基于政策工具视角的广西高层次人才政策研究

陈曦萌，李紫晴

（广西大学，广西南宁 530004）

人才是促进经济发展与社会进步的首要资源。高层次人才是指对国家、地区或行业产生重大影响以及国家和社会急需的人才。高层次人才普遍接受过较高水平的教育，拥有扎实的专业技术、专业知识和专业技能，在一个组织中往往担任管理者或领导者的角色，对推动组织发展、提高组织效率、提升组织创造力等方面具有重要作用和意义。《广西壮族自治区高层次人才认定办法》中指出，高层次人才是指在广西工作的高层次创新型人才，按照其业绩和贡献、行业和社会不同的认可，以此分为A、B、C、D、E 五个层次。此外，为了提高广西区内的人才竞争力，建立一批具有高水平的科技创新型人才队伍，实施“人才强桂”战略目标，广西还进行了一系列高层次人才引进工程的建设，如八桂学者、特聘专家、自治区优秀专家等人才引进工程，丰富了人才类别、层次和引育路径。

为贯彻落实广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要，更好地实现“人才强桂”战略目标，2010—2019 年间，广西先后出台了如《关于加快吸收和培养高层次创新创业人才的意见》（2010 年）、《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加强科技创新人才队伍建设实施方案的通知》（桂政办发〔2012〕282 号）、《中共广西壮族自治区委员会关于加强高层次创新型人才队伍建设的实施办法》（2016 年）、《广西壮族自治区高层次人才认定办法》（2017 年）等政策文件，对高层次人才队伍建设进行了系统的政策扶持，并在高层次人才的引进、培养、激励、管理和流动等方面取得了丰硕的成果。但与广西经济社会快速发展对人才需求和高层次人才的渴望相比，无论是高层人才的总体数量，还是类型、结构、层次都尚存在明显不足。这就需要广西在高层次人才政策问题上作进一步研究，以期继续优化政策环境，更好地发挥政策效果。

一、政策分析框架

本文从政策工具的研究视角，采用内容分析研究方法，对广西2010—2019 年所颁布的《中共广西壮族自治区委员会关于加强高层次创新型人才队伍建设的实施办法》等十个高层次人才政策文件①十个政策文件分别为：《中共广西壮族自治区委员会关于加强高层次创新型人才队伍建设的实施办法》、《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于加快吸引和培养高层次创新创业人才的意见》（桂发〔2010〕30号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加强科技创新人才队伍建设实施方案的通知》（桂政办发〔2012〕282号）、《关于进一步加快广西北部湾经济区人才开发的若干政策措施》、《广西壮族自治区高层次人才认定办法》、《广西青年创新创业人才培养计划实施方案》、《广西壮族自治区八桂学者制度实施办法》、《广西壮族自治区特聘专家制度实施办法》、《广西壮族自治区优秀专家评选管理办法》、《广西壮族自治区引进海外人才工作实施办法》。进行分析研究。以罗斯威尔（Rothwell Roy）和沃尔特（Walter Zegveld）的政策工具理论（X 维度）和人才强桂政策目标（Y 维度）构建二维分析框架。其中，X 维度分为供给型、需求型和环境型等三个类型，Y 维度分为人才规模、人才素质、人才投入、人才效益、人才流动、人才创新等六个目标。政策分析框架如图1所示。

图1 政策分析框架

X 维度（X 轴）：按照政策工具的作用层面不同，罗斯威尔（Rothwell Roy）和沃尔特（Walter Zegveld）［1］将政策工具分为供给型、需求型和环境型等三个类型。供给型政策工具主要分为人才培养、人才基础建设、资金投入、公共服务、信息支持等；需求型政策工具主要分为人才引进、海外人才机构、人才管制、贸易管制、产学研合作等；环境型政策工具主要分为人才目标规划、人才法规管制、税收优惠、策略性措施等。

Y 维度（Y 轴）：本文借鉴宁甜甜、张再生［2］以及李竹、覃洁［3］的研究成果中对“人才强国”政策目标中Y维度的指标确定，将Y 维度指标分为人才规模、人才素质、人才投入、人才流动、人才效益、人才创新等六个内容。本文选取的十个高层次人才政策文件中，有六个政策文件把“人才强桂”作为战略目标，因此本文将Y 维度命名为“人才强桂”目标。X 维度和Y 维度的相互关系如图2所示。

图2 政策工具（X维度）和“人才强桂”（Y维度）相互关系图

二、政策分析结果

（一）X 维度分析

表1 X维度基本政策工具分布统计

由表1 得知，供给型、需求型、环境型政策工具得到了较为综合的运用，其中供给型政策工具占政策工具总体的39.23%，运用最多；其次是需求型政策工具的使用，占政策工具总体的28.23%，环境型政策工具占总体政策工具的32.54%，运用最少。可见目前广西主要依靠供给型政策工具推动高层次人才建设。

供给型政策工具中，占比最多的是资金投入，共31 条，占供给型政策工具的37.8%；其次是公共服务，共25 条，占供给型政策工具的30.49%；最后分别是信息支持和人才基础建设，分别是2 条和7 条，分别占供给型政策工具的2.44%和8.54%。可以看出，目前政府在制定高层次人才政策中主要以资金投入和公共服务为主，希望以优厚的待遇、条件、发展空间和人才服务来推动高层次人才在广西集聚，同时以良好的人才培养方案、发展空间和基础设施为辅助手段，扩大对高层次人才在资金、服务、信息技术方面的供给，改善促进高层次人才政策的发展要素来加强高层次人才队伍建设。

需求型政策工具中，占比最多是人才管制，共31条，占需求型政策工具的52.54%；其次是人才引进，共24 条，占需求型政策工具的40.68%；最后是贸易管制和海外人才机构，分别是0 条和1 条，分别占需求型政策工具的0 和1.70%。可见，政府在制定需求型政策工具时以人才管制和人才引进为主，但在贸易管制和海外人才机构中非常欠缺。

环境型政策工具中，占比最多的是策略性措施，共40 条，占环境型政策工具的58.82%；其次是人才目标规划，共23 条，占环境型政策工具的33.82%；最少的是税收优惠和人才法规管制，分别是1 条和4 条。可见，政府比较重视通过各种一系列策略性措施的制定使得生活待遇、服务措施能有效提高，希望通过一系列策略性措施营造较好的人才环境吸引高层次人才来桂就业。

（二）Y 维度分析

流动目标、占比7.66%的人才素质目标、占比4.3%的人才效益目标和占比1.91%的人才创新目标。可以看出，政府目前比较重视在高层次人才中的投入，希望以较多的投入扩大高层次人才在桂的规模，用较好的物质条件建立一批高水平的高层次人才队伍，但在实现人才效益和人才创新政策目标方面的政策比较欠缺。

三、政策工具使用存在的主要问题

图3 政策文本二维分析结果统计

由图3 得知，人才投入目标占总体政策目标的比例最高，达到52.15%，其次是人才规模目标，占总体政策目标的23.44%，剩下依次是占比10.52%的人才

（一）供给型政策工具运用较多

供给型政策是广西提高人才数量的主要措施。在供给型政策工具的使用中资金投入政策工具最多，该投入以资金投入、津贴补偿、经费支持、奖励为主，其次是公共服务，主要涉及如医疗、住房保障、子女入学等一系列配套服务措施。但在人才培养、人才基础建设和信息支持缺乏。主要问题表现为以下几个方面。

1.人才培养政策工具的使用较少。人才培养政策工具的灵活应用可以进一步培养本土的人才往高层次人才方向发展，或进一步提升高层次人才的素质和质量，是充实高层次人才队伍的重要渠道，也是现有高层次人才队伍建设实现可持续发展的重要路径。但是从目前统计数据看，人才培养方面的政策较少，共17条，仅占政策总量的8.13%。

2.人才基础建设的政策文本不仅数量较少，且内容表述较为笼统。如《加强高层次创新型人才队伍建设的实施办法》第六章第二十八条：“对高层次创新型人才实行统一建库管理，注重搭建与各类科技、人才项目管理平台的立交桥，建立动态管理、科学考评、有进有出的良性循环机制。”此类笼统的表述容易在实务中增加理解执行难度。

3.信息支持是人才获取有效信息和各种资源、实现信息、人才、资源三者相对接的保障，但在政策总量中仅有2 条涉及人才信息支持，其中一条的表述是“建立集中发布引才引智目录机制。同一采集重点行业领域、强优企事业单位人才需求信息，依托‘八桂英才网’等平台载体，定期向社会发布”。另一条的表述则是“建立全区统一的海外人才信息库和信息共建共享机制，为人才引进和跟踪服务提供支持。由自治区党委组织部、自治区人力资源和社会保障厅牵头负责”。可见，政策中相关内容表述不完善，并未对信息发布的质量和建设平台作出有关要求，对于平台发挥的作用和信息的全面性也没有作详细说明，可能会让政策效力大打折扣，未来可以在信息支持、内容要求、平台建设的系统性和便利性方面作进一步的完善和规范。

（二）需求型政策工具运用短缺

需求型政策工具占总体政策工具的28.23%。只是在人才引进和人才管制方面运用突出，产学研合作和海外人才机构的政策运用极少，贸易管制更是没有涉及，可以看出需求型政策工具尚未得到充分运用。实际上，需求型政策工具相比较供给型政策工具来说指向更加明确和具体，是发挥政策拉力作用的重要方面。产学研合作、海外人才机构、贸易管制等都是直接促进高层次人才政策发展的最直接有效的方式，能有效拉动高层次人才政策在市场的效果转化，因此要更加注重这方面的政策制定。

受广西的区位因素和自身人才发展现状的影响，现阶段在制定高层次人才政策的过程中仍应以人才引进为主，先扩大充实人才队伍，同时对后续人才工作进行有效管理，再进一步采用其他拉动政策如产学研合作、海外人才机构等政策工具进一步发展高层次人才。这应该是目前广西在制定高层次人才需求型政策工具中的主要策略。

（三）环境型政策工具运用短缺

环境型政策工具的有效运用能够给广西高层次人才政策的实施提供和创造一个良好的人才发展环境，反映了自治区对于高层次人才工作实施和开展的重视。从结果来看，环境型政策工具中策略性政策工具使用过多，其次是人才目标规划。但是在人才目标规划政策中，存在只涉及人才规模和人才数量，且内容较为笼统抽象的问题。如《关于加快吸引和培养高层次创新创业人才的意见》（桂发〔2010〕30 号）中提到的“到2020 年，争取设置八桂学者岗位100 个，吸引和培养100 名高层次领军人才，培育100 个以八桂学者为核心、400—600 名中青年科研技术骨干为中坚的高水平科研创新团队”。这里主要对未来人才发展目标规划作了数量方面的要求，在质量、内容、涉及对象的类别方面没有作出明确要求；另外如《广西壮族自治区高层次人才认定办法（试行）》中“为深入实施人才强桂战略和创新驱动发展战略，建立科学、规范的高层次人才评价体系，加快引进和培养适应经济社会发展需要的高层次人才”等。类似这样的人才目标规划较为笼统和抽象，是对未来高层次人才发展状况的简单理想化构想，存在目标设定不明确、规划难以衡量、内容较为模糊的问题。

（四）政策工具合力发挥效果欠缺

从上述X 维度和Y 维度的结果图表中可以看出，虽然供给型、需求型、环境型政策工具在各自的总数量上相差不大，但是各自下面细分的政策工具在数量上却有很大的差距。如供给型政策工具中信息支持只有2 条，资金投入却高达31 条，需求型政策工具中贸易管制为0 条，但人才管制却有31 条，环境型政策工具中税收优惠只有1 条，但策略性措施却有40 条。这样会造成政策工具合力效果发挥较低，不能起到相互补充、共同发力的作用，削弱了政策的连贯性、系统性，不利于政策的后续执行。

四、完善广西高层次人才政策的相关建议

（一）优化各政策工具的结构

优化各政策工具结构，不仅要完善供给型、需求型和环境型政策工具所占的数量比例，还要优化各自细分的政策工具文本分析单元编码中的政策结构，这样才能增强各政策间的效用合力。具体可从以下三个方面考虑。

1.供给型政策工具中，应适当增加人才基础建设和信息支持两方面的政策内容。人才基础建设不仅指传统的基础设施如城市化、工业化和各基础设施网络等，更应该涉及人才研发平台、重点实验室以及各平台与互联网相结合的范畴。促进高层次人才引进和集聚的同时，还利于各工业园区、实验室和研发平台的开发与建设，以及我国关键技术和基础性研究的突破，从而促进高层次人才的发展，形成良性循环。在信息支持方面，政府应加大支持力度，建立和优化高层次人才数据信息库，利用互联网、电视广播媒体等多种渠道收集人才信息和发布引智信息，优化政府有关技术、人才和情报方面的资源，完善高层次人才的管理、联系和追踪机制，帮助政府获得高层次人才资料的同时，也方便高层次人才和企业获取最新研究成果和技术资源的相关信息。

2.需求型政策工具中，应适当增加贸易管制、产学研合作、海外人才机构等内容。由于当前人才市场的不稳定性和不可预测性，政府要发挥需求型政策工具作为拉力一方的作用。首先，应加强制定针对高层次人才的政府贸易管制政策，加快高层次人才的流动和引进，优化高层次人才的整体结构；其次，加强产学研合作，加强企业、合作平台与人才的对接，推动各企业、合作平台、实验室和研发机构走出国门，促进高层次人才和技术的国际交流和合作，这不仅是人才和技术的交流，同时提高了高层次人才的素质，激发了高层次人才的创新能力，这是一种变相的人才培训。

3.环境型政策工具中，在进一步明确人才目标规划、制定有效的策略性措施的同时，应适当增加税收优惠和人才法规管制的政策工具。人才目标规划是具有规划性、目的性和全局性的谋划手段，它结合了当地现在和未来的人才供需状况和发展需要，关乎政策目标是否能如期有效完成。因此人才目标规划的制定应更加具体，在对各专业领域的高层次人才供需进行分析的同时，根据实际情况作出内容上、时效上、方式上的目标以达成规划。其次将税收优惠作为物质奖励的一种辅助手段，对高层次人才实行相应的税收减免和优惠，进一步提高高层次人才的待遇；同时增加有关人才法规管制的手段，对高层次人才、财政经费的规范化管理作出明确的法规、条令和制度方面的规定，用制度来规范管理。

（二）扩大人才规模与实现人才流动相结合

扩大人才规模即扩充高层次人才队伍，增加高层次人才在广西的数量，在区内形成良好的高层次人才集聚效应；实现人才流动实现高层次人才在区内外的流入和流出，这对高层次人才的有效配置和资源流动，实现人岗匹配以及完善高层次人才的竞争淘汰机制，实现“人才强桂”的目标具有重要意义。这就要求政府继续加大在高层次人才队伍建设中各种经费保障、奖励补贴、住房医疗保障和公共服务的投入，增加供给型政策的数量，吸引区外高层次人才来桂就业，成立专门的高层次人才工作机构和组织，安排有关领导负责人对在桂的高层次人才工作进行科学管理，推动广西高层次人才工作的开展和人数的维持，在实现人匹配、各尽其才的同时，制定有关人才管制、法规管制的需求型政策工具，加强对高层次人才队伍的管理，实现互助合作、良性竞争和人才的优胜劣汰，扩大在桂高层次人才规模的同时也实现人才的流动和配置。

（三）人才投入和提高人才素质、人才效益成正比

要使得人才投入和提高人才素质、人才效益成正比，就要求人才投入是有效投入，即精准定位。具体可以从以下两个方面考虑。

1.政府要在供给型政策中加强发力，针对各地区、各行业和各产业的发展优势和规划，制定具有针对性的、目的性的人才培养计划，进一步推动高层次人才向重点产业集聚。广西可根据各地区的资源状况和基础产业，围绕国家重大发展战略和创新驱动发展战略，优先发展和培养各“高精尖缺”领域如先进制造、人工智能、大数据和区块链等高层次人才。

2.有效提高人才效益，即有效提高人才在使用过程中所创造的全部价值。而如何加大人才投入使其与人才产出效益成正比，是政府在制定高层次人才政策中需要注意的问题，因此，做到有效激励和人才工作的规范管理是其中两个重点。有效激励则是指政府做到对高层次人才的物质激励和精神激励相结合，在物质方面应加强在资金投入、公共服务、策略性措施、税收金融方面的政策措施；在精神方面应该为高层次人才提供未来职业发展规划辅导，帮助和满足他们的自我实现需要，加强对高层次人才的先进事迹和优秀成果进行宣传，依法保护他们的正当权益，宣传他们对经济社会发展作出的重要贡献，营造全社会关心支持科技人才队伍建设的良好环境，增强高层次人才的归属感。

（四）促进人才政策内容创新和效果创新

政策内容创新是指高层次人才政策在体制机制、管理体系、引才引智机制的创新。

1.人才引进方面。要在协同发展的范围内适当创新人才引进体制机制，有目的性、针对性地引进特定产业、行业的“高精尖缺”型人才，通过高层次代表性人才带动当地行业集聚、技术创新和产业发展。在人才培养方面，创新和探索多元化的人才培养体系以及面向更多元化的人才结构，不仅针对高层次人才、科技领军人才、创新创业人才，也要面向基层职业技术类、社会服务类型人才。

2.人才管理方面。积极创新人才管理方式，科学构建人才工作体系，成立专门的人才工作协调小组对接高层次人才的管理工作，进行宏观指导和统筹协调，不定期召开联席会议通报有关情况和解决重大问题，人力资源和社会保障部门要做好高层次人才配套政策的制定，推进重点高层次人才项目落实，更好地为高层次人才服务；在人才队伍建设和激励方面，完善高层次人才的选拔机制，采用分批选拔、定期考核、动态管理的办法建立优胜劣汰的选人用人机制，真正做到让各类人才创业有机会、干事有平台、发展有前途。

3.在政策效果创新方面，鼓励高层次人才在各自行业领域的知识产权创新、技术创新、产品创新、自主研发，鼓励高科技产品创新成果的产业化；加强产学研合作，促进各高层次人才在广西区内的流动，加强平台和人才之间的信息交流和共享，打破企业、高校和科研院所之间的壁垒，激发各平台组织的创新能力，协同创新，发挥高层次人才在高端技术公关、技术产业化方面的作用，刺激科技创新成果的进一步转化。