推动乡镇干部干事创业的对策探讨

王宇飞 张金涛

〔摘要〕乡镇干部作为党与政府联系群众的桥梁与纽带，肩负着农村改革和发展的重要责任和使命。近几年来，随着全面深化改革的不断推进和社会结构的快速变化，乡镇干部工作中“制度性障碍”和“体制性困局”等问题日益凸显，直接影响着乡镇政府工作和广大基层干部创新作为。为此，要通过科学界定乡镇工作权责、完善选人用人制度、优化基层工作环境、创新激励机制等措施，从根本上解决乡镇干部面临的工作困境和突出问题，激发广大基层干部干事创业的内在动力，以此助推国家治理体系和治理能力现代化进程。

〔关键词〕乡镇干部；基层治理；干事创业；激励机制

〔中图分类号〕D625〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0043-05

〔基金项目〕河北省社会科学发展研究课题（201908030207）。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的干部是党和国家事业的中坚力量。”〔1〕乡镇干部作为党与政府联系基层群众的桥梁与纽带，肩负着重要的责任和使命，他们工作状况如何，存在哪些困扰，工作难点问题是否能够及时解决，将直接关系到党和国家政策在广大乡村的真正落实。因此，新形势下，不断加强乡镇政府建设，探索解决乡镇干部面临的工作困境的对策，对最大限度激发乡镇干部的工作积极性具有十分重要的意义。

一、乡镇干部在推进基层现代化中的重要作用

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署，提出实现国家治理体系和治理能力现代化，首先要实现基层治理体系和治理能力的现代化。乡镇政府作为我国基层的政权组织，是推进基层治理体系和治理能力现代化的组织机构，而乡镇政府中的广大乡镇干部又是完成这一任务的核心和关键。

（一）乡镇干部在基层治理现代化中发挥着“骨干核心”的重要作用

基层治理能力现代化既是国家治理能力现代化的重要组成部分。乡镇干部作为基层治理的骨干力量，处于国家治理体系的基础和党凝聚基层群众的核心地位。同时，乡镇干部还承担着健全基层治理体系、夯实基层社会治理基础、提升基层治理水平、为群众提供精细化服务等重要职责使命。因此，实现基层治理能力现代化，需要打造一支人员充足、结构合理、素质优良、作风扎实并适应农村工作需要的新时代乡镇干部队伍。

（二）乡镇干部在基层治理现代化中发挥着“立根固本”的重要作用

中国的乡镇作为兼具自然、社会、经济特征的地域综合体，兼有生产、生活、生态、文化等多种形态功能，是中国社会一切经济社会活动产生与发展的源头，也是一切社会治理活动肇始的端口。不论是中国社会发展的历史逻辑，还是改革开放的实践逻辑都已充分证明，中国社会治理的基础环节在基层，薄弱环节在乡镇。广大乡镇干部长期奋斗在农村、默默奉献，做的都是固本的基础工作。在全面深化改革的今天，尤其在推进基层治理体系和治理能力现代化的进程中，无数乡镇干部肩负着脱贫攻坚、乡村振兴、招商引资、信访维稳、征地拆迁、社会保障、公共服务、安全生产、基层党建等一系列重大职责和使命。面对农村发展困境，乡镇干部不畏艰难、砥砺前行、创新工作，为基层治理现代化贡献着巨大的力量，发挥着立根固本的重要作用。

（三）乡镇干部在基层治理现代化中发挥着“桥梁纽带”的重要作用

2019年《中國统计年鉴》数据显示，至2018年底我国乡镇级区划数为39945个，其中镇为21297个，乡级为10253个，乡镇占比近80%，充分表明乡镇在我们党执政体系和政府治理体系中具有非常重要的基础性地位。围绕巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，党的十九届四中全会明确提出了构建基层社会治理新格局、强化乡镇政府服务功能、增强乡镇干部宗旨意识等新目标。这些新目标的实现需要发挥乡镇干部“桥梁和纽带”作用来完成。一方面，乡镇干部通过工作重心下移，深入基层将党的重大方针和部署传达到每位群众，同时深入了解基层实际，通过基层实践工作提高乡镇干部系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的能力，不断推进了基层治理现代化进程。另一方面，乡镇干部坚持以人民为中心的发展理念，深入贯彻党的群众路线，密切干群关系，以人民群众需求为导向，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径，有效提升乡镇政府服务功能和水平，切实增强了人民群众的获得感和幸福感。

二、当前影响乡镇干部干事创业的突出问题

担当作为是对每一名干部本职工作的基本要求，也是每一名党员干部应该遵循的从政本分。随着形势和任务的深刻变化，乡镇干部的工作中还存在着一些问题，影响了乡镇干部干事创业的积极性。

（一）乡镇工作“权责不等”问题突出

工作权责对等和权责分明，是现代政府科层制管理的基本原则。政府权责的科学划分是做好工作的基础，只有明晰职责，才能环环紧扣各司其职，各项工作才能顺利进行。但近年来，随着城乡一体化的快速发展和乡村社会结构的深刻变迁，部分乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转，乡镇干部权责不对等问题也日益凸显。

由于乡镇政府职能界定的模糊、乡镇政府职权弱化等原因，乡镇干部权力有限却承担着无限的责任，权小责大、有责无权、有责无力现象比较突出，乡镇干部成了“万能干部”。在行政实践中，县区政府及其职能部门往往将大量考核指标与任务挤压到乡镇，它们承载着招商引资、社会保障、民生服务、综合维稳、安全生产监管、食品安全等大量事务，往往形成上面千条线下面一根针现象。但是行政权力，尤其是行政执法权却没有下放，依然隶属于县区职能部门。独立行政权（如行政许可权、行政强制权、行政处罚权等）的缺失使乡镇干部在履行相关职责时，因无执法资格，难以有效发挥作用。乡镇干部权力受限的同时，承担的责任却越来越大。这种矛盾严重束缚了基层干部的“手脚”，一定程度上影响了乡镇工作的正常开展，阻碍了农村经济社会发展。

（二）乡镇干部队伍建设亟待加强

乡镇干部是基层公共服务的重要提供者、社会治理的重要组织者、把党和政府的温暖送到千家万户的重要执行者，干部队伍状况、工作能力强弱直接影响着党在农村工作的进程。当前，在一些乡镇干部队伍建设中，队伍弱化、能力下降问题比较突出。一是骨干力量缺乏，影响整体工作效率。每年考录到乡镇的公务员本来不多，还有不少通过遴选也很快调走，乡镇可培养的青年力量很少。同时一些乡镇骨干或青年公务员又长期被上级部门“借用”，导致乡镇政府“编满人缺”。在岗人员都是“身兼数职”，其中多数人因为年龄偏大、学历偏低，再加上长期得不到岗位培训，工作能力普遍偏低。二是干部流动性、创新性差。当前乡镇干部整体存在年龄老化、文化水平偏低的问题。大部分乡镇干部基本上从入职开始就奋战在基层，甚至长期工作在一个地方，干事凭惯性靠经验，创新性缺乏、效率不高。党政一把手多数人也是一个地方一干七八年，甚至更长时间，工作活力和激情都有所减弱。三是工作任务重、待遇低。由于乡镇工作职能和服务群体的特殊性，工作无法明确区分工作日还是非工作日，只要有任务或群众有需求就要及时完成，加班加点成了常态，一般干部如此，乡镇领导干部更是如此。但工资待遇却普遍偏低，很多基层干部非工作日加班后既不能“调休”，也领不到任何加班补贴。在一些区域甚至由于乡镇干部待遇较低，出现了老同志不愿干、年轻人不肯干的现象。

（三）激励机制不科学不完善问题凸显

科学奖惩可以有效激发工作人员的责任心、主动性，但当前乡镇政府有效的激励制度还很欠缺。一方面，现有奖励激励机制不科学。县级政府每年进行先进单位和优秀个人的评选，但乡镇优秀比例和承担的大量工作相比明显偏低，没有起到激励上进的作用。而且每年的“年终奖”，多是普遍发放且差额小，不能起到奖勤罚懒的效果。另一方面，“能者上庸者下”制度缺位。干部都渴望“进步和发展”，但在一些地方，乡镇干部由基层向上层发展的“通道”仍然不畅通，晋升“天花板”问题也没有得到有效解决。尤其是一些长期工作在基层一线或艰苦地区的“老骨干”“老乡镇”们，既有丰富的基层工作经验又有很强的工作热情和能力，只因“制度性障碍”无法走上更重要岗位。总之，乡镇当前可用的激励措施较少，且未起到应有的激励效果，这种情况一定程度抑制了乡镇干部工作的积极性。

三、推动乡镇干部干事创业的对策思考

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出了要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”〔2〕34和“构建基层社会治理新格局”〔2〕51，这些新目标新要求为解决当前乡镇干部工作困境和突出问题指明了方向。

（一）厘清乡镇工作权责，使乡镇干部“能为”

乡镇政府工作职责是否科学明晰，直接影响着乡镇干部的工作效率。

1.厘清乡镇工作权责。政府及职能部门的工作职能界定，一直以来都是改革的焦点问题。党的十八届三中全会上正式确定了“权力清单制度”，这一制度的实践为乡镇层级权责划分奠定了基础。2020年4月，中共中央办公厅下发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（以下简称《通知》），就解决乡镇职责问题提出了新要求，即“加快制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，人力物力财力投放到基层。厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范‘属地管理’，防止层层向基层转嫁责任”〔3〕。按照中央指示精神并结合前期“权力清单制度”在县级以上政府推进实践情况，在当前乡镇层级“赋权清单”制定中，應该在以下几个方面下功夫：一是科学合理划分区县与乡镇两级政府的权责。县级政府按照“宜放则放、权责一致”原则，依法依规合理设定乡镇政府的职权和责任，合理疏解规范承接。二是具体界定乡镇“赋权清单”与相关法律法规的关系。在乡镇“赋权清单”设计中，推动乡镇干部“依清单”和“依法”工作完美结合。三是及时建立相关立法配套制度。为了更好地发挥制度功能，保障县乡两个层级的“权力清单”都能依法、自觉、有序地运行，需要健全相关法规，建立“监督机制”“追责机制”“动态调整机制”“长效更新机制”等制度体系，只有这样才能真正将“权力清单制度”落到实处并长久执行下去。

2.扩大乡镇权限。为了破解乡镇干部管理和执法困境，使其依法依规顺畅完成各项工作，一要扩大乡镇党委管理干部权限。赋予乡镇党委对辖区内所有干部的管理权，尤其对“站所”干部的管理、工作监督和干部选任建议等权力，并给予乡镇党委对不称职干部行政处罚权。二是赋予乡镇政府服务审批权。整合乡镇现有行政审批和公共服务部门，组建乡镇“一站式”综合服务机构，把涉及农业发展、经营管理、规划建设、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等群众高度关注的服务性审批权下放给乡镇政府，使群众在本乡镇“进一门、到一窗、盖一章”就能顺利把事办完。三是探索上级职能部门与乡镇政府协同合作的工作新模式。将一些与乡镇“属地管理”高度契合的工作领域（民政优抚、水利防汛、林业防火等）与乡镇现有“站、所、分局”等力量和资源整合，建立乡镇综合执法机构，执法权“下移”给乡镇政府，使乡镇干部能够依法依规完成属地管理的各项任务。对一些专业性强的领域（公安、环保、工商、税收等），在“谁主管、谁负责”基础上，乡镇负责信息传达、协助配合，职能部门负责解决问题，以此破解群众有需求但乡镇干部“看得见管不了”的矛盾。

（二）不拘一格选贤任能，使乡镇干部“愿为”

高素质干部队伍是我们党推进各项工作的保障。上级政府可通过选人用人制度的改革与创新，不拘一格为乡镇选贤聚能。

1.“统一考录”与“域内选招”结合，改革选人制度。近几年来，地方政府工作人员的录用主要是通过省级“统一考录”“选调生”等形式选拔，很大程度上满足了各级政府部门对工作人员的需求，但从当前乡镇政府工作现状看，建议在乡镇政府工作人员录用上进一步进行改革。一方面，要拓展途径。对有编制但没有招满的乡镇，允许县级政府相关部门主导，在本县范围内通过“定向补招”方式，使缺人的乡镇编满人齐。另一方面，要创新方法。打破固有的体制限制，允许各市在省相关部门监督下，在辖区范围内，根据实际需要举行“域内选招”，对乡镇骨干人员、优秀大学生村官、优秀村干部要有一定的政策倾斜，选拔基层需要的良才，充实乡镇干部队伍。以此，提高乡镇干部队伍整体素质，吸引有志青年到广大农村实现人生价值。

2.“量化考核”与“实绩用人”结合，完善用人制度。《通知》要求，要进一步完善干部考核评价机制，树立正确的用人导向，把“愿作为、能作为、善作为”的干部选拔出来〔3〕。在乡镇干部选拔任用中，一要强调政治担当。从对党忠诚的高度看干部是否担当作为，从精神状态、作风状况考察干部政治素养，既看日常工作中的担当又要看大事难事中的表现〔4〕。二要强化量化考评。通过客观公正的量化目标考核和干部实绩考核，用好业绩评价“指挥棒”，科学考评干部工作业绩，强化结果运用。同时，还应该用好公务员调任、职务与职级并行、非领导职务晋升、事业单位岗位竞聘等政策，着重向艰苦地区和岗位倾斜、向基层一线默默奉献苦干实干的干部倾斜。三要切实落实领导干部“能上能下”政策。加快推进《干部能上能下实施细则》的落实，进一步明确工作主体单位，尽快建立可操作性的实施措施，真正做到“能者上、庸者下、劣者汰”。

3.“基层磨炼”与“交流历练”结合，完善干部培养制度。干部的能力和素质，既靠自身提升，也需组织培养。一方面，进一步加大年轻干部“基层挂职”力度，让年轻人在基层工作实践中，经历风雨增长才干快速成长。另一方面，增强“省外交流”力度历练雄才。应该加大外派选拔频次且重心下移，着重选拔区县和乡镇党政一把手，到经济发达地区或某些领域先进省份交流学习，通过先进省市挂职历练，转观念、找差距、强能力。

（三）优化工作环境，使乡镇干部“敢为”

1.严管与厚爱统一。纪检监察部门的工作，要本着严管与厚爱结合、激励与约束并重的原则，规范程序、拓展内容，使监察工作既突出政治监督职能又体现关爱保护功能。督查检查工作应改变层层听汇报、大范围索要台账资料等做法，从重过程向重结果转变、从以明查为主向明查暗访相结合转变、从一味挑毛病向既发现问题又帮助解决问题转变。同时，还应该积极推动职能部门督查检查考核结果互认互用制度的建立，以此给“勇为者”撑腰、给“慢为者”施压、给“不为者”带上“紧箍咒”。

2.依法与精准相统一。纪检监察部门的“问责与追责”，时刻提醒干部要树立规矩意识。但对于基层工作中出现的错误或问题，也要应该“靶心问责”“精准追责”，让纪检监察部门成为干事创业干部的“千斤顶”“减压阀”。同时，还要将“追责”与“反腐败”区别开来，尤其对“上告信”、领导“批示”等形式反映出来的问题，更要查清缘由、明确是非，并主动为因为改革或创新工作而被诬陷的干部“担责、脱责”，从而激励更多乡镇干部勇于改革、敢于创新。

3.鼓励创新与宽容失败统一。相关职能部门要把习近平总书记所讲的“三个区分开来”指示精神具体化、制度化。实际工作中准确把握基层干部出现错误的性质与处置方式，切实保护干部干事创业的积极性。特别是对奋战在艰苦地区脱贫一线的干部，给予更多理解和支持，在政策、待遇等方面给予倾斜。一是尽快建立容错纠错联席会议制度。对需要容错的事项，按照个人申请、单位批准、协调小组核实认定、基层党组织报告备案等程序快速办理，对确认“容错”的干部，在评优、奖励、晋升、提拔等审查时积极为他们出具证明，主动为担当者担当。二是尽快建立“允许试错、宽容失败”的制度，从制度上保障干部敢于创新，从法律上给勇于探索的干部公开撑腰，对阻挠改革并造谣滋事者及时依法依规处理，从而营造出“鼓励创新宽容失败”的良好社会氛围。

（四）创新激励机制，使乡镇干部“勇为”

习近平总书记在2019年新年贺词中指出，“要倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干勁、有奔头”〔5〕。面对决战决胜的艰巨任务，要加大正向激励力度，落实具体措施，大力激发广大干部锐意进取、奋发有为的精气神。

1.提高乡镇干部待遇。探索开展“三个高于20%”激励措施，即乡镇干部工资高于区县机关工作人员工资20%，年度考核优秀等次比例和其他评优名额比例乡镇政府高于区县机关20%，条件艰苦乡镇的干部补贴高于一般乡镇干部的20%，以此坚定长期默默工作在基层艰苦地区干部的信心和决心。

2.破格提拔。在乡镇领导干部选拔任用中，打破体制、身份、学历等限制，创新选用领导干部制度，多方法多途径选良才任能人。尤其对长期工作在村街工作的优秀村支书、优秀选调生和大学生村官及乡镇青年骨干等破格提拔任用，使他们在乡镇领导岗位或重要岗位发挥更大作用，从而也激励更多有志青年扎根基层实现理想和价值。

3.强化保障。《通知》强调，“加强对基层干部特别是困难艰苦地区和疫情防控、脱贫攻坚一线干部的关心关爱，真正把干部带薪休假、津补贴、职务职级等待遇保障制度落到实处”〔3〕。各级政府应该从讲政治谋大局的视角，抓紧相关制度的建立和现有政策的落实，同时加快相关配套制度的建设，在财力上保障基层工作的正常运转，尤其对乡镇加班人员给予一定的补贴，以此激发乡镇干部的工作积极性。同时还可通过“补假”“疗养”“奖励休假”等方式，保障长期坚守工作岗位的乡镇干部身心健康。

4.定期培训。面对新形势新任务，需要建立常态化的基层干部培训制度，制定培训细则，强化培训。尤其要加强乡镇主要领导干部培训。通过多形式、多途径的定期培训，使广大乡镇干部全面学习党的方针政策和法律法规，及时了解先进理念和工作方法，以此全面提升乡镇干部队伍素质和综合工作能力。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2019.

〔3〕中办印发《通知》持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证〔N〕.人民日报，2020-04-15（01）.

〔4〕中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》〔N〕.人民日报，2018-05-21（01）.

〔5〕国家主席习近平发表二〇一九年新年贺词〔N〕.人民日报，2019-01-01（01）.

责任编辑董军