国有企业横向并购反垄断控制的审查标准研究

陈晓珊 / 广东财经大学会计学院，反垄断执法与大数据分析研究中心讲师，经济学博士

一、引言

习近平总书记早在2016年的全国国有企业改革座谈会上便强调“要以改革为动力，理直气壮做强做优做大国有企业”1资料来源：新华网《习近平：理直气壮做强做优做大国有企业》，2016-07-04. http://www.xinhuanet.com/politics/2016-07/04/c_1119162333.htm，这表明混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。而并购则是一种最直接的发展混合所有制的方式。国有企业通过并购的方式实现混合所有制既确保了国有企业在混合所有制改革中的所有者地位，也保证了民营资本的话语权，有助于改善国有企业的公司治理和提高经营效率。譬如，在中国建材行业进行结构调整的关键阶段，大部分中小民营水泥企业举步维艰，此时，中国建材集团作为业内大型的国有企业，积极推行业内战略性重组的并购整合模式，其提出多种优惠条件吸引众多民营企业参与联合重组，从而解决了国有企业混合所有制改革中的与市场接轨、厘清产权关系和建立职业经理人制度等核心问题。事实上，上述关于“国民共进共赢”的重组模式是一种中国特色的并购，也是一条有效推动国有企业混合所有制改革的路径。

然而，一项并购申请需要反垄断当局的通过方能实施，此时的反垄断当局充当政府的代理人，承担着维护市场竞争、提高消费者福利和社会福利的职责。目前关于并购反垄断控制的审查问题，各国标准不一。譬如，美国的《横向并购指南》中明确规定采用消费者剩余标准，但实践中又常应用社会总福利标准（Farrell和Katz，2006）。相关学者认为美国反垄断审查标准已逐渐演化为消费者剩余与社会总福利的混合标准（Kolasky和Dick，2003；余东华，2012）。欧盟的情况与美国类似，其并购条例中同样将消费者剩余作为并购控制的审查标准，但实践中关注的更多是并购能否带来社会总福利的提升（Gifford和Kurdrle，2003）。英国在2002年《企业法》颁布之后更加注重消费者福利。加拿大《竞争法》中明确表明反垄断当局采用社会总福利标准对并购案件进行评估。从中国的情况来看，中国在2008年8月1日开始施行《中华人民共和国反垄断法》（主席令第六十八号），其中总则第一条明确规定“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义经济健康发展，制定本法”。可见，上述陈述关于我国的反垄断当局在关于企业并购的反垄断执法实践中是实行社会总福利标准抑或消费者剩余标准并不明确。

综上，本文在我国不断推动国有企业混合所有制改革的现实背景下，以国有企业并购民营企业为例，构建关于国有企业并购民营企业的两阶段博弈模型进而对比分析反垄断当局针对并购反垄断控制可能采用的社会总福利标准和消费者剩余标准的差异性，进而明确提出适用于我国国有企业反垄断控制的审查标准。上述研究不仅具有重要的理论意义，同时也具有重要的实践意义，其不仅有助于更好地促进国有企业通过兼并重组发展混合所有制，同时也有利于推动我国反垄断当局未来对并购事件评估效率的提高。

本文的研究贡献在于：第一，现有文献关于企业并购行为的研究重点集中于探讨企业的并购动因、并购后的企业绩效评估等，本文则从政治经济学的角度，构建两阶段博弈模型分析反垄断当局对国有企业横向并购行为的反垄断审查标准，从理论上看，本文的研究是对现有文献的有益补充。第二，在反垄断经济学领域，理论研究的最终指向是反垄断政策研究，从反垄断当局的角度看，本文的研究有助于为反垄断当局制定更加合理的并购反垄断控制政策提供参考。

本文余下内容安排如下：第二部分是制度背景与文献述评；第三部分是模型构建；第四部分是模型解析；最后是研究结论与政策建议。

二、制度背景与文献述评

（一）制度背景

十八届三中全会通过的《中共中央关于全国深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善企业制度，支持非公有制经济健康发展”。对于国有企业而言，最直接的民营化方式便是进行并购。政府也将并购看做是实现国有企业混合所有制改革的关键推动力，在现存约135000家国有企业中，每年大概4000-5000家被民营化。近年来，我国国有企业并购日趋活跃，并购已逐渐成为国有企业扩大市场份额、获取先进技术、提高经营活力的重要手段。

然而，一项并购申请需要反垄断当局的通过方能实施。反垄断当局充当政府的代理人，承担着维护市场竞争、提高消费者福利和社会福利的职责。中国在2008年8月1日开始施行《中华人民共和国反垄断法》（主席令第六十八号）中并没有明确我国反垄断当局在执法实践中是实行社会总福利标准抑或消费者剩余标准。由于并购反垄断控制的审查标准充分体现了反垄断当局的政策目标和价值取向（余东华，2012），模糊不清的审查标准难免会对企业的并购活动造成一定的影响，从而可能降低国有企业通过并购方式进行混合所有制改革的积极性。因此，本文试图构建理论模型研究国有企业横向并购反垄断控制的审查标准具有一定的现实意义。

（二）相关文献回顾

区别于现有文献，本文首次将企业的横向并购、混合寡头市场结构以及并购反垄断控制的审查标准等内容纳入同一个理论分析框架，总体内容涵盖以下三部分文献。

1.横向并购

横向并购是指当并购方与被并购方处于同一行业或其产品属于同一市场时发生的并购，并购的主要目的在于扩大市场占有率、提高生产效率、扩大生产规模以及改善企业经营管理。横向并购的结果会导致行业中竞争者数量的直接减少，产生反竞争效应，因此是各国反垄断机构的主要审查类型。

国外关于横向并购的文献较多是集中于对并购引起的单边效应、反竞争效应、资产剥离、结构救济以及效率抗辩等的理论分析（Dargaud，2013；Motta等 2007；Lagerlöf和 Heidhues，2005；Cabral，2003）。 譬 如：Medvedev（2004）基于消费者剩余标准分析了古诺竞争情形下横向并购前后企业的盈利性和社会福利变化，指出只有当并购使得市场价格下降，反垄断当局才会通过该并购申请。Vasconcelos（2010）考察了古诺竞争框架下同时考虑了内生并购和动态并购可能产生的效应，研究发现，只有当并购不会使得任何人被挤出市场时，并购才获得批准。Vergé（2010）专注于研究并购不会产生技术协同效应，并且证明了结构救济仅是一种有限的方法。

国内学者更多是采用案例分析法，探讨企业进行横向并购的动机、并购后的整合（李青原等，2011；余东华和刘滔，2014）。此外，也有部分学者对横向并购中反垄断控制的福利标准选择问题进行研究。譬如，余东华（2012）按横向并购反垄断控制机构对并购可能产生的效率的态度和处理方式，将审查标准划分为五种，分别是社会总福利标准、消费者剩余标准、价格标准、Hillsdown标准、Killer标准，认为在中国目前的国情下更适合采用社会总福利标准，但也主张反垄断当局要注重保护消费者利益。

2. 混合寡头市场结构

传统的寡头市场纯粹由民营企业组成，相关理论模型假定市场上所有厂商均具有相同的产权性质，并且企业具有相同的利润最大化目标函数。Merrill 和 Schneider（1966）开创性地在传统的寡头市场上引入了国有企业，并令其与民营企业并存，使得具有不同产权性质的企业在同一个市场上相互竞争。目前，我国广泛存在这样的混合寡头市场结构，它是指介于完全自由的市场经济与完全的国有经济之间的一种中间状态。

早期的混合寡头模型是完全的民营化，随着学者对混合寡头理论的不断探索，现在发展较为成熟的混合寡头模型是企业产权由政府和私人混合所有，即部分民营化。部分民营化模型与之前的模型的最大区别在于国有企业目标函数的设置不同，为社会福利与企业利润的加权和。Matsumura（1998）指出，在混合寡头环境下，除非国有企业是垄断者，否则完全国有化不是最优选择；而当国有企业与民营企业一样有效率时，完全民营化也不是最优选择；因此，政府的最优选择是部分民营化。Ishibashi 和Kaneko (2008) 通过构建三阶段Hotelling空间博弈模型考察国有企业与民营企业对于产品质量的竞争，研究发现，完全国有与完全民营这两种情况下的企业产品质量均低于效率质量，而部分民营化则是最优的选择。

国内部分学者的研究也涉及混合寡头的框架。譬如，张伟和崔凯（2016）研究了混合寡头市场中企业产权结构对企业横向并购可能产生的福利的影响，指出反垄断机构在对混合所有制企业的并购进行审查时要充分考虑产权因素的影响。张伟和于良春（2014）研究了混合寡头厂商的合作研发行为。王强等（2008）分析了混合寡头市场中企业的产量与区位选择，发现国有企业与民营企业不会形成集聚。

3. 并购反垄断控制的审查标准

在并购领域，存在专门的文献探讨反垄断审查机构对并购申请的评估标准，并且对该问题的讨论不仅在学术界，同时在司法实践中，都存在较大争论。相关文献主要集中于对社会总福利标准和消费者剩余标准的权衡，并形成了两个对立的观点，有的倾向于支持社会总福利标准，有的倾向于支持消费者剩余标准。前者考虑的是消费者和生产者的净收益，其对市场中的任何参与者都没有明显的偏好；而后者考虑的是并购对消费者福利的影响，其在执法实践中更偏向于消费者而非生产者。

支持社会总福利标准的文献有：Williamson（1968）的权衡理论建立在总福利标准之上，认为只要横向并购导致的企业利润的增加大于消费者剩余的损失，反垄断当局就该批准该并购申请，因为它增加了社会总福利水平。De la Mano（2002）、Ross（2005）、Heyer（2006）等均认为社会总福利标准更适合作为反垄断当局的审查标准。Farrell和Katz（2006）认为，社会总福利标准更适合于司法实践。Renckens（2006）指出，选择社会总福利标准更多地考虑了执法成本和政策偏好，作者同时也主张反垄断机构可以提高消费者剩余在自身效用函数中的权重，以保护消费者利益。Nocke和Whinston（2008）认为反垄断机构对并购案件的审查不应单纯追求该并购能实现消费者剩余最大化，而且应该采用社会总福利标准，动态地调整审查政策。张伟和于良春（2010）、白雪等（2012）、Shan等（2012）等认为，中国2008年通过实施的《反垄断法》充分地考量了中国经济发展阶段的特殊情况和产业政策因素，采用社会总福利标准进行并购控制的审查更符合中国国情。韩春霖（2017）同样主张我国反垄断机构应该确立社会总福利标准。张伟和于良春（2014）基于制度背景考虑，在研究混合寡头厂商的合作研发行为和反垄断控制时，采用社会总福利标准作为判断厂商间的合作是否具有反竞争效应。余东华（2012）认为，现阶段我国企业横向并购的反垄断控制更适合采用社会总福利标准，但同时也建议反垄断当局在目标函数中增加对消费者福利的考虑。

支持消费者剩余标准的文献有：美国、欧盟、英国等西方发达国家现行的横向兼并审查标准更接近于消费者剩余标准2关于美国和欧盟的情况参见U.S. Department of Justice and Federal Trade Commission, Commentary on the Horizontal Merger Guidelines, March 2006；关于英国的情况参见中国商务部反垄断局网站新闻-英国反垄断审查重视消费者利益，2012-09-19，http://fldj.mofcom.gov.cn/article/i/201209/20120908361970.shtml。。国外学者Besanko 和 Spulber (1993)、Lyons（2003）、Medvedev（2004）、Pittman（2007）、Steven（2010）、Dertwinkel-Kalt和 Wey（2015） 等 均基于消费者剩余标准对并购可能产生的福利效应进行分析，认为消费者剩余标准优于社会总福利标准。Neven 和 Röller （2005）研究指出，当企业的游说效率较高、并购后企业的盈利性较低、并购规模较大时，反垄断机构采用消费者剩余作为审查标准优于采用社会总福利标准。国内学者如张曦和周方召（2010）基于消费者剩余标准分析了并购中资产剥离的合意性，指出反垄断当局要审慎评估资产剥离过程中可能导致的合谋风险。张永忠（2013）从法律的角度分析了我国反垄断法中并购案件的审查标准，指出应该在实践中确立消费者福利标准，在不同类型的垄断案件中灵活运用消费者剩余标准。

（三）简要评述

基于上述文献的简要回顾可知，目前关于横向并购控制、混合寡头市场结构、并购反垄断控制的审查标准等都有相当丰富的研究，但是仍存在一定的不足，譬如缺乏将国有企业通过横向并购发展混合所有制的改革模式与并购反垄断控制的审查标准相结合的研究。考虑到在反垄断控制的实践中难以直接通过同一个案例来比较社会总福利标准和消费者剩余标准的差异性，也难以明确究竟哪一种审查标准更适用，故本文接下来构建数理理论模型对上述研究局限展开深入的理论扩展，试图为我国反垄断控制的审查标准提供理论依据。

三、模型构建

前文指出，在反垄断控制的具体实践中，反垄断当局难以针对某一个相同的案例展开对比分析，因为社会总福利标准和消费者剩余标准所关注的目标不一致，因此难以通过实践来判断哪一种审查标准更适用于中国国有企业的横向并购。而从文献追踪和理论发展来看，在国有企业实施混合所有制改革的进程中，目前最适合分析国有经济改革的理论模型当属产业组织理论研究领域中的混合寡头市场模型（陈晓珊和刘洪铎，2019）。因此，本文接下来考虑在一个混合寡头市场中构建一个关于国有企业并购民营企业的两阶段博弈模型来深入分析国有企业横向并购反垄断控制的审查标准。

（一）未考虑并购的情形

假设市场上有一家国有企业和两家对称的民营企业进行古诺产量竞争，分别用企业0、企业1和企业2来表示，它们生产相同的产品，产品间具有完全的替代性。设国有企业的产出为民营企业的产出为它们的生产成本分别为各自产出的函数，表示为(i=0,1,2)。市场反需求函数为其中，而且假定消费者具有稳定不变的偏好。用表示企业的利润，具体表示为用 表示消费者剩余，具体表示为与主流文献的讨论类似，我们用社会福利函数衡量整个社会的经济效率，并将其定义为生产者剩余和消费者剩余之和，即：假定国有企业的目标是追求社会福利最大化，而民营企业单纯追求利润最大化，两者的目标函数分别为

（二）考虑并购的情形

为做大做强国有企业，盘活国有资产，将已有资源进行整合并有效地利用起来，进而产出更大的效率，驱动着国有企业积极进行并购重组。因此，本文考虑这样一种并购情形，即国有企业合并其中一家民营企业并形成混合所有制企业。设新形成企业的产量为，未参与合并的民营企业产量为，则市场总产量为相应地，设市场反需求函数为假设并购后新形成的企业通过资源的整合，优势互补，可以获得一定的效率提升，体现为以更低的边际成本进行生产，其生产函数表示为，其中， 代表效率提升（Banal-Estañol和 Ottaviani，2006；Motta和 Ruta，2012），并且越小表示并购可得到的效率越大。未参与合并的企业的生产函数仍然设为二次项形式，即。因此，新形成的企业和未参与合并的企业的利润函数分别表示为：此外，消费者剩余表示为社会总福利表示为

2.主体上，强调当事人的参与性。在传统的职权主义诉讼模式下，法官是推动审前程序展开的主导力量，而并非当事人及其诉讼代理人。因此，审前程序的二元性价值改造也应该合理分配当事人和法院在准备程序中的作用和角色，在实体性内容方面坚持当事人主导，而将法院的主导作用限定在程序性内容领域，以助于促进争点的形成和证据的收集整理，并在此基础上让当事人对案件的审判结果形成一定的预期，促成当事人在审判程序开始前直接解决纠纷。

考虑并购后新形成的企业为混合产权的企业，企业内部既有国有股权，也有非国有股权，借鉴Matsumura （1998）的研究，本文假设并购后形成的混合所有制企业中的国有股所占比重为并且假定政府是一个社会福利最大化者，混合所有制企业按照内部国有股份比重的大小决定其目标函数中对政府目标的兼顾程度，同时作为一个市场经济的主体，它还必须考虑自身的盈利。于是混合所有制企业的目标即为最大化社会福利与其利润的加权和，即而未参与合并的民营企业的目标函数仍表示为最大化自身利润，即：假设国有企业的并购申请必须征得反垄断委员会的审查方可实施，审查的标准是社会总福利标准或消费者剩余标准，即并购后不能导致社会福利或者消费者剩余受损，并购才能获得批准。

我们考虑如下的两阶段博弈：第一阶段，国有企业选择是否合并一家民营企业3由于两家民营企业是完全对称的，所以无论国有企业合并哪一家企业，结果都是一样的。，若选择合并，则提交并购申请，反垄断当局根据消费者剩余或者社会总福利审查标准作出是否通过并购申请的决定；第二阶段，若并购申请通过，则合并后新形成的企业与未参与合并的企业共同在产品市场上进行产量竞争。我们运用逆向归纳法求解上述博弈。

四、模型解析

（一）第二阶段——产量竞争的均衡分析

1.合并前的均衡状态

根据合并前三家企业目标函数的一阶条件，可以解得每个企业的均衡产量、均衡利润、消费者剩余、社会福利分别为：

2.合并后的均衡状态

根据合并后新形成的混合所有制企业和未参与合并的民营企业的目标函数的一阶条件，可以解得每个企业的均衡产量、均衡利润、消费者剩余、社会福利分别为：

（二）第一阶段——国有企业并购决策与反垄断当局的审查标准决策

国有企业特殊的产权性质决定了其不仅需要考虑一般经济主体的利润，还要考虑社会的总体福利状况，只有当并购后新形成的混合所有制企业实现的利润非负，社会福利至少不低于并购前的社会福利，国有企业才有动机合并一家民营企业，换言之，国有企业合并一家民营企业的必要条件为：解上述不等式组可以解得并购效率并且

进一步地，我们考察国有企业并购一家民营企业后，新形成混合所有制企业的利润何时得到提升，其约束条件为可以解得当且仅当并且新形成企业的利润才得到提升。并购后消费者剩余提高的必要条件为解得最后，考察并购后未参与合并的企业的利润是否高于并购前，其约束条件为有趣的是，国有企业并购民营企业后，未参与合并的民营企业的利润受损时，恰好是消费者获利时，这是因为消费者获利于市场价格下降，而未参与合并的企业则获利于市场价格的上升。

2.反垄断审查标准比较分析

在博弈的第一阶段，负责并购控制的反垄断当局决定是否通过国有企业的并购申请。我们考虑反垄断当局的两种审查标准，一种是社会总福利标准，一种是消费者剩余标准。反垄断当局采用社会总福利标准对并购申请进行审查，意味着只有当该并购不会对社会福利造成损害时，并购才有可能获得批准通过。同理，反垄断当局采用消费者剩余标准对并购申请进行审查，意味着只有当该并购不会对消费者造成损害时（即并购后的市场价格至少不高于并购前的市场价格），并购才有可能获得批准通过。

结合上文关于国有企业并购的激励约束分析，我们可以得到采用社会总福利标准和消费者剩余标准情形下社会总福利的变化可以表示为：

五、研究结论与政策建议

横向并购反垄断控制的审查标准充分体现了反垄断当局的政策目标和价值取向（余东华，2012）。在我国持续推动国有企业通过并购重组实现混合所有制改革的背景下，研究国有企业横向并购反垄断控制的审查标准具有一定的现实意义。本文在混合寡头市场中构建一个关于国有企业并购民营企业的两阶段博弈模型分析我国反垄断当局对国有企业横向并购反垄断控制的审查标准，结果发现，反垄断当局采用社会总福利标准对国有企业横向并购进行反垄断控制占优于消费者剩余标准。本文的研究结论从理论上明确了我国反垄断当局关于并购反垄断控制的审查标准，为进一步推动“国民共进共赢”的中国特色并购模式提供了理论依据。

基于上述结论，本文提出以下政策建议：

一是基于并购审查的目的灵活运用适应我国国情的反垄断审查标准。我国实施的是公有制经济为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有企业仍然是国民经济的重要支柱，做强做大做优国有企业不旦与中央精神相契合，同时也是促进经济发展的重要路径。然而，由于企业本身在体制、行业、市场成熟度、产业结构等方面都有一定的异质性，因此，反垄断当局在对不同类型的并购案件进行反垄断控制审查时，不是一味采用社会总福利标准，而应该基于审查的目的灵活运用审查标准，做到具体问题具体分析。

二是在并购审查中重视政治、法律与经济的相容性考量，提高反垄断控制的审查水平。反垄断当局在对并购案例进行审查时，通常会涉及到政治、法律、经济等多个方面的问题，这就要求反垄断当局不仅要从执法的角度对并购案件进行合法性审查，同时还要从政治层面对并购案件进行政治审查，以及从经济层面对并购案件进行经济后果审查。因此，建议反垄断当局引入更多的审查方法，利用各种创新的分析技术，从而从综合层面上提高审查水平。

三是权衡比较并购产生的效率和反竞争效应，适当引入企业效率抗辩。反垄断当局在对并购案件进行审查时主要基于并购可能产生的经济效应进行综合评估，与此同时权衡比较该并购可能带来的效率提升和反竞争后果，进而根据并购所产生的净福利进行判定的过程。然而，有的企业可能属于新兴产业，其与传统产业在结构、需求、供给等方面都存在明显的区别，因此，建议反垄断当局在进行并购反垄断控制的审查时可以依据产业特征适当引入企业效率抗辩，从而提升企业的并购效率和反垄断当局的审查水平。