数字经济背景下，我国网络支付市场的竞争政策与创新发展

张凯 / 金融科技50人论坛青年成员

一、我国网络支付市场发展历程概述

依据中国人民银行《非金融机构支付服务管理办法》，网络支付是指依托公共网络或专用网络在收付款人之间转移货币资金的行为，包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。市场实践中主要涵盖互联网支付和移动电话支付（简称移动支付）。互联网支付，是指客户为购买特定商品或服务，通过桌面计算机等设备，依托互联网发起支付指令，实现货币资金转移的行为。1《中国支付体系》，励跃主编，中国金融出版社，2017.5，第85页。移动支付，是指客户通过手机等具备移动通话功能的设备，依托移动通信网络、无限局域网发起支付指令，实现货币资金转移的行为。2《中国支付体系》，励跃主编，中国金融出版社，2017.5，第87页。总体来看，我国网络支付大致经过了三个发展阶段：

1.网络支付起步阶段（1998-2004年）。20世纪90年代中后期，随着互联网技术的迅速发展，我国电子商务逐渐兴起，互联网支付应运而生。这一阶段互联网支付主要由银行机构提供，由各家银行与电子商务网站的支付平台对接，提供支付服务。同时，非金融机构网上支付服务开始出现并逐步发展。3《中国支付体系》，励跃主编，中国金融出版社，2017.5，第86页。

2.网络支付成熟阶段（2004--2014年）。随着电子商务市场的繁荣与活跃，这一时期网络支付得以快速发展，逐渐出现网关支付和快捷支付。网关支付是银行内部系统与internet连接的渠道，在支付过程中银行内部系统的数据需要与internet网络上的系统进行交互，为了保证数据的安全性，需要在银行内部网和internet网之间建立一个安全屏障，以此来隔离银行内部网和Internet网，这个安全屏障就叫做支付网关。4《网关支付，代付，代扣，协议支付，账户支付，快捷支付的概念是什么？》，https://blog.csdn.net/u010041047/article/details/87973385,最后访问时间：2020年7月16日。2003—2006年，支付宝、财付通等非银行支付机构开始提供网关支付服务，消费者可以通过非银行支付机构提供的网络链接登录个人银行网上银行账户并完成相关资金转移。

为了进一步改善消费者网关支付的消费体验，非银行支付机构逐渐开发出快捷支付。快捷支付是指，消费者首次开通快捷支付时通过非银行支付平台完成身份验证后，消费支付时无须开通网上银行或插入U盾，只要输入支付密码即可完成支付的快捷支付方式。快捷支付克服了网关跳转模式的诸多弊端，极大地提高了支付效率，也为支付习惯向移动端的迁移奠定了坚实基础，成为移动支付发展历程中具有里程碑意义的创新。

3.网络支付普及发展阶段（2014-至今）。随着智能手机的推广和移动流量的降费，网络支付逐步从网上迁移到网下，条码支付5依据《条码支付业务规范（试行）》的规定，条码支付业务是指银行业金融机构、非银行支付机构应用条码技术，实现收付款人之间货币资金转移的业务活动。业务开始兴盛、并逐渐成为支付主流模式之一，我国的网络支付进入普及发展阶段。

与此同时，数字技术的发展和商业模式的创新，推动网络支付形态不断迭代更新。2018年以来刷脸支付、掌纹支付、NFC支付等支付方式的创新层出不穷，未来随着5G技术、物联网、VR/AR、人工智能、区块链等技术的发展，未来肯定出现形态更加丰富的支付服务。例如，目前我国央行正在推行法定数字货币。6参见人民网转载的新京报报道“央行穆长春详解法定数字货币实践：现在可以说呼之欲出了”：http://finance.people.com.cn/n1/2019/0811/c1004-31287420.html，最后访问时间：2020年7月16日。法定数字货币与线上第三方支付采用的后台技术虽然不同，但是对于消费者而言两者在性质、用途、功能、价格等方面十分相似。因此，整个支付行业将一直处于业态更新和创新发展之中。

综上所述，总结我国网络支付发展历程，可以看出目前我国网络支付的分类，从支付主体角度看，可以主要分为网上银行支付和非银行支付。7依据中国人民银行《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第二条规定，非银行支付业务是指依法取得《支付业务许可证》的非银行机构，获准办理互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等网络支付业务。从支付介质或支付形态角度看，可以主要分为互联网支付，手机银行、（第三方）APP支付、NFC支付、条码支付、刷脸支付等等。

二、我国网络支付的发展规律和特点

网络支付因其天然的互联网基因，具有数字经济的发展规律和特征，集中体现为平台经济的各种特点。平台经济主要表现为以下四方面特点：

一是天然具有市场高集中度和规模效益属性。平台经济具有间接网络效应，双边平台对一组参与者的价值取决于另一组参与者的数量。换言之，双边平台提供的服务价值随着平台双方参与者数量的增加而增加，因此通过市场自由竞争导致“赢者通吃”是客观普遍现象，平台经济天然具有市场高集中度的特点。举例来说，在美国，谷歌控制着接近90%的搜索广告，Facebook拥有几乎80%的移动社交流量，亚马逊占有电子书市场份额的74%。据艾瑞咨询数据显示，我国第三方移动支付市场份额也相对集中，2018年支付宝、财付通分别占据了第三方移动支付市场54.3%和 39.2%的市场份额。

与此同时，平台经济的市场高集中度，使得在固定成本一定的前提下，平台规模越大、用户数量越多、边际成本越低。而平台用户数据量越多，平台价值越大，越能提高经济效率。因此，市场高集中度使得平台经济天然具有规模效益的特点。

二是动态竞争明显，跨界竞争频繁。尽管在平台经济模式某些细分领域存在市场高度集中的现象，但是市场竞争十分激烈、动态竞争明显、颠覆性创新不断。不少企业通过新颖的商业模式或者先进的技术能力能够迅速崛起。比如以精准算法和智能分发迅速打开流量市场的字节跳动和冲破淘宝“围剿”藩篱、在电子商务市场占据一席之地的拼多多就是很好的证明。

此外，互联网领域跨界竞争频繁。一方面，由于互联网企业特别是头部企业用户具有高度重合性，这就使得“市场”之间的界限模糊不清，互联网企业相对容易“侵入”其他领域进行跨界竞争。另一方面，为了强化用户黏性，互联网企业也很愿意尝试“跨界”到另一个市场参与竞争，以赢得更多的用户注意力、提升竞争优势。因此，可以看到互联网平台企业在电商、金融、短视频、社交、搜索等多个业务领域都存在极为激烈的跨界竞争。

三是普遍遵循非对称定价策略。由于具有间接网络效应，平台必须具有显著的价值吸引力或者具有显著的商业价值，才可能把双边市场主体牢固地吸附于平台上，进而发挥规模效益。从最优价格角度出发，双边平台往往普遍遵循非对称定价策略，向更具需求弹性的一方收取成本较低（甚至为零）的价格。以信用卡行业为例，由于持卡人对价格更为敏感，平台通常会向持卡人收取比商户更低的费用。

四是竞争模式逐步从线性竞争向生态化竞争转变。平台经济突破了传统以纵向产业链为主的竞争模式，逐渐跨界横向拓展，建立了链圈式生态化的竞争模式。以支付宝和微信支付的竞争为例，表面上的支付工具竞争，其背后是整个产业生态的竞争。比如，支付宝背靠淘宝的商业生态，而微信支付则以微信的生态建设为依托。因此，支付工具的竞争是平台生态综合实力地体现，竞争模式从线性竞争逐渐向生态化竞争转变。

三、谨慎定性网络支付市场之“垄断”

正是因为网络支付市场具有上述平台经济的特点，因此，数字经济背景下我们应当谨慎定性网络支付市场存在“垄断”。

（一）相关市场界定的挑战

第一，相关市场界定应当充分考虑网络支付行业的特殊性。虽然艾瑞咨询数据显示，2018年支付宝、财付通分别占据了第三方移动支付市场54.3%和39.2%的市场份额，我国第三方移动支付市场份额相对集中。但是，第三方移动支付服务本身未必构成一个独立的相关市场，相关市场界定需要“以需求替代测试为主”，8《互联网第三方支付相关市场界定研究》，仲春，《中国物价》2015.12.-反垄断与竞争政策，第18页。充分考虑网络支付行业的特殊性，经过严格的经济学或实证论证，既不能界定过于宽泛，也不能过于限缩。此外，上海市法学会竞争法学研究会会长、上海交通大学王先林教授还认为“网络支付相关商品市场的界定要着眼于需求者具体的功能用途，要结合网络支付行业的特殊性以及整个支付服务市场的发展阶段”。9武大竞争法公众号，“学术动态 ‖ “网络支付市场的竞争政策”学术研讨会圆满举行”，https://mp.weixin.qq.com/s/SxzLa4BT0a2ysC3Qox2wiA，最后访问时间：2020年7月16日。

第二，相关市场界定还要充分考虑动态竞争的特点。网络支付的互联网基因，使得相关市场界定不能固守传统静态分析范式，需要充分考虑数字经济的动态竞争特点。目前，第三方移动支付服务的提供方，均在不遗余力地投入创新开发以应对支付方式的更新升级，条码支付、刷脸支付、掌纹支付、NFC支付等支付方式层出不穷，移动支付领域颠覆性创新不断。未来随着5G技术、物联网、VR/AR、人工智能、区块链等技术的发展，网络支付服务市场必然发展出新的支付方式。因此，静态的竞争分析范式无法反映现实的激烈竞争和动态更迭。

（二）补贴策略是平台经济的普遍经营模式，符合平台经济发展规律

有观点认为，支付宝、微信支付实施滴滴出行同样的竞争手段，即采用补贴的办法抢占市场份额，成为市场“赢者”进而打掉其他经营者，以后通过收费提价坐享垄断利润，对这种行为应当予以规制。对此，笔者认为：

1. 补贴是一种常见的商业政策，通常有利于促进市场竞争，有利于消费者利益。补贴是一种常见的商业政策，补贴在传统行业中就已经十分普遍，在促销、降价、打折等活动中充斥着各种补贴。从经济学角度来看，补贴是帮助企业迅速进入市场或扩大市场份额，从而实现最小经济规模（MES）10最小经济规模是指企业实现一定的规模经济所需要的最小规模，如果低于这个规模则企业将存在成本上的劣势，难以在市场上长期竞争。的有效手段，具有合理性。

补贴在商业活动中通常能够促进市场竞争。市场内的经营者可以通过补贴争夺市场份额，外围的经营者能够通过补贴迅速进入市场，因此补贴能够促进市场竞争，使得市场价格保持在竞争性水平。同时，经营者可以通过补贴推广新的产品和服务、普及新的技术和消费模式，因此补贴促进市场新产品、新技术、新模式的发展，丰富消费者的选择，从而有利于消费者利益。

2.实施补贴在互联网行业十分普遍，也是平台经济自身发展规律和特点所决定的。由于间接网络效应，互联网行业相对传统行业存在较高的MES，互联网平台需要通过补贴积累大量用户，从而实现一定规模，进而保障自身在市场上的竞争力。因此，双边平台对市场一方用户进行补贴是行业内十分普遍的现象，也是互联网行业自身发展规律和特点所决定的。

3.违法的补贴需要满足非常严格的构成要件，在现实市场环境中极为罕见。补贴可能构成反垄断法上的“掠夺性定价”行为从而构成违法行为。掠夺性定价是指，具有市场支配地位的经营者，通过低于成本的价格挤走其他竞争对手，然后收取垄断高价，获得超额利润的行为。但是，补贴构成掠夺性定价需要满足非常严格的构成要件，这些要件通常包括：（1）具有市场支配地位；（2）价格低于平均可变成本，11根据《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》，平均可变成本是指随着生产的商品数量变化而变动的每单位成本。涉及互联网等新经济业态中的免费模式，应当综合考虑经营者提供的免费商品以及相关收费商品等情况。足以排除相关市场上的竞争者；（3）具有收取超额利润的可能性；（4）不具有正当理由。12《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》中所列举的正当理由明确包含“在合理期限内为推广新商品进行促销的”，并且经营者还可以提出其他能够证明行为具有正当性的理由。

然而，在相关市场界定尚存挑战的前提下，首先非银行支付机构在相关市场未必具有市场支配地位。其次，“价格低于平均可变成本”要件通常表现为随着交易规模的扩大，行为实施者自己遭受的损失越大。但是，目前没有证据表明非银行支付机构存在此种情况，因此并不满足价格低于成本的要件。再次，考虑到相关市场上存在众多提供支付服务的经营者，用户同时或交替使用不同支付服务，非银行支付机构在实行补贴之后也没有能力在相关市场上收取超额利润。

实际上，经营者使用掠夺性定价手段垄断市场，然后再收取垄断利润在现实可能性上非常困难。因此，国内外掠夺性定价的反垄断执法案例极少。欧美等反垄断法域近几年来没有关于掠夺性定价的执法案例。我国《反垄断法》自实施以来，尚没有企业因违反《反垄断法》项下掠夺性定价的规定而受到行政处罚的案例。

（三）数字经济背景下的网络支付市场，呼唤全新的竞争分析思路

数字经济背景下的网络支付市场，迫切呼唤符合平台经济发展规律的全新竞争分析思路。

一是改变传统“单边市场”竞争分析范式，采用双边市场视角分析平台竞争。在传统“单边市场”下，我们通常认为低于成本定价的销售行为是反竞争行为，然而这在“双边市场”的自由竞争范围内可能是提高社会福利、促进社会进步的行为。因为平台在一边市场的“无利多销”或者“薄利多销”是为了保持对另一边市场的吸引力，而非通常理解的滥用市场支配地位行为。因此，将双边或多边市场分析纳入互联网市场竞争政策分析越来越必要。

二是充分考虑平台经济非对称定价、跨境竞争等特点进行相关市场界定。比如，跨界竞争使得即使产品部分特性不同，也可能属于同一相关市场。因此在使用需求替代分析方法界定相关产品市场时，需要更多从实质需求替代角度、考虑产品之间的特性差别是否足以达到影响消费者替代选择的程度。再比如，由于平台经济的非对称定价特点，在相关市场界定时可以考虑变通SSNIP测试分析方法，尝试采用微小的价格总量增加的方法，或者将双边平台服务质量下降作为测试因子，而不再局限于价格因素。

三是评价互联网行业市场竞争是否自由，应以是否存在创新驱动为重要衡量维度。假如一家具有高市场集中度的互联网企业获得了市场支配地位，在判断其是否存在滥用市场支配地位的行为时，除了重点分析是否存在滥用行为以为，还应当重点考察在具体行业中创新对市场地位的维持程度。如果一个行业需要依靠不断的创新，甚至是颠覆性创新，才能维持市场地位，那么这样的行业竞争效果是比较明显的，竞争秩序是相对自由的，存在垄断的可能性较低。反之则需要关注是否存在滥用市场支配地位排除、限制竞争的问题。

（四）支付行业迫切需要防范的是“行政垄断”风险

近年来，我国支付清算行业营商环境不断改善，市场化、法治化程度显著提高，但是也存在着借助行政垄断与市场主体逐利、涉嫌影响支付行业营商环境的现象。比如，支付清算市场存在“错位”“越位”竞争现象。此前有媒体报道：定位为“银行业统一APP”的“云闪付”，在实际运营中基本上还是靠银联自己，银联党委书记邵伏军在履新首秀中特别强调，银联将加快以云闪付为重点的移动支付发展。13支付界公众号，《焦虑的银联！云闪付能否靠撒钱补贴来“后发致胜”？》。银联以行政手段推广旗下“云闪付”产品 ，造成处于支付产业链最上游的清算组织坐拥行政垄断带来的超额利润，而产业链最下游的商户承担手续费上涨的后果，不利于行业竞争发展。浙江理工大学法政学院院长、浙江省法学会竞争法学研究会会长王健教授在“网络支付市场的竞争政策”学术研讨会上直接指出“银联和网联实际上掌握了网络支付的基础设施，容易引发反垄断担忧”。14武大竞争法公众号，“学术动态 ‖ “网络支付市场的竞争政策”学术研讨会圆满举行”，https://mp.weixin.qq.com/s/SxzLa4BT0a2ysC3Qox2wiA，最后访问时间：2020年7月16日。

因此，支付清算行业迫切需要防范行政垄断风险。监管部门应当充分认识落实竞争政策基础地位的重要意义，全面落实公平竞争审查制度，打破各种形式的行政垄断，充分保护和调动各类市场主体积极性和主动性，努力为市场主体创造公平竞争的市场环境，促进我国经济社会健康有序发展。

四、数字经济发展背景下，推动我国网络支付市场创新发展的思考

（一）站在全球视野和国家综合国力竞争角度，认识网络支付市场竞争

数字经济已经成为世界经济发展趋势。近年来，美国和欧盟等国家和地区都瞄准了数字经济的发展契机，努力挖掘数字经济的内在潜力，主动跻身全球数字经济竞争，意图引领世界数字经济发展。比如，2018年，特朗普政府颁布了《国家网络战略》等国家战略规划，明确了对未来数字经济发展的愿景。欧盟则通过推出多项法案加快数字化转型进程，积极谋求和提升数字经济领域统一标准的制定权和话语权。

此外，随着全球政治经济格局的深刻调整，以美国为首的西方国家及其盟友正在全力围剿我国数字经济产业的发展。2020年6月，印度当局以安全为由宣布封禁TikTok等59个中方APP。随后，美国国务卿蓬佩奥在接受记者采访时表示，白宫正考虑限制甚至禁止TikTok等中国APP。7月14日，英国政府正式宣布，禁止华为参与当地5G网络建设。从2020年12月31日起停止购买新的华为设备，英国5G网络中目前所使用的华为设备须在2027年前拆除。

因此，我们应当站在全球视野和国家综合国力竞争角度，依法“保护”和鼓励我国数字产业发展，积极支持互联网公司积极研发、投入创新，争取在以5G、物联网、大数据及人工智能等技术为驱动力的第四次工业革命中打赢翻身仗。具体到网络支付领域，要把眼光放远拉长，站在国家战略和全球视野，努力为网络支付市场营造公平竞争的政策环境，积极支持领先的网络支付主体依法开展自由竞争，在数字化场景开发、先进技术研发以及大数据风控等各个环节不断开拓创新。积极支持有能力的网络支付机构“走出去”，加快布局国际电子商务市场和国际支付市场，不断提升我国人民币国际化水平以及我国数字经济综合竞争力。

（二）坚持谦抑执法和监管科技并重，双轮驱动推动网络支付市场创新发展

传统公共监管政策一般遵循先规范后创新的监管思路。但是数字经济具有颠覆性创新特点，新生事物在发展前期可能具有一定的破坏性。李克强总理在2019年十三届全国人大二次会议会见中外记者时谈到：对于平台经济这种新业态、新模式，我们这几年一直采用的是包容审慎的原则。近日，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部等13个部门印发《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》指出“坚持包容审慎监管。要探索创新监管模式，积极鼓励创新……要及时修订完善监管政策制度，为新业态新模式发展留足空间。”因此，从鼓励和支持创新、给予新生事物成长空间的角度，监管部门应当调整传统的监管思路和监管政策，恪守包容审慎、谦抑执法的监管精神，采取谦抑的方式干预市场竞争，充当好“守夜人”的角色。

此外，数字经济时代，监管部门信息获取来源更加丰富、获取渠道更加多元、获取速度更加实时，因此要进一步创新监管方式，大力发展监管科技。一方面，在监管思路上从“命令—控制型静态监管”向“适应性动态监管”转变、从机构监管向功能监管转变，同时强化“协调性”监管理念，实现监管机构之间信息共享、信息沟通，强化监管协调和效率。另一方面，充分利用5G、大数据、云计算、区块链等技术强化监管科技手段，不断提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力，搭建金融科技统计监测和风险监测体系，持续、动态地跟踪金融科技风险变化和发展情况。

（三）顺应数字经济发展规律，进一步创新完善竞争分析范式

传统的反垄断分析框架仍然适用于数字经济的竞争问题。但是随着数字经济的发展，传统静态的竞争分析范式也需要部分调整和更新。一是完善创新竞争分析因素。传统静态的竞争分析范式更多关注市场份额，而数字经济时代的竞争范式，需要更多的考虑动态竞争、跨界竞争、生态竞争、颠覆式创新、效率提升和消费者福祉改善等因素，而审慎使用市场份额进行定性分析。二是适应数字经济发展特点进行相关市场界定。数字经济的相关市场界定，要充分考虑跨界竞争、动态竞争、非对称定价、生态竞争等特点，以防相关市场界定过窄。

（四）落实公平竞争审查制度，稳妥平衡行业监管和市场竞争之间的关系

一是强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度，努力营造公平竞争营商环境。监管部门应当充分认识实施公平竞争审查的重要意义，严格按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》以及《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》的相关规定，在政策制定的各环节进一步落实公平竞争审查各项具体要求，坚决防止各种形式的行政垄断，构建有效竞争的市场秩序，为我国供给侧结构性改革和经济社会创新发展做出积极努力。

二是稳妥平衡行业监管和市场竞争之间的关系。实践证明，无形的市场经济竞争必须要有形的政府监管发挥积极作用，才能实现经济充满活力和健康有序发展。数字经济背景下，监管部门需要努力用前瞻思维和创新理念，稳妥平衡和处理政府监管和市场竞争的关系，做到放活与管好有机结合，让该由市场竞争解决的问题交由市场竞争解决，充分激发市场参与积极性。同时大力发挥监管科技优势、依法行使监管职能，保证行业健康有序发展，不断提升政府监管和服务水平，推动我国数字经济实现创新发展。