税务系统全面推进行政执法“三项制度”的思考

关键词 “三项制度” 执法公示 全过程记录 法制审核

作者简介：田素格，河南省税务干部学校，讲师，研究方向：税收相关法律及实务。

中图分类号：D922.1                                                   文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.047

一、税务行政执法“三项制度”概述

行政执法三项制度包括行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”）。全面推行“三项制度”是优化执法方式，促进严格规范公正文明执法的重要举措，是保证税收工作主题主业主线始终沿着法治轨道运行的重要措施和重要实践。“三项制度”涉及源头、过程和结果各个环节，相互之间既有独立又紧密联系，使税务执法权力在阳光下运行，税务执法行为被记录、看得见、可回溯，每个重大税务执法决定接受合法性审查，全面提高税务执法的透明度、能见度和规范化、标准化水平，使国家税收利益、行政相对人合法权益、税务干部正当权益，在具体的税务执法过程中，得到有力的程序保障。

二、税务系统全面推行“三项制度”过程中存在的问题及原因分析

（一）思想认识不到位致使执法主动性不强

现阶段，税务干部对于全面推行“三项制度”思想上认识不深刻、不到位。基层执法人员甚至少数领导干部严格规范执法意识淡薄，对落实“三项制度”有利于规避执法风险的重要性认识不足，导致三项制度实施有流于形式的风险。有人认为，“三项制度”并不是一项新的行政执法制度，而是对现有规定的梳理汇总整合，因此，因此无需再费工夫去研究创新。还有人认为对行政执法行为的监督已经很多很严格，而全面推行“三项制度”是以更严格的要求和更高标准来规范约束行政执法，一定程度上肯定会加大工作量，产生工作负累感，因此有人认为“三项制度”的实施是自缚手脚，是自找麻烦、自讨苦吃。还有人担心自身执法不够严格规范，底气不足，唯恐执法结果“晒出来”引起麻烦、引发舆情，不敢不愿深入推行。还有的认为“三项制度”的推行是法制部门的专属工作，其他部门只协助即可。这导致税务执法人员对制度实施的研究热情度不高，按照制度规定规范执法主动性不强，也影响了“三项制度”长效机制的建立和稳定发展。

（二）配套制度不健全影响了制度高效落实

制度的生命在于实施，因此要想制度落实好就需要细化各项实施程序，健全配套机制来保障执行力。实践中，对于“三项制度”实施过程相应的培训机制、监督考核机制以及统一高效的联动机制等配套机制还不健全，使得在制度的落实与监督有流于形式的不利影响。从基层调研得知，一线行政执法人员对“三项制度”各项制度的内涵及要求了解和认知度并不一致，培训需求也不一样，之前采取的统一培训方式并不能满足基层税收一线执法人员的培训需求，影响了培训效果。另外缺乏制度执行监督考核机制，如何对其进行科学的评估，缺乏对评估内容、方法和标准的界定。比如行政执法公示制度明确了各级税务机关的公示事项，但在落实过程中信息公示监督缺位，导致事前、事中公示多，事后公示少;上级要求事项公示多，主动公示少;中性信息公示多，惩戒信息公示少。最后制度实施的联动机制尚未建立健全。目前税务系统在制度实施过程中还没有形成“统一指挥、跨区协作、部门配合、整体联动”的综合执法工作机制，这直接影响了制度实施的效果。比如，行政执法公示制度，信息公示前要由信息产生部门提交至信息公布部门进行发布，如果涉及保密审查，还需保密审查部门进行特别审查，如果部门之间配合不紧密，信息留滞时间将会增加，就无法确保信息准确及时发布。

（三）信息化建设滞后延缓了制度推行进程

全面推行“三项制度”是一项较为复杂系统的工程，必须坚持治理思维理念，统筹安排、妥善推进、强化保障。但是，就目前而言，统一公示平台、金三系统升级等平台建设，执法记录仪配发、音像信息存储等硬件建设还比较滞后，一定程度上延缓了制度全面推行的步伐。如目前按照现有“三項制度”的任务分工，一些执法公示平台、音像信息管理平台等硬件建设由总局、省局开发建设，但目前进度比较慢，还未开发出全国统一的执法公示平台，电子税务局平台功能模块缺乏执法信息公示链接。另外基层一线执法部门受制于财政资金经费的限制，无法保证全面推行“三项制度”实施过程中所需要的软硬件配备。目前各级税务机关在执法记录仪的保障比较齐备，但对于数据采集站，移动执法单人装备如移动执法终端、高拍仪、平板电脑、便携式打印机等还不普及，对于执法装备的操作系统、存储容量、视频拍摄照片像素、无线传输功能、移动数据流量供给等各方面考虑也受到各方面的因素制约，致使软硬件设备配置及使用效率和效果不尽人意。

（四）执法人才的供给不足制约了制度实施的质效

“三项制度”的实施标准高、要求严，“从各地方各部门情况来看，法制审核人员的配置与该制度的工作任务不相适应，这是贯彻实施该制度的最大难点”[1]。以某市税务系统为例，全系统共有5个县区局，从事法制工作的人员12人，平均每个单位2.4人，而且还要同时承担督察内审工作;基层税务机关共计5名公职律师，还不完全在法制岗位，且数量逐年减少，这与法制审核专业性、复杂性的要求不相匹配，也与日益增长的法制审核工作业务量不相适应。因为重大执法决定法制审核所涉事项重大且影响广泛、复杂而专业，没有受过系统法律教育、经过专业法律训练的人员无法胜任该项工作。未在法制岗位的公职律师本职工作已经比较繁忙，不愿意也不可能承担繁重的法制审核任务，专业人才的供给不足成为制约“三项制度”工作集成创新并取得成效的重要因素。

三、税务系统推进行政执法“三项制度”的意见建议

（一）转变执法理念增强执法主动性

制度的执行在人，强化观念转变是关键。各级税务机关要全方位、多渠道、多角度进行“三项制度”宣传培训，如通过依法行政领导小组会议、会前学法、法治讲座等方式，加强对行政执法理念的更新，强化领导干部对“三项制度”重要意义的认识，提高推行“三项制度”的自觉性和主动性。另外还应当关注和加强对行政执法人员风险教育，并结合“三项制度”的具体规定深入分析，使其认识到法制审核等监督制约机制不是没有重要性的工作负累，而是实现防范税收执法风险的重要途径，从根本上扭转执法人员不敢执法、不愿执法的“思想包袱”，为执法人员提供良好的执法环境。

（二）健全配套机制保障制度高效落实

1.健全培训机制。对于税收基层一线执法，务必做好“三项制度”培训需求分析，立足自身工作条件和基础，实施有针对性的培训。如在实施执法全过程记录制度过程中应当充分考虑不同税务机关所能支配的执法装备、人力资源等具体情况，运用现代化多种培训手段，增强培训的实效性。尤其是要增加示范引导方面的实务培训，如全过程记录制度，对于文字记录，结合实践需求，“对于执法文书中那些风险较高、易引起争议的部分，建议通过制作写作指南或制作示范文本的形式，进一步细化行政执法文书的要求”[2]，对于音像记录，可通过拍摄执法视频或者制作动漫教程等方式进行引导，确保达到预期效果。

2.健全考核机制。“三项制度”的全面推行需要通过不断完善税务系统内部的考核机制，纳入税务系统绩效考核，细化“三项制度”考核机制，科学设置考核标准，增强可操作性，实施容错制度，允许和鼓励执法人员在现有的法律框架和制度规定下，探索更优化的执法方式，增强执法人员的执法能动性。

3.健全联动机制。全面推行“三项制度”是一项系统性工作，涉及到多层级、多环节、多部门。在推行“三项制度”过程中，部门之间必须强化配合意识，减少梗阻环节，才能确保各项制度要求高效落实。

（三）加快信息化建设确保制度顺利实施

“三项制度”的顺利实施需要各级税务机关在资金投入加快信息化建设支持保障方面予以关注倾斜。

1.配齐硬件设备。以税收一线执法工作功能需求原则考虑为出发点，为一线行政执法人员配齐硬件装备。根据实际情况考虑配置移动执法终端、自动数据采集工作站、便捷式打印机等，加快建立统一的执法信息公示平台，目前已有省税务局开发了执法音象记录信息管理平台，对执法全过程记录制度的实施提供了有益借鉴。

2.开发更加便捷的功能。随着互联网和人工智能的发展，绝大多数的涉税事项都可以直接在电子税务局办理，其使用频率越来越高。建议上级税务机关能够高效整合资源，强化智能应用，在电子税务局上开发更多便捷功能，为“三项制度”的推行落实提供更多途径。

3.提高数据精准度。建议对金三系统中的基础征管数据进一步加强管理，基层税务机关需要做好线上线下执法流程的衔接，确保“税收大数据”的准确性，以便为行政执法大数据的关联分析、深化应用奠定基础，确保行政执法更合法规范。

（四）提升队伍素质奠定制度实施人才基础

行政执法“三项制度”全面推行，对执法人员的综合素质提出了更高要求，强化对执法人才培养势在必行。

1.健全人才培养机制。落实总局分级分类培训要求，强化法制培训。领导干部着重提高法治思维和法治意识，一般同志强化法律知识，关注新进有法律知识背景的公务员，引导从事法制岗位工作。出台激励措施，大力鼓励税务干部考取税务师、注册会计师、法律职业资格等专业技术资格，开展各类业务岗位竞赛比武活动，提高执法人员专业素质，为全面推行“三项制度”奠定人才基础。

2.培养复合型人才。鉴于“三项制度”实施的特殊性，要着重培养既懂税政业务又懂法律知识和计算机知识的综合性人才，比如，全过程记录，对音像记录数据的提取和分析不仅仅需要有计算机专业知识，还需要运用法律思维和法律知识取证和审查认定证据;法制审核工作需要结合法律、征管、税政作出综合判断，经过法制审核作出的决定才更具有专业性和权威性。

3.发挥专业人才力量。建议在人事政策上给予倾斜，以便加快推动法律专业人才归位。充分发挥到税务系统法制方面领军人才的引领作用，尽快推进县级税务机关公职律师配备到法制岗位，市局公职律师办公室通过跨区域统筹使用机制，提高审核质量。发挥外聘法律顾问的参谋助手作用，实现法律专业人才资源共享。

参考文献：

[1] 袁雪石.行政执法三项制度的背景、理念和制度要義[J].中国司法，2019（2）.

[2] 李琳.行政执法全过程记录制度研究——以连云港市卫生监督所为例[D].西北农林科技大学，2019（5）.