地方治理中政府审计职能修复：双重障碍与消解路径

孙永军 刘洋

【摘要】作为国家治理的参与者， 政府审计通过自身的发展促进国家治理体系和治理能力的完善。 然而， 制度重叠和信息壁垒构成的双重障碍制约了审计服务于地方治理现代化的进程， 降低了政府审计职能发挥的效率， 导致审计监督范围不足和着力点错位等深层矛盾。 运用文献分析、案例分析、系统分析等方法探讨地方治理现代化困境的影响因素与成因， 建议加强审计供需均衡，完善审计与治理理念、治理能力、治理结构、治理体系契合机制建设，寻求国家、社会、个人三者权益的最大公约数， 推动形成纵向联动、横向协同的治理格局。

【关键词】地方治理;政府审计;制度体系;信息壁垒

【中图分类号】F239.44      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）18-0090-6

一、引言

治理体系和治理能力现代化的核心是“提高国家机构履行职责的能力， 提高程序合理、环节完整的协商民主水平”， 因此， 制度效率的高低和信息对称性的强弱成为评估治理现代化效能的重要指标。 地方政府治理正面临着较严重的治理体系与治理能力错位、越位和缺位问题， 其制度化、规范化、程序化的实现途径成为研究的重点。

政府审计具有凝聚监督合力、促进治理体系科学构建与有效运行的特殊契合地位。 但政府审计实践经常面临审计效率难以突破制度叠加和信息壁垒双重障碍的局面， 其功能难以与地方治理现代化的“理念—能力—体系—机制”相互支撑， 削弱了政府审计对地方治理现代化作用的实效性， 包括制度叠加和信息壁垒导致的审计监督范围的碎片化， 着力点的偏差化， 评价内容的片面化， 结果公告的局限化。 这些限制无形中强化了地方治理现代化中的“劣币驱逐良币”现象， 严重破坏了地方营商环境。

信息技术革命为政府审计与地方治理现代化的高度契合需求提供了新的思路和途径。 借助区块链技术、大数据技术、AI技术等信息技术手段， 信息使用者的知情权、参与权、决策权进一步深化， 也促进了政府内部、政府与社会间信息传递的监督效果和威慑作用。 新技术通过信息共享工作机制畅通利益诉求、治理协调和权益保障通道， 协同发挥专业优势， 有效反馈、跟踪、分析、评价政策的实施情况。 将审计与经济活动、预算计划、政策落实、结果分析结合起来， 突破部门利益、人为干扰、组织壁垒间的障碍， 优化地方治理现代化的定位、顶层设计、职责分工与评价， 并就政策设计和政策执行提供针对性的建议。

2018年， 我国成立中央审计委员会。 新一轮的组织机构配置和新信息手段的结合， 是否能够突破信息壁垒和制度叠加的制约， 推进地方治理现代化？ 基于此， 本文剖析政府审计与地方治理现代化互动的深层关系， 探索构建纵向联动与横向协同的审计契合机制。

二、治理现代化视角下审计功能发挥的理论与实践依据

（一）地方治理现代化的独特内涵

治理理论出现在20世纪90年代。 全球治理委员会在1992年将“治理”界定为公私部门间持续交互地协调冲突或利益的过程。 英国公共金融与会计总署认为， 好的地方政府治理应该重视权力机构的目的和社会整体的利益。 詹姆斯·N.罗西瑙[1] 认为， 治理是当两个或多个规制出现交叉冲突时， 人们凭借自己设置的规则运营管理社会实践， 并有效维持秩序的过程。 詹姆斯·库伊曼[2] 主张治理是多种要素交互作用的结果， 权力主体存在多样性， 提请人们把注意力集中在“互动”情况的多样性上。 国外学者在治理背景框架下解释地方治理的内涵， 倡导地方政府、市场与社会间的三位一体化， 将治理现代化融入治理结构的动态转型过程中。

国内学者通常认为， 治理是政府在复杂的社会环境中回应多变社会需求的工具。 1992年， 邓小平首次向人民描绘了国家治理现代化的雏形。 2013年， 习近平在十八届三中全会上提出国家治理体系和治理能力现代化， 开启了以国家治理、政府治理现代化为主的新时代。 在学术界， 何增科[3] 和俞可平[4] 从“善治”模式出发， 认为国家治理的价值内涵是多元治理主体合作管理社会公共事务， 维护公共秩序， 保障公共利益。 王浦劬[5] 和周雪光[6] 以本土治理理论为出发点， 阐述了国家治理的制度逻辑：在中国特色社会主义的话语语境和话语系统中， 打破基层政府间的勾结， 消除各种理性设计所导致的不良制度后果。 国内学者认为， 地方治理是适应中国国情的概念， 是地方政府管理与服务相调和的产物。 对地方治理现代化特征的描述主要反映在以下三个方面：

一是治理结构现代化， 多元性、系统性日益显著。 地方政府治理、社会自我管理、居民良性自治是其应该体现的政治生态。 然而， 地方复杂的公共事务管理使政府问题外部化， 传统的治理模式难以适应这一趋势。 只有打破传统地方治理的权力边界， 形成在地方政府统筹领导下的各平行治理主体间融合交流的开放式结构， 才会真正收到地方治理实效。

二是治理体系现代化， 地方治理进入制度化轨道。 由于基层政府法制建设滞后、各地发展水平存在差异以及制度执行力弱化等原因， 各种非正式制度甚至在传统的地方治理中发挥主导作用。 近年来， “四个全面”深入推进， 行政问责机制和监督机制得以有效执行， 公开、透明的责任监督和反腐追责使得正式制度的主导性越来越突出。

三是治理方法现代化， 数字治理成为新常态。 十八届五中全会提出推动大数据资源共享、协同治理与相关技术应用的部署， 实现数据驅动服务提升治理的目标。 随着国家信息化建设、“互联网+”行动计划和大数据战略的实施， 地方政府挖掘大数据资源的潜力与应用空间， 并把大数据视作地方治理的战略资源与新兴驱动力。 我国诸多省份推进了数字政府建设且成效显著， 数字治理已然成为地方治理现代化的重要标志。

本文认为， 地方治理现代化是在中央政府的有效统筹下， 地方政府联同多元治理主体利用智能化的治理方式有效打通由信息孤岛和制度叠加所引发的国家治理障碍， 理顺制度体系， 确保部门层级之间开放、包容、协同， 打造共商、共建、共治、共享的治理格局。

（二）地方治理中政府审计发挥职能的理论依据

1. 权力制约功能论。 各国针对地方政府权力的审计监督模式的焦点在于：政府审计机关由谁领导、对谁负责以及中央审计机关和地方审计机关的职责关系。 制约和规范行政权力是政府审计的重要切入点。 研究表明， 地方审计机关可以通过监督职能、建议职能以及协同监督职能提高地方政府治理的效率。 由于我国地方政府审计机关采用双重领导的体制， 在“地方利益与国家利益冲突或者所需经费受制于本级政府”时， 权力监管的独立性和客观性无法保障。 因此， 权力制约功能要求弥补政府审计运行过程中面临的制度缺陷和管理漏洞。

2. 民主政治功能论。 “善治”的实现表现为社会主体能够在社会治理过程中平等参与。 西方国家的“过度民主”导致政府审计监督分化， 公权监督“失效”; 而我国正推进基于多元治理现代化的审计监督透明化和公正化， 恰好体现了国家审计职能的政治属性和民主政府功能论。 应借助审计契合机制的完善， 建立高效透明的权力监督机制， 增强政务信息的对称性， 提高地方治理的民主化水平。 促进政府主体更为有效地履行公共受托经济责任， 提升政府决策的科学性、前瞻性和精确性。

3. “免疫系统”功能论。 公权有效配置是国家治理的基础性工程。 地方治理的现代化需要从微观层面丰富和完善国家治理系统中的内生“免疫系统”， 加强政府审计的预警、揭示、纠正功能。 通过审计揭示损害人民群众利益的行为， 并对问题的成因进行深入分析， 充分调动积极因素， 健全制度、规范机制、提高经济社会运行的质量和绩效。 政府審计需要有效建立预警功能， 不断强化“审计溢出效应”， 遏制公权运行中的不良动机， 增强治理系统的“免疫力”。

4. 审计治理观。 现代观点普遍认为， 审计能够促进国家治理的改善。 一方面， 审计需要促进公众与地方政府的信息对称性; 另一方面， 审计需要增强自身在公众中公正、公平的立场和信誉。 审计作为权力制衡的重要手段， 是调节不同主体关系动态平衡的重要工具。 现代管理学认为， 在目标价值维度层面， 个人与组织存在利益冲突。 当地方政府与公众间的利益保障缺乏有效的约束机制时， 政府审计应当参与对事件的有效审计并出具公正的结果， 也必须防范个人利益对政府形象的不当损害。 在开放式的国家治理模式中， 多样的治理主体间存在利益博弈， 更需要健全政府审计的契合机制。

（三）地方治理中政府审计发挥职能的现实依据

1. 形成期。 十一届三中全会后， 国家治理的重点转向经济建设。 考虑到国民经济发展状况， 审计作为一种独立的经济监督形式应运而生。 1982年， 《宪法》第91条和第109条做出了建立各级审计机关的明确规定， 由此， 各级地方审计机关相继成立。

2. 发展期。 为规范审计行为， 国务院出台了一系列法规。 1994年颁布了《审计法》， 1995年发布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》， 对财政审计监督做出了明确要求。 为提高审计质量， 2006年修订了《审计法》， 2009年颁布了《审计机关审计项目质量控制办法》， 2010年修订了《审计法实施条例》， 同年9月颁布了《国家审计准则》。

3. 成熟期。 随着国家治理现代化进程的推进， 建设法治政府和服务型政府的工作不断取得实质性成果。 基于国家治理现代化的战略层面， 政府审计不断加深对国家审计性质和职能的理解。 刘家义2011年指出“国家审计是国家治理现代化的关键因素， 需要在治理现代化中发挥应有的作用”。 《关于加强审计工作的意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等一系列法律法规完善了审计契合机制建设的依据， 为审计更好地融入政府治理现代化的进程扫清了路径障碍。

三、双重障碍视角下地方治理现代化的困境阐释

传统研究认为， 我国存在条块管理和多头管理问题。 监管易位、错位、漏位现象的根源是制度叠加和信息壁垒双重障碍， 具体表现为理论与现实脱节引发的指导理论虚无化， 以及多重转型叠加导致的政策识别偏差。 当治理作风畸形化， 会在理论和实践环节产生“涟漪效应”。 为进一步验证制度叠加和信息壁垒对地方治理现代化的影响， 本文从理论研究与实践经验两个维度展开分析， 对双重障碍视角下地方治理现代化的困境做出合理的阐释。

（一）地方治理现代化困境的理论文献分析

以“治理现代化”和“治理困境”为知网数据库主题， 设定截止时间为2019年2月底， 获得55篇相关文献。 再经过时间和相关度的筛选， 最终保留17篇施引文献， 总下载数为8992次， 篇均被引数为3.88次， 篇均被下载数为528.94次， 下载被引比为136.24。 这些文献构成了本文计量分析的研究数据集， 其聚类分析图如图所示。

显然， 制度叠加和信息壁垒的约束增加了国家治理的运行负荷。 根据聚类分析图的共词分析， 发现地方治理现代化的困境主要集中在利益诉求、数据应用、主体能力三个主题（见表1）， 形成了“价值选择——信息孤岛——资源碎片——利益梗阻”的治理困局。 出于本位主义思想和部门自身利益最大化的考虑， 部门信息孤岛林立， 地方治理重要领域信息的可用性、耦合性的关联渠道被人为割裂， 造成了信息供需失衡的尴尬局面。

（二）地方治理现代化困境的实践症结分析

1. 制度体系的束缚——公私关系模糊化。 治理体系是治理效能完备化的体现。 权力运行中出现的最大问题就是监督无力， 形成了上级监督太远、同级监督太软、下级监督太弱的监管窘境。 权力监督乏力助长了机会主义行为， 促使权力运行监督保障机制真空的形成， 不仅降低了办事效率， 而且严重削弱了政府公信力和营商环境吸引力。 公私关系模糊化和灰色收入的利益空间， 致使地方政府治理体系在理念、内容、层次、机制方面难以落实。

1. 以法律法规为保障， 扩大信息共享范围。 美国颁布《数字问责和透明度法案》（DATA法案， 2014）， 以推动地方政府工作的数字化建设， 建立通用的数据标准。 随着新的《纳税人权利法案》的出台， 审计师可以采集到政府开支范围、预算信息以及政府官员的信息， 有效提升了审计质量， 有利于服务地方政府治理。

2. 以大数据为手段， 突破治理碎片化困境。 英国审计署采用文本挖掘、机器人分析等手段降低审计流程成本、缩短审计时间和提高审计效率。 允许用户通过对政府采购和工资等数据的可视化分析， 查看“不同的主题及其相关内容”， 有力地突破了信息壁垒和制度约束。 此外， 印度尼西亚、厄瓜多尔、巴西、印度、挪威、芬兰等国审计机关构建了诸如“家庭住址查询”“负债证明”“财政风险分析模型”等推动地方治理现代化的多样化技术工具。

3. 以评价体系为支撑， 修正多重约束弊端。 美国审计署特别关注对不同制度叠加作用的评价， 将减少制度约束的效率和效果作为审计署优化政府管理的重要内容， 并向政府提供改革建议。 抽查联邦政府的活动， 界定运行的效果与效率， 着力解决政府制度存在的“重复、交叉、分割”等问题。 为了进一步消除制度叠加和信息壁垒的负面影响， 美国审计署举办听证会进一步采纳建议， 为政府提供指导。

4. 以整体协同机制为载体， 促进治理联动运作。 欧盟通过多维度实现审计契合机制， 一是关注政策承诺、计划、预算与地方政府治理目标的契合， 增强多元主体参与意识和包容意识。 二是建立问责机制、监督机制和报告机制。 而波兰则以多维度审计方法， 强化内控作为主要的审计契合机制。

当前， 我国地方政府大数据综合试验区占全国的42%， 各地大数据发展一直稳步提升。 但面临数据供需不对称、数据资源的开放共享与地区产业基础关联性不高等难题， 尤其是突破政府、行业、部门、领域、系统方面的关联限制更加艰难， 弱化了数据的应用价值。 由于地方审计机构隶属于政府， 审计结果只有在审计机构负责人和政府共同批准后才能向公众报告， 降低了审计的监督效能。 英美等国上下联动、地方积极参与的协同治理模式， 值得我国地方政府借鉴参考。

（二）基于地方治理现代化的政府审计职能修复选择

1. 调整审计与治理理念的协调机制。 一是在国家治理理念的高度重新设计对应的审计治理体制。 突出审计的权威性， 但也要融入足够的多元治理内部制衡结构， 包括审计委员会下设的听证机构。 二是增强领导干部经济责任审计与绩效审计的制度刚性， 调整区域性绩效考核的整体导向性和部门协同性， 建立公开透明的审计评价体系， 综合考量领导干部任期的经济效益与社会生态效益。 三是重构信息和制度的权责约束机制， 通过对公权运行的制约督促领导干部严以用权， 将监督的定位着力点与时代的发展要求相匹配。

2. 夯实审计与治理能力的内化机制。 财政审计大格局的趋势使得大型审计呈现常态化， 审计组织的管理方式不可避免地受到前所未有的冲击， 整合审计资源是大势所趋。 首先， 建立审计思维、审计结果共享模式， 探索不同地区审计机关发现问题的特点和共性规律， 分析屡审屡犯的领域， 实现审计师经验共享， 加强过程审计， 弥补事后审计的不足。 其次， 审计主体借助区块链分布式并行处理系统， 打破信息壁垒的局限， 利用可视化结果呈现所得出的审计结论， 增强提出审计意见的建设性作用[7] 。 突显不同需求的审计分析， 提升审计全覆盖的专业性和精准性。

3. 创新审计与治理结构的多元化机制。 治理现代化的本质在于形成共商、共享、共建、共治的格局。 信息壁垒的存在以及制度障碍难以突破， 是因为治理结构中缺少社会公众。 为此， 审计监督应强化审计结果共享， 审计结论常态化， 提高审计结果的应用性与可理解性。 同时， 扩展审计信息披露的渠道， 增加信息发布平台的数量， 提高社会公众参与国家治理的热情与积极性， 促进社会治理结构由金字塔型向球型转变。 将所有主体通过全向连接纳入完整的治理体系， 构建基于新信息技术驱动的多中心、开放型的扁平化治理结构[8] 。

4. 推进审计与治理体系的协同机制。 治理体系的不健全表现为制度叠加所引发的治理体系内部紊亂。 面临当前上下级之间、地区之间制度保障体系叠加的困境， 审计作为监督国家政权运行的体系， 亟须发挥自身的特殊优势。 一是重构审计参与国家治理的宏观运行机制和跟进机制， 确保中央颁布新规的落实， 确保跨区域、跨级别之间规章制度的统一性与协调性; 二是针对“中梗阻”的重点流程节点， 强化审计对信息和制度上的特殊效果， 增强威慑力和底线约束的作用， 提高地方政府的适应能力与履职能力， 实现政策落实与顶层设计的对接; 三是增加审计的信息对称作用和监督作用， 形成政府与多元主体间的互动机制和信任机制， 推进区域性事务的良性协同治理。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   詹姆斯·N.罗西瑙著.张胜军，刘小林译.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：1 ～ 351.

[ 2 ]   詹姆斯·库伊曼著.周红云编译.治理和治理能力：利用复杂性、动态性和多样性[A].转引自俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000：228.

[ 3 ]   何增科.理解国家治理及其现代化[ J].马克思主义与现实，2014（1）：11 ～ 15.

[ 4 ]   俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[ J].理论参考，2014（2）：5 ～ 8.

[ 5 ]   王浦劬.全面准确深入把握全面深化改革的总目标[ J].中国高校社会科学，2014（1）：4 ～ 18.

[ 6 ]   周雪光.中国国家治理的制度逻辑[M].上海：三联书店，2017：18.

[ 7 ]   刘国城，王会金.大数据审计平台构建研究[ J].审计研究，2017（6）：36 ～ 41.

[ 8 ]   何哲.从金字塔型治理到球型治理——人类治理变迁的历史性视角[ J].国家行政学院学报，2018（6）：63 ～ 67.