既要简化必要手续，又要尽可能保护科研人员，使他们不出现因违法违规使用科研经费而受到处罚的情况。其四，在间接费用分配上尽量提高绩效支出比例。中办发[2016]50号文件规定， “项目承担单位在统筹安排间接费用时，要处理好合理分摊间接成本和对科研人员激励的关系，绩效支出安排与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩”。即根据规定比例计提的间接费用，一部分用于分摊间接成本，另一部分用于绩效支出。这两部分比例的确定权在于项目承担单位而不是科研人员，如果用于分摊间接成本的比例太高，则相应减少绩效支出。为了增强科研人员的获得感，应尽量提高绩效支出比例。

3. 借鉴其他项目承担单位制定基层制度的经验，提高制度制定的效率性和科学合理性。财政科研项目承担单位主要包括中央高校和科研院所、地方高校和科研院所等，这些单位的科研实力相差很大。比如，北京市2019年申报国家自然科学基金面上项目的单位有346家，申报项目100084项。其中，中标单位214家，中标（资助）项目18995项。中标单位中，中标项目在100项以上的有28家， 10项以下的有152家。此外， 132家单位申报了项目却没有中标。没有中标及中标10项以下的单位为284家，占申报总数的82%。由此可见，高校和科研院所之间科研实力相差很大。从历年国家社会科学基金资助项目、国家自然科学基金面上项目、青年科学基金项目申请及资助等方面都可以看到类似的情况。

一般来说，科研实力雄厚的项目承担单位，由于其承担的财政科研项目多，资助金额大，科研管理任务重，因此，投入到科研管理中的人力等资源也较多，科研管理水平也较高，制定的基层制度也较为科学合理。比如，大部分中央高校和科研院所就属于科研实力雄厚和管理水平高的项目承担单位。相反，一些项目承担单位（部分地方高校及科研院所）科研实力相对较弱，主要承担地方财政科研项目，而承担的国家财政科研项目相对较少，项目资助经费较少，投入到科研管理中的人力等资源也相对较少，有的单位只有少数几个科研管理人员，科研管理水平相对较低。

目前，我国在科研经费管理上执行“放、管、服”改革，在此背景下，高层制度和中层制度都要求项目承担单位根据实际情况制定基层制度，实现政策落地。这对于科研管理水平相对较低的项目承担单位来说难度是比较大的。有两种相对可行的解决办法：一是应积极主动地学习科研经费管理政策等相关知识，不断提高科研管理水平; 二是应注重借鉴其他项目承担单位制定基层制度的经验，这样有利于提高制度制定的效率性和科学合理性。

五、结语

目前我国在用的财政科研项目经费管理制度体系内容较多，制定主体也较多，仅党中央国务院（含中共中央办公厅、国务院办公厅）、国务院各部委及机构作为制定主体的制度就有30多项。如果再加上各地区党委政府及机构制定的制度，以及项目承担单位制定的制度，内容就显得非常庞杂了。这些制度实际上是有层次关系的。按照顶层设计理念将这些制度分为高层制度、中层制度和基层制度三个层次，有利于理顺这些制度之间的层次关系。从高层制度、中层制度和基层制度三个层次分析现行财政科研项目经费管理制度体系存在的问题，并提出解决问题的思路，这是分析问题和解决问题的新视角。

【主要參考文献】

[ 1 ] 刘婉，严金海.我国科研经费管理存在的问题及对策[ J].科技管理研究，2018（2）：23 ～ 27.

[ 2 ] 邓芳杰.“放管服”背景下高校科研经费科学化管理探索[ J].教育财会研究，2018（3）：50 ～ 56.

[ 3 ] 程琴怡.二十条新规出台能否激活科研创新[EB/OL]. http：//law.xtu.edu.cn/infoshow-7-5585-0.html，2016-10-31.

[ 4 ] 李明镜，刘凯.对国家科研经费管理的再认识和制度重构[ J].科技管理研究，2018（4）：28 ～ 33.

[ 5 ] 许耀桐.顶层设计内涵解读与首要任务分析[ J].人民论坛，2012（17）：8 ～ 9.

[ 6 ] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，2012：49.

[ 7 ] 李海楠.规范高校科研经费需强化顶层制度设计[N].中国经济时报，2014-10-22.

[ 8 ] 张怡，廖呈钱.社会科学科研经费管理法律规制研究[ J].经济法论坛，2017（12）：203 ～ 214.

[ 9 ] 蒋悟真.纵向科研项目经费管理的法律治理[ J].法商研究，2018（5）：36 ～ 46.

[10] 韩凤芹，史卫.推进科研经费“包干制”试点的几点建议[EB/OL]. http：//www.chineseafs.org/index.php？a=show&c=index&catid=23&id=1475&m=content，2019-07-30.

[11] 谢小丹，李海洋.科研经费管理立法迫在眉睫[N].中国商报，2019-06-27.