环境民事与行政公益诉讼一体化研究

摘要：环保公益诉讼案件之中，民事公益诉讼与行政公益诉讼总是相伴而生，程序和内容大量重叠，造成环境诉讼领域司法资源紧张，将民事与行政公益诉讼一体化作为独立的诉讼模式加以实践是当前社会的迫切需求。由于保护利益高度一致、原告主体高度一致、诉讼程序高度一致、目前的立法趋势指向行民合一，使得环境民事与行政公益诉讼一体化具有相当的可行性。但由于原告资格范围不明确、司法权与行政权存在冲突等问题，环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼一体化还有障碍。而建立环境公益诉讼审判庭，在诉讼程序上适用举证责任倒置、环境专家担任顾问等具有环境公益诉讼特点的程序，原告范围重新规范、建立司法机关与行政机关的协调机制，有助于实现环境民事与行政公益诉讼一体化，达到整合办案资源、力量，提升环境公益诉讼案件的办案效率之目的。

关键词：环境侵权;公益诉讼;一体化

中图分类号：D925.1;D925.3文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2020）14-0090-03

引言

由于我国经济的高速发展，现代化进程的不断加快，以环境牺牲为代价的经济发展模式使生态环境问题严峻，现代型纠纷频频发生。针对这些问题，2016年最高人民法院出台了关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知，增加了公益诉讼的可操作性与可诉性。在实施办法履行期间，各地公检法发现行政机关的不作为或错误作为是行为人能够实施环境侵权行为的重要条件，即环保公益诉讼案件之中，民事公益诉讼与行政公益诉讼总是相伴而生的，但两项诉讼定位不明确，程序和内容之间存在大量重疊，往往针对同一损害事实需要同时提起这两种诉讼。且进入21世纪以来，环境公益诉讼案件数量快速上涨，公益诉讼本身的复杂性决定了其诉讼周期长，加之环境诉讼领域司法资源紧张，过长的诉讼周期往往导致本可以避免的损害的进一步扩散。因此，将民事与行政公益诉讼一体化作为独立的诉讼模式加以实践是当前社会的迫切需求。

一、环境民事与行政公益诉讼一体化研究现状

目前我国采取环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼分别立案、审理的模式，但基于长远角度，随着环境公益诉讼案件数量的上升，分别立案难免出现审判不及时、司法资源的浪费等情况，因此基层实践中，我国在“行民一体化”方面亦有些许创新性尝试。

（一）民事附带行政公益诉讼与行政附带民事公益诉讼

民事附带行政公益诉讼以民事纠纷的解决为基础，相关行政机关并不属于被告范畴。适格原告提起民事公益诉讼后，法院除了解决民事纠纷，还判决行政机关承担相应的监督义务，积极补救对公共利益已经产生的损害。[1]该案例虽然仍属于民事公益诉讼的性质，却在判决上做出了行政性的突破和创新。

行政附带民事公益诉讼更加注重行政领域，在诉讼过程中顺带解决民事纠纷。最高人民检察院发布的《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第十四条规定了行政附带民事公益诉讼：首先该案件必须属于既可以提起民事公益诉讼又可以提起行政公益诉讼的领域，同时必须是行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为，造成同一损害结果。①因此，其实施范围目前只以生态环境保护领域为主。

（二）现状述评

我国现有的行政附带民事公益诉讼、民事附带行政公益诉讼代表了公益诉讼“行民一体化”的一种历史趋势和发展方向。行政附带民事公益诉讼片面地强调行政机关的不作为或乱作为，一定程度上忽略了侵权行为人的违法行为才是造成损害发生的主要因素。民事附带行政公益诉讼中行政机关不是真正意义上的被告，在实践中法院通常只判决其履行监督义务，无法通过法院判决将行政机关的违法行政行为予以撤销，从根本上解决环境公共权益的保护问题。二者都无法律法规的具体规定，仅靠检察机关与司法人员在实践中摸索与尝试。

二、环境民事与行政公益诉讼一体化的可行性

（一）保护利益高度一致

就公益诉讼的功能而言，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼都旨在停止损害的发生并恢复原状，保护社会公共利益。区别在于，环境民事公益诉讼是通过制止平等民事主体的环境侵权行为，而环境行政公益诉讼则是通过督促行政机关的不作为或不合理作为，达到监督环境合理使用的目的。环境公益诉讼不同于其他公益诉讼，具有环境侵权不确定性和复杂性的特点，导致其涉及问题体量大，损害修复成本极高、困难多，处理需慎之又慎。而环境侵权整体性的特征又可能造成某些局部环境损害未经及时处理扩散至整个生态系统的现象。实际上，环境行政诉讼的审理目的在于监督相关部门在环境保护领域的执法，间接降低了环境民事侵权行为的发生概率，也即降低了环境民事公益诉讼的提起率;相应地，环境民事公益诉讼的判决也应引起相应行政部门的重视，反省自身在环境保护方面的职责是否良好履行。

（二）原告主体高度一致

随着原告范围扩大的整体趋势，不少国家规定检察机关、行政机关、社会团体以个人均可作为公益诉讼的原告。对于环境公益诉讼领域，理论上利益相关的个人或组织都可以提起诉讼;利益不相关的检察机关和法定社团也可以提起诉讼。环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼在原告范围扩大化的趋势下，其适格原告必将高度重合。

（三）诉讼程序高度一致

在行民交叉的环境公益诉讼中，两种诉讼的举证主体、举证内容存在高度重合，损害或潜在损害标的一致，相关证据可同时适用。例如，两种诉讼中原告都需要对被告行为造成的损害或潜在损害进行实地取证、理论分析或技术鉴定，以确定原告存在民事侵权或行政行为瑕疵。因此，两种诉讼在程序上合并的难度较小。

（四）目前的立法趋势指向行民合一

进入21世纪，重大恶性的环境污染与生态破坏事件频发。检察机关开展公益诉讼试点工作以来，环境公益诉讼案件数量快速上涨，基层法院在实践中也出现了二者互相附带的诉讼模式，这表明我国司法资源难以匹配数量快速增长的环境公益诉讼案件。最高人民检察院的工作意见中也对行政附带民事公益诉讼的概念予以了确认。因此，从目前的立法趋势与司法实践的角度考量，在环境公益诉讼领域引入行民一体化制度是未来高度可行的方案。

三、我国环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼一体化面临的问题

（一）原告资格范围不明确

为了增加环境公益保护的可诉性，各国不再遵守传统诉讼法理论中“直接利害关系者提起无诉权”的规范，而是扩大原告范围，使符合一定要求的组织和个人均能成为公益诉讼的原告，促进了公民维护自身利益和公共利益的积极性。美国《环境法简论》中提到：“原告为了获得诉讼资格，仅需证明存在以下一种‘实际上的可能性，即如果法院对政府机关所从事的违法行政行为加以司法补救，则会减轻原告所蒙受的环境损害。在采用这种审查方式时，法院已经愿意，至少是在环境诉讼中愿意，放松对因果关系紧密性的要求。”[2]7但在立法层面，我国尚未对原告范围进行具体规定。在环境民事公益诉讼中，检察机关、符合法律规定的社會团体和行政机关均有权提起诉讼，而环境行政公益诉讼中仅检察机关具有适格原告。目前的立法模式下，会导致环境公益受害人无从提起法律救济、普通民众投诉无门的问题。由于符合适格要求的社会团体数量少，而个人缺乏资金与技术的支持，难以凭借自身力量提起公益诉讼，不利于公益诉讼的后续发展。

由于我国环境公益诉讼起步晚，民事公益诉讼立法又先于行政公益诉讼，导致了公益诉讼中适格原告范围过窄，可诉性不足。要想发展环境领域行政、民事公益诉讼一体化机制，需要借鉴国外公益诉讼关于适格原告发展的经验，结合行政诉讼原告资格的变化趋势，重新对环境公益诉讼的原告资格进行规范。

（二）司法权与行政权存在冲突

在环境污染和破坏的问题上，环境司法限于有限的司法资源，往往无法处理复杂的科学技术问题，即便在已经有成熟公益诉讼实践的国家，因科学技术专家及其服务的缺乏导致大量环境纠纷悬而未决、中途放弃或者只能部分解决的情况也十分普遍。[3]但我国环境公益诉讼在制度设计上强化了司法权，虽然最大程度上确保了对被告责任的追究，使裁判结果具有实体正义性和权威性，却使得司法机关在公益诉讼预防功能的授权下可以在损害事实尚未发生的情况下介入相关争议，司法权易侵入行政权乃至立法权的权限范围。[4]不仅会导致司法资源的浪费，使案件经由诉讼程序变得复杂，也会导致行政职能定位不清，不同环境保护主体分工混乱。环境公益诉一体化将民事与行政诉讼合二为一，亟需厘清行政权与司法权的关系。

四、环境民事与行政公益诉讼一体化的构建

（一）基本概述

环境民事与行政公益诉讼一体化，是将涉及公共利益的环境诉讼在审判机构、审判程序及审判人员等多方面实施一体化诉讼的制度。当环境公共利益受损害被提起公益诉讼时，有关机关通过诉前程序判断案件类型，将针对同一损害行为造成损害事实的环境民事公益案件与环境行政公益案件合并立案并遵循相同的法律程序共同裁判。

首先，该类案件不再转交给普通法院，而是建立环境公益诉讼审判庭，交由专业度高、综合性强的专业法庭统一受理。其次，在诉讼程序上适用举证责任倒置、环境专家担任顾问等具有环境公益诉讼特点的程序，以此实现统一法律适用、节约司法资源的模式，同时解决民事责任和行政责任问题。最后，每一个环境公益诉讼案件均由相同的司法人员整体负责，而不再区分不同的检察官或法官负责解决不同诉讼类型的同一案件，节省案件线索分流、移送的时间。

环境民事、行政公益诉讼一体化的目的在于通过整合办案资源、力量，提升环境公益诉讼案件的办案效率，在行政机关职能缺失的情形下，有效地“维护公平正义、维护国家利益和社会公共利益”，最终实现我国生态环境建设的目标，实现科学、绿色的发展理想。

（二）原告范围重新规范

环境公益诉讼中，原告多数不是因为自身利益起诉，而是出于维护社会公共利益和国家利益的目的。也正因为此，法院多以原告不具备起诉资格，原、被告之间“没有法律上的利害关系”为由驳回原告起诉。[5]法官驳回诉讼请求或裁判原告败诉的原因往往是法律对公益诉讼资格与程序没有进行详细规定，在于公益诉讼制度层面的缺失。原告范围如果过于狭隘，则不利于诉讼的提出与权利的维护;相反地，如果原告范围过于宽泛，则容易导致滥诉，加重国家司法机关的负担。结合与借鉴各国公益诉讼对原告资格的规定，我国应当合理地扩大原告范围，赋予受害人适格的原告资格。

笔者认为当前我国国民法律素养仍待提高，普法工作任重而道远，简单粗暴地将所有利害关系人加入适格原告或删除限制性条款不符合我国国情，提高了滥诉的风险，反而是对司法资源的浪费。将环境行政公益诉讼和民事公益诉讼的原告范围融合是比较合理的方式，即检察机关、符合条件的社会组织和相关行政机关均可以提起一体化环境公益诉讼。合并两种诉讼的原告范围，接纳共同原告形成必要的共同诉讼的同时，原告内部应有主次之分，以方便诉讼进行和利益争取。考虑到诉讼水平高低和举证、调查能力大小，存在多个原告时，主次程度依次为检察机关、具有一定资质的社会团体、组织、个人。原告内部可自行根据自身状况调整，互相配合;法院对于各个原告的诉讼请求应一视同仁。

另外，检察院不提起或通过诉前程序已督促行政机关履行职责后，相关组织或为行政机关认为仍存在必要提起环境一体化诉讼的，由于检察院的专业能力更强，联合运作机制使得其取证能力、调查能力等也优于其余适格原告，因此检察院应当在搜集证据等方面为相关组织和行政机关提供一定的帮助。

（三）司法机关与行政机关协调机制

在环境行政、民事公益诉讼一体化机制运行过程中，应从立法上规定行政机关参与诉讼的权力。环境行政机关本身具有主动性和能动性，行政管理应当成为环境保护的主要手段，环境公益诉讼作为对行政机关的补充和监督。

人民法院在环境公益诉讼受理后的一定期限内，应当先对案件进行审查。首先，法院通常不需要具体介入环境行政管理事务，着重发挥其在法律监督和法律适用方面的作用。其次，在环境公益诉讼中，司法机关的审查应当针行政机关的行政行为做出是否合法合理的评价，不需要涉及被告的环境侵权行为。这样可以节约司法资源，降低对法官具备各领域专业知识的要求。审查结束后司法机关应将相关案件情况通报给行政机关，给予其履行行政义务的机会。该行政机关若损害确已发生，可以通过停产停业、查封、罚款等行政处罚的方式进行弥补，对于已经造成的公益损害应当及时查明，通报给人民法院决定公益损害补偿的形式司法权与行政权应当在环境公益诉讼一体化机制内充分发挥各自特点，互为补充，相互促进，更好地保护公共利益。

结语

进入21世纪，环境公益诉讼成为了风险型社会中维护社会与公共利益的有力保障。实施环境民事与行政公益诉讼一体化并不是对现有民事、行政公益诉讼二者分立的挑战，而是针对环境诉讼的特征，在实践中加快环境公益诉讼的诉讼周期，及时弥补环境侵权行为带来的损害，将专业人员聚集于环境公益法庭办案，有利于公益诉讼经验的快速积累，高效率的发现问题、解决问题。在理论上结合环境侵权的特征，借鉴环境资源法庭已有的经验和优势，为公益诉讼的发展提供另一种可能。

注释：

①参见《最高人民检察院发布关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》。

参考文献：

[1]姚坚，周游.环境公益诉讼中行政主体的作为义务[J].人民司法（案例版），2013（2）.

[2]（美）芬德利，法贝尔.美国环境法简论[M].程正康等译.中国环境科学出版社，1986.

[3]李挚萍.外国司法专门化的经验及挑战[J].法学杂志，2012（11）.

[4]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016（1）.

[5]李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J].中国人民大学学报，2003（2）.

作者简介：金维钰（1999—），女，汉族，江苏省南京市人，单位为河海大学，研究方向为环境法。

（责任编辑：董惠安）