多中心治理体系下高校职能部门转型路径研究

叶波 罗兰

摘要：多中心体系是治理结构基石，高校治理通过面对内外部利益相关方，重新配决策权，配置模式即治理结构。为适应内外部中心化主体的诉求，在组织结构中，也要与之对应，职能部门转型调整，会随着决策要素多样化、信息复杂化、应变高速化，而发展改变。本文提出以下转型优化路径：其一，强调职能部门应由原来响应单一诉求，转向多元需求;由原来被动命令执行，转向主动信息服务;其二，以组织结构较为严密的财务处职能转换和结构调整为例，在兼顾强化监督职能基础上;其三，加强事前引导、数据应用、决策参考等，强化管理会计，形成一定项目组，项目组可以抽调人员，以推进教学科研的发展，提供财务支持。

关键词：多中心;治理;组织结构;转型路径

在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，随着教育环境和要素的变化，教育管理逐步向向多方合作、广泛参与的教育治理方向发展。面对外部环境的变化和政府有意识地简政放权导向，学校内部治理结构怎样调整，格外突出;公办高校如何在党委领导下的校长负责制的基础上，向有利于大学制度建设现代化、内涵发展、质量提升的方向转型，至关重要。

一、多中心体系下的转型问题

伯顿·克拉克（B.Clark）的学术权力一元论和科尔森（J.Corson）的科层权力与专业权力二重性，在解释大学运作中表现出来的多要素影响，都存在一定局限。基于利益相关者的多元论，不再拘泥某一点或两点，强调各方面利益相关者共同影响高校运转，权力影响存在多元，即有外部的，也有内部的，他们对大学发展形成合力。多元性，在高校外部，体现为多中心体系的形成;在高校内部，则表现为不同群体通过不同方式参与大学管理，以及多种诉求的回应。

多中心，是高等教育治理体系的一个基本特征。政府通过“高等教育领域简政放权，放管结合，优化服务改革”的政策改革，逐步从办学者转向幕后，变成服务提供者、法规监管者，高校与政府间的代理人——监管人关系从而更加清晰。政府的主动让位，各级教育管理部门甚至高校，被要求信息公开化、管理透明化运作，更多的教育相关者参与到学校管理事务的各环节，并且在决策中所占权重的增加，逐步形成了社会上各类现代治理体系的非政府中心，从广义上讲，高校之间相互影响，高校也是多中心之一。

作为教育事业法人，高校在改革进程中被赋予了更多的办学自主权。为适应多中心体系，高校因此也需要与其他多中心互动，更加广泛地扩大社会参与度。大学和政府关系的调整过程中，与大学的自主权同时加强的，还有高校之间的竞争。多元体系的开放性与资源的有限性，使得各种层次的高校，主动或被动的参与到各类竞争之中，尤其对财政拨款资源的竞争，具体表现为对财政专项资金的争取。

对于多中心治理体系的外部变化和内部多元诉求，高校内部机构、管理模式，在长期受传统政府命令管理下，显得很单一，虽然有过对应大部制而衍生的大教学部制改革，高校行政仍旧也同于政府机构。高校内部机制和组织结构，在强化高校法人作用前提下，如何较好地平衡外部与内部利益相关者权益，推进教育事业发展，成为摆在高校面前的问题。政府作为办学者逐步转向监督者过程中，尤其在双一流等政策背景下，高校组织结构如何促进高校更具竞争力？面对高等教育的办学、管理和评估三者的分离，高校内部治理结构、高校的管理机制，也亟需随之革新。

二、高校内部治理结构的深层机理

推进外部多中心和内部相关者协同创新，成为高校内部治理结构转型目标方向。“大学内部治理涉及到结构与过程，大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。”[1]

外部的竞争加剧，使得高校在政府与市场两大极限之间，向市场迈进了一步。虽然企业有着更灵活和更具竞争力的模式，但大学的使命、教育的公益性属性，必然决定了，高校可借鉴，但却不能照搬，需要探索自身内部治理模式。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010— 2020年）》明确要“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”[2]显然，中国特色现代大学制度，在高校治理结构上综合了党对高校的领导、高校行政安排、以及教师、学生等群体对高校管理的利益诉求，这也是对治理多中心的回应。2015 年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》关于“加强学术组织建设，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构”[3]，更进一步明确高校学术组织转型的回应。教职工、学生、家长和其他社会利益相关者，通过教职工代表大学、学生工作委员会、校务委员会等内部治理和社会监督机制，参与到学校管理当中，与高校行政，共同构成内部治理结构。但内部治理机制及如何有效运作，还有待进一步研究与探讨。同时，内设机构决定权在高校自己，高校就可以根据实际情况、机制运行有效性出发，适时创新和调整合适的组织结构。

三、行政职能部门的转型之理论探讨

高校的行政机构，更多源于政府机关延伸，职能型的科层结构，在高校的规模化发展，有效集中了教育资源，尤其在政府办学、行政主导的高等教育阶段，具有较高的执行力优势。但外部多中心化与内部治理多元化，使得高校职能型模式的弱势也被显现出来。对于快速、多变的需求，职能化科层结构难以应对;而高校科研项目团队，也要求更加灵活的模式。作为高校职能部门，呈现三种变化趋势：一是，更多的为决策信息服务，以便高校各类决策层能够及时获取学校相关信息，从而在应对竞争、外部环境变化时有的放矢;二是多中心结构和内部各利益相关者，与高校行政相比，存在信息不对称，为更好地适应这一变化，高校行政可以为他们提供有效信息，主動服务;三是高校各项工作所呈现的任务导向性，需要不同专业、层面人员有效配合。

近年“院、校”两级结构在授权条件下得到发展，一些部属两级之间高校集中了权限，发展“大教学部”，但职能型仍旧是高校组织结构主体模式，尤其在院校两级的职能部门、人员岗位设置更是如此。于杨等分析了美国常春藤联盟大学二级学院治理结构，归纳了“主导型”与“合作型”两种治理结构模式，但也指出“鉴于中外高校的差异，需认真思考外来经验本土化的适切性。”[4]从中国国情出发，重要的是解决高校行政中职能部门设置及运行机制，在高校内部行政让位于其他组织，或者说减低其他组织参与高校治理的成本。

对于内部治理，有必要引入响应的机制和结构调整，让学校有形组织，即高校行政积极参与其他利益诉求当中，响应其他利益群体，甚至是围绕相关目标运转，而不是被动按原模式重管理轻服务。李萍等也表明“大学制度必须积极探索建立学术权力和行政权力的制衡机制，建立有助于学术事务的相对独立运作、行政权力有效支撑的大学制度运作体系。”[5]党委领导下的校长负责制，却是现有机制中，对高校发展方向的制度保障。各校章程工作推进，强化了法人主体。但我们也应注意到“审视章程在大学治理中发挥的作用，与大学章程同时起到规范与引导作用的，还包含非正式惯例、习俗、规范，甚至这些非制度化因素在地位上超过了章程。”[6]而这些因素，影响项目组积极性，从而影响学校多元化发展。

学校行政更多的了解学校资源分布和优势短缺，学校学院（学术机构）更了解学术发展和需要重点研究方向，而资源有效性，不一定被足够考虑。原来的机构，职能部门实际管理着学院的发展，如教学处室对着学院的教学院长、教学主任、干事，科研处室对应着科研条线院长、主任、干事，即我们说的条条和框框。现在需要打破，而党委能在大的方向和问题上把握，小的、应急性，甚至是科研前瞻性的变化，有太多束缚，限制了创新和对信息的及时反应。组建响应部门块，不是以上级命令，而是响应下级诉求，从行政上说是自下而上的运作、参与，提供足够信息和资源。

四、智能部门转型路径探索

各职能部门更多以层级结构为主，按业务划块：以各高校的财務部门为例，内设部门设置按职能型划分，如按业务分为收入管理科、支出管理科、基建工程核算科、计划管理科、资金管理科、稽查科、综合管理科等。财务部门结构及运作，是按照如何监管出发，侧重风险控制而非服务，在政府要求以全面预算和行政事业单位加强内部控制背景下，更是加强了前者，重点控制违纪违规行为，而把后者重点优化内部报账流程、审批程序，加快支付进度。但随着“放管服”改革推进，如何扩大和落实高校自主办学权，财务处有着统筹学校资金，为学校发展决策服务的重要作用。事业单位分类转型和财政拨款改革，政府资金（经常性拨款）更加有限，而教职工、校内教学科研机构，需要依托学校争取项目资金，通过横向课题、校企合作等多种方式筹集教学科研经费。财务处作为掌握学校各项财务数据部门，如能参与其中，能够提供有力支撑。对财务部门要求更高，在过去注重事中核算和监督，现在向前需要在决策前提供财务数据支撑，向后要能配合项目做好绩效评价。

职能型科层结构，在机构逐渐发展后，管理层次越来越多，上下层级间、行政与非行政间信息不对称，从而效率低下。专业分工分块和程序的固定，导致缺乏创新活力，阻碍全面发展。全面绩效评价、新政府会计制度的实施，都要求高校财务向更广、更深层次发展，高校急需以任务为导向，对组织架构予以调整，以适应内外部环境变化：

1.配置机动灵活的信息岗位。高校更具活力，关键在于打破信息壁垒，使得各部门按职能掌握的信息能够共享，不只为学校行政服务，更多以任务为导向，为不同层次项目服务。可在职能部门尝试设立专门信息支持结构或人员，专门为需要信息的项目组提供服务。即在合并“综合管理”“计划管理”等相关职能，设置专门岗位，提供财务信息，以辅助项目开展。

2.设立跨部门项目组。对于大型项目，从各级职能部门抽调人员，与学院形成项目组。职能部门人员了解学校整体信息，而学院人员更了解自身学科、专业发展情况。两者相结合，能将信息共享，从而最大发挥高校自身优势，在外部治理体系中形成竞争力;不同人员构成，打破原来“条条框框”。而每次抽调人员就从以上机构、岗位中形成，既可以有效、直接的提供财务信息，又不影响原来财务岗位和其他职能运转。

3.引入多方监督。联合内外部审计机构开展对接业务，重大项目聘请外部机构，这也有利于信息公开和透明化出发。财务抽调人员，承担财务信息项目汇总、衔接工作，提供财务咨询服务，甚至在项目立项申报时，被抽调人员也可直接作为项目小组财务方面答辩人员。通过这样的方式，将过去临时的项目组，与高校行政相结合;无形组织与有形组织相衔接，从而促进目标、任务导向。

参考文献：

[1] 龚怡祖，大学治理结构：现代大学制度的基石[J]，教育研究，2009，（6）：22-26

[2] http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

[3] http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/05/content_10269.htm

[4] 李 萍，吴爱萍，高校以大学章程推动现代大学内部治理结构的探究[J].大学教育，2019年10月：216-218

[5] 于 杨，尚莉丽，冯亚娟，美国常春藤联盟大学二级学院治理结构模式、特征及其启示[J].复旦教育论坛，2019年第17卷第5期：27-33

[6] 别敦荣，我国大学章程应当或能够解决问题的理性透视[J]. 中国高教研究，2014年3期：1-7

作者简介：

叶波（1981—），男，湖南长沙人，长沙师范学院财务处，助理研究员;

罗兰（1982—），女，湖南长沙，长沙师范学院外国语学院，副教授。

资助项目：

湖南省教育学科“十二五”规划资助课题，多中心体系下的地方本科高校治理结构转型研究（XJK015BJG007）