我国公共卫生安全风险防控与应急的耦合及重塑研究

曹惠民 邓婷婷 杨怡文 杨帆杰

〔摘要〕风险和不确定性已经成为我国经济社会现代化过程中必须面对的新挑战，公共卫生突发事件的应对也逐渐成为人们关注和反思的核心议题，这种有效应对不能仅限于事后的应急响应，还应该将风险治理的关口前移，实现预控与应急的有机耦合以及治理机制的重塑。这种耦合与重塑的目的在于通过可控因素的整合以有效管控风险和不确定性，进而改进和提升公共卫生安全风险治理的整体效能。这种耦合与重塑的过程对风险治理机制改革和创新提出了新的要求，而改进后的风险分析框架则为我国公共卫生安全风险治理机制改革和创新提供了一种有益的参考。可依托改进后的风险分析框架，通过公共行政改革和创新，强化公共卫生安全领域风险治理过程和治理机制的整合与集成，有效回应公共卫生安全风险治理的关切和需求，使得公共卫生安全风险的整体性治理成为可能，提升公共卫生安全风险的治理绩效，促进政府公共卫生安全风险治理体系和治理能力的现代化。

〔关键词〕公共卫生安全；风险防控；应急；风险治理；整体性治理

〔中图分类号〕D630〔文献標识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0017-09

〔基金项目〕国家社会科学基金项目（18BGL276）；中国国家留学基金资助项目。

一、问题的缘起

风险因为其自身的或然性及其给正常社会秩序所带来的伤害或损害而引起人们的高度关注，人们也从没有停止探索风险致因及其治理的脚步。风险也许并不为人们所时时感知，但却客观存在。当风险成为经济社会发展中的重要内容时，它也就具有了政治学和公共管理学的意蕴。风险和不确定性为人们重新审视经济社会的现代化过程提供了新场景。讨论哪些风险是最糟糕的以及应该如何应对，显然是政治学思考的当然内容。对风险的担忧，以及对监管和保护措施的呼吁，为政府创造了全新的责任领域〔1〕158。风险对于公众、科学家和政府都是一种巨大的挑战，这种挑战存在的原因就在于人类对于风险认知的“知识赤字”〔2〕1-5。如何应对风险和不确定性就成为一个必须回答的理论问题和实践问题。理解风险治理，需要从风险自身的生成作用机理和不同社会主体对于风险的因应这两个核心维度切入，前者本质上是一个技术性和专业性的议题，而后者更多地是一个决策、组织、领导和协调的问题。国家治理体系的完善和治理能力的提升依赖于各级地方政府对于公共安全风险的有效防控和应急响应，公共卫生安全风险防控与应急机制的整合又必将成为地方政府公共卫生安全风险治理创新的核心。随着不同社会主体之间的融合不断强化，彼此之间的耦合关系越发明显。决策和相关的行为互相影响、相互叠加，从这个意义上讲，需要人们共担风险〔3〕1。由此可见，公共安全风险治理绩效是一种特殊的公共产品的生产过程和结果的体现。从其过程看，它要有效整合资源；从其客观影响看，经济社会秩序所遭受的损害和伤害要实现最小化；从其社会效果看，公众对于安全的预期和需求能够得到满足。目前，应急方面的研究成果比较丰富，而风险防控方面的成果则不足。风险治理绩效有赖于事前的科学监测和有效预控与事后的应急处置和恢复建设之间的耦合与重构，公共安全风险治理绩效的提升仅有应急处置和响应的研究是远远不够的，基于风险自身规律和作用机理的预控机制研究更为重要。国家有必要将风险预控与应急进行有效整合，以应对经济社会发展中的风险或不确定性〔4〕。

公共卫生安全风险事件事关国家的总体安全，我们应对其进行系统性的反思，避免出现“两次踏进同一条河流”的困境。公共卫生安全风险整体性治理必须强调风险预控和应急机制之间的整合，绝不能囿于传统的“头痛医头、脚痛医脚”模式。公共卫生安全风险治理体系和治理能力的现代化必须坚持整体性原则，有针对性地优化或重构现有的机制或平台，精准施策。在精准识别风险自身的生成机理和作用机理基础上的“风险防控-应急响应-恢复重建”的有机耦合，将成为未来国家公共卫生安全风险治理体系和治理能力现代化的重要着力点。“一个基础，三个着力点”将构成未来公共安全风险治理的技术范式与管理范式耦合的基本框架。该框架不仅适用于公共卫生安全领域，对于其他领域的公共安全风险治理机制的改革和创新也具有重要意义。

公共安全卫生风险关系着国家的总体安全，我们必须从国家治理体系和治理能力现代化的高度去理解公共卫生安全风险的治理，贯彻总体国家安全观。如何将风险治理的关口前移，实现防控与应急整合基础上的整体性治理，有效提升风险治理绩效，就成为我国公共卫生安全风险治理机制重塑的重要目标。人们对风险防控与应急的整合以及对风险治理绩效的关注和研究都比较欠缺，这也是本文研究的一个动机。公共卫生安全风险的治理能力和水平已经成为我国政府治理体系建构和治理能力建设的重要内容，地方政府公共卫生安全风险的治理体系和治理能力关系着总体国家安全观在基层的贯彻和落实程度。公共卫生安全风险可以从技术和治理两个路径去回应和解释。本文主要从治理的路径展开讨论，试图从公共行政改革的角度去探讨和研究，如何通过治理机制的创新去回应风险防控与应急之间的有效整合，促进公共卫生安全风险治理效能的有效提升。公共卫生安全风险与应急整合研究基础上的整体式治理不仅对于公共卫生领域，对其他公共领域风险治理机制的创新也具有重要的决策参考价值。

二、公共安全风险治理与应急耦合的基础框架：整体性治理

基于风险防控的整体性治理不是一个虚幻的学术概念，它强调风险治理过程中所有要素和资源的整合以及风险治理机制的耦合，特别是风险防控和应急处置的有机统一，强化风险治理系统内部诸多子系统之间的无缝对接和有效耦合，注重不同利益相关者之间的高效协同和合作，实现真正意义上的风险治理绩效改进。公共卫生安全事件的发生和治理显示在风险防控和应急过程中存在诸多短板和不足，这反映了完善地方政府治理体系和提升治理能力的紧迫性。整体性治理理念为组织结构的再造和政策过程的创新提供了一个引导不同机构、不同群体和组织的行为及有效提升公共安全风险治理效能的路线图〔5〕。

（一）风险治理的基本过程

风险治理的基本过程是风险治理机制创新和改革的基础。为更具体地把握风险治理的整个过程，我们将风险治理的基本过程直观地表达为图1所示的内容。

图1左侧的两类要素是风险治理过程中人们必须首先要关注的关键内容。一个是源发性要素（基于风险自身的致因所构成的诸多要素的集合），另一个是促发性要素（主要是管理方面的，指那些应作为但没有作为、不作为或乱作为而导致风险恶化、放大的诸多因素的集合），这两类要素的研究与分类是风险预控阶段的两项主要工作内容〔6〕。在现有研究和实践中，人们对这两类要素的关注非常欠缺，更缺乏针对两类要素的整合与优化。一旦风险形成，就会有一个风险警示，也就需要一个风险分析、评估与决策的过程。这个过程从最初风险致因的分类研究，到风险生成初期的风险警示，以及随后的风险决策，是一个相对完整的过程。我国的风险治理过程对这些环节的研究都在深入，但在实践中，它们的整合却是我国风险治理过程中的一个短板，这也是笔者强调整体性的内涵之所在。在图1中，风险治理的整个过程更能凸显风险治理整体性。风险治理目標需要建立在准确的风险决策基础上，同时有赖于不同利益相关者之间的合作与协同。这就对风险决策过程和决策的科学性提出了很高的要求，而IRGC（国际风险治理委员会）的风险治理框架为我们理解风险决策过程提供了新的参考。

（二）IRGC风险治理框架的主要构成部分

IRGC的风险治理框架为风险治理实践领域的管理者提供了一个从早期风险的识别到应急处置响应的基本指导框架。该框架包含四个相互影响、相互作用的核心过程和三个相互融合的“要素”（包括利益相关者的参与、沟通和环境），即预判、评估、承受度与接受度判断、对四个相互依赖部分的管理，还包括风险沟通和不同利益相关者的参与，如图2所示。

1.预评估。这是对风险最初的识别、认知和建立起来的基本框架。在社会生活的正常运转中，当有不明显或者是极少数的公共卫生安全风险表征出现时，也许人们无法判断是否存在风险，但当风险的表征出现聚集或迅速增加时，来自于相关领域的基层参与者或专家学者的专业判断对风险的预评估就尤为重要，相关的风险决策和选择就成为风险生成初期风险治理绩效的决定性因素。它使得早期的风险认知和应急响应成为可能，也能让风险的利益相关者参与进来，以便掌握有关风险和解决风险的各种观点或方案。最初，在对风险致因存在分歧性或冲突性的认知、判断时，相关的决策部门就应该启动风险预评估的工作，使得风险治理关口前移成为可能，也为精准治理提供决策支持。

2.评估。这里的评估主要是对风险产生的技术原因和作用机理的识别，以及对风险生成的可能原因和后果作一个技术上的判断和识别，发展并形成一种风险共识或意见，为风险的可容忍程度和管控提供决策基础。如果需要，就对风险作出进一步的研究和判断，为风险的预防、减轻、适应或分担提供可能的选项，这是管理和决策的基础。IRGC认为，风险背后的政治、社会与制度的因素，将影响整体风险治理与决策的最后决定〔7〕。

3.承受度与接受度的判断。要对风险及其管理的需求作出判断，同时将风险与特定的技术标准进行比对，最后确定风险的严重程度以及人类对于风险的承受度与接受度。通常而言，人们对风险的承受度和接受度可以分为不同的组合，管理和决策的倾向有多重可能。如果对上课迟到带来的风险相对承受度和接受度比较高的话，那么，对于危重病人急救迟到所引致潜在风险的承受度和接受度就非常低。如果受到专业知识的限制，人们无法判断风险、无法确定人的承受度和接受度的时候，还作出冒险的决策，后果将不堪设想。通常，人们在面对这种无法识别、也无法判断自己在多大程度上能够承受或接受风险时，就必须作出最保守的决策。作为管理者和决策者，要“宁肯信其有”并做好相应的应急准备。

4.管理阶段。也就是我们通常说的执行或行动阶段，包括最终的决策或为风险的管控提供必要的管理选项，设计和实施为避免、减少（预防、适应、减轻）、转移或保留风险所需的行动和补救措施。此时要考虑包括利益相关者的参与、沟通和环境等三个相互融合的“要素”，这三个要素体现于图2中的中心部分，具体包括：在特定环境中，不同的利益相关者如何实现有效的风险沟通，保证四个阶段的有效衔接，保证相关的措施和手段能够回应现实。从这个意义上讲，这三个“软要素”是保证以上四个阶段顺畅进行的润滑剂。

（三）对IRGC风险治理框架的改进

在IRGC的风险治理框架中，上述几个内容相互影响、相互耦合，在公共卫生安全风险治理过程中构成风险应对和应急响应的基础，但该框架主要聚焦于微观的风险评估与管理，对在实践中如何操作和推行则缺乏比较明确具体的措施和手段。基于此，笔者认为图2中的环形图需根据公共卫生安全风险治理的实践进行扩展和延伸，如图3所示。

在改进IRGC风险治理框架的过程中，需要理解该框架在中国的本土化问题，也需要明确改进该框架的目的在于有效提升我国公共卫生安全风险治理的整体效能。改进后的框架对四个环节中心联结处的“风险沟通和不同利益相关者的参与”进行了调整和完善，调整为“政府的决策与领导”，这也符合我国公共卫生治理实践需要。在该模型中，在风险评估与管理的闭环外围增加了公共安全风险治理的四个支持性内容，它使得风险治理效能更有保障，更具有可操作性。这四个方面是：（1）风险规律和作用机理的研究（偏重管理对策或政策研究）；（2）风险治理技术储备（偏重对风险治理的相关技术支持）；（3）应急响应与处置；（4）社会动员或参与的展开。这四个方面的内容对中间的风险评估与管理的闭环是一个很有力的支撑。这个模型的改进既充分利用了IRGC风险分析框架对前期风险决策的支持作用，又能实现风险决策与风险治理过程的有效对接，为风险治理绩效的改进和提升提供强力的体制支撑，更能体现风险治理的整体性和系统性。这个框架的建构强调风险的防控与科学的风险决策，同时又有助于人们理解整体性治理框架的内涵。

（四）基于风险防控的整体性治理框架的内涵

基于风险防控的整体性治理框架是相对于传统的碎片化风险治理机制而言的，风险治理系统内部的耦合就成为整体性治理的应有之义。它侧重于城市公共安全风险治理的效能，强调在特定的系统内不同子系统之间那种通过彼此间的协同所展现出来的效能，这就是人们常说的1+1>2的效果。这种效能来自于不同子系统自身的有效运转以及不同子系统之间耦合作用所带来的整体绩效的增加或改进。如何保证在应对某种现实的或潜在的公共安全风险时，能够在高效的决策和领导体制下，整合相关的资源和权力，集中精力化解风险对社会秩序和社会心理的伤害，就成为整体性治理框架建构的最重要的价值取向。决策与领导的重要性毋庸置疑，它决定着风险治理过程的方向，影响着风险治理的效能，也制约着风险治理结构和功能的重塑，政府必须从本质上提升地方政府的决策领导力。

除决策和领导之外，还有四个要素决定着公共安全风险整体性治理的效果：一是风险规律与作用机理的研究。風险自身的规律和作用机理关系着风险的精准施策。二是风险治理技术的研究和探讨。因为信息不对称，很多管理决策对于技术专家具有技术依赖症，此时风险治理技术的相关专家就有责任从技术上作出准确的识别和判断，辅助管理决策团队及时、准确作出应急管理决策。三是应急处置和快速响应。风险发生后应急管理的效果受到应急预案、决策的效率和时机、所能支配和使用的资源和权力、相关部门和主体的治理能力等因素的影响。比如应急管理部门、相关的业务部门、地方的主管部门以及不同地方政府之间的协同整合能力都会影响到应急管理的水平和能力。如果部门内部的管理和机制运行并不是服务于“风险的快速响应和应急处置”，它带来的将是整体治理绩效的损失，也就是负绩效。四是社会动员。社会公众的行为和选择与国家关于风险治理的管理决策保持一致很重要。如果公众不能与政府的风险治理决策和目标达成一致，其产生的同样是整体治理绩效的损失。如果说智库和技术专家的支持侧重于对风险的“防”，那么应急和社会动员强调的则是对风险的“控”。“决策领导+四项关键工作”就构成了我国公共卫生安全风险治理改革的着力点。

三、我国公共卫生安全风险防控与应急机制整合过程中存在的问题

公共卫生安全风险治理是一个系统性工程，对其防控与应急的耦合与重塑客观上要求强化各子系统之间的协同与合作。现实中，相关主体各自为政甚至相互竞争的情况依然存在，我国的公共安全风险应急中不同要素的整合仍有很长的路要走。公共卫生安全事件本身的风险和危害姑且不论，我们现在关注的是公共卫生安全风险爆发后，各政府部门、公共机构和其他社会机构、个体的作为及其对公共风险治理机制整合的影响，进而明确我国公共卫生安全风险治理机制整合的真正困境。

（一）有决策和领导，但是整体治理的效能需要提升

决策和领导水平是地方政府治理体系的构建及治理能力现代化进程的决定性要素，地方政府主要领导的决策和领导水平是衡量地方政府治理水平和治理能力的一个主要指标。地方政府主要领导的决策和领导风格从某种程度上反映和体现了地方政府决策层的治理偏好或倾向，他们直接决定和影响着相关资源和要素（包括权力）的整合能力、过程和结果。从公共安全风险治理的过程看，决策层对风险及其发展的认知和判断将直接影响其相关的决策和政策走向；风险生成后，地方政府应急响应的水平和能力又决定着风险缓解和消除的可能性。从风险预控的角度看，决策层应该从政治高度贯彻总体国家安全观，正确理解诸多公共安全风险，决策和领导要“跑”在风险前面，实现“将风险消解在萌芽状态”的绩效目标；风险生成后，要在第一时间构建相应的决策和领导机制，该机制要以及时高效的应急、无缝衔接的沟通为主要特征，从而实现快速果断决策。在公共卫生安全事件发生后，不同地方政府的决策和领导行为所产生的公共卫生安全治理绩效的巨大差异表明地方政府决策和领导的重要价值，也从侧面印证了地方政府在公共卫生安全风险治理过程中提升决策和领导水平的急迫性。

（二）有应急演练，但是应急响应的整体效能有待提升

应急演练是提升地方政府应急响应和快速处置能力的必要途径。应急演练不是演戏，它必须以提升快速响应处置能力为目的，促进风险应急的标准化、科学化、规范化。在风险来临之时，演练所积累的经验必须能有助于应急响应的效能。现行的应急演练不可谓不丰富，但是这些应急演练在多大程度上能够促进风险防控和应急体制机制的整合？现在看来，它值得反思。实践证明，地方政府应急管理体系和应急能力的现代化、系统化和集成化更重要。一些地方政府对应急演练非常重视，但疏于应急能力的培育；部门的应急演练多，跨部门协同性质的演练有限。从中也可以看出，现行的应急管理体制的内生系统动能严重不足，很多部门依然是在“各扫自己门前雪”。由此可见，演练所带来的应急能力的提升和改善是未来改革的重点。公共卫生安全事件爆发后，不同部门在采取的治理行为的及时性及有效性上形成了鲜明对比，这凸显了我国在面对重大突发事件时，跨部门协同合作治理能力亟需整合。另外，跨地区、跨部门的合作也是一个问题，不同地区之间关于应急物资处置的低效率更凸显了地方在公共卫生安全风险治理方面所面临的“短板”，这种不作为或乱作为本身就是公共安全风险应急管理机制的致命伤。由此可见，我国地方政府公共卫生安全风险应急机制的整合与重塑刻不容缓。

（三）有专家智库，但是研究的决策辅助功能欠缺

智库在我国经济和社会建设中承担着越来越重要的功能。智库的发展不能停留在建设上，它必须注重回应人们的重大关切。智库的最终产品应是高质量的政策、制度和报告。所谓高质量就是这种决策咨询要从实质上能够推动经济和社会发展，提升政府公共政策的科学化水平，公共卫生安全风险治理方面的智库也是如此。专家智库应该集中于两个方面的系统研究：一个是对风险的研究，另一个是对风险治理制度的研究。目前来看，这两个方面都亟需改进。2013年后，不同类型的智库在数量上增速很快，但其结构和质量是否能够满足我国经济社会发展还有待科学评估。很多专家智库在公共卫生安全风险爆发后的第一时间能够提出针对性治理的研究成果，但是，这些成果本身的质量在多大程度上能促进风险治理的现代化？专家智库建设可以百家争鸣，但是也必须以“服务经济社会发展，提升公共安全风险治理效能”为基本准则，否则就很难逃脱花瓶式智库的嫌疑。

（四）有公众参与，但是质量有待提升

公众的有效、有序参与是社会文明的主要体现之一。社会公众是面对风险的第一道防线，他们对风险的认知、自救和他救的能力也将影响公共安全风险治理绩效，但是受制于自身知识和专业技能的限制，公众更需要外界的指导或支持以有效提升其参与风险治理的能力。笔者在《城市公共安全治理中公众参与困境与对策》一文中就公众参与城市公共安全的困境和对策进行了专门研究〔8〕。作为公共安全治理中的重要参与者，社会公众的行为在公共卫生安全事件中成为很多人讨论的焦点。Renn对人的行为和风险之间的内在逻辑作了诠释：风险是人类选择和创造的结果〔9〕2。提升公众对自身行为风险和不确定性的认知和管控能力，是我国新时代应急管理机制重塑和改革的难点和重点。对社会公众而言，约束和控制自己的行为边界本身就是对风险治理效能的一种参与和贡献。公民个体既可能是风险的创造者，同时也可能是风险治理的合作者。因此，如何引导公众有序、有效参与风险治理就成为一个风险治理改革的重要议题，同时还要进行公众参与政策设计的优化调整，尤其是要重視公众参与中管理人员自身管理水平和能力的提升，这是提升公众参与治理水平的重要因素。

（五）有问责质询，但是问责的功能效果需要明确

问责已成为很多地方强化治理效能的政策工具。问责机制的设计首先要明确问责的功能和目的，即矫正出现偏差的行政行为，进而促进地方政府治理能力和治理水平的提升。政府和相关职能部门本应成为管控风险、防止风险恶化和扩大的行政力量，但是如果政府存在不作为、作为不当甚至是乱作为，它产生的就是负绩效〔10〕。风险发生后，利益相关者的选择和行为从某种意义上决定着风险的扩散和恶化程度。理论上，政府和其他治理主体应该成为风险管控的核心力量。政府应作为而不作为或乱作为已为社会所不可容忍，加强此方面治理已成为政府职能改革的重点任务。在公共卫生安全事件发生后，决策和管理层在面对来自基层专业技术人员关于风险的技术判断时该如何决策？此时考验的就是地方政府的决策和管理能力。如果因为决策和领导不当而使得风险扩大、恶化或失控，就要接受问责，向社会作出说明和解释。问责具有政治学意义上承担公共责任的意蕴，但是除了具有政治上的问责含义之外，还必须具有强化管理改进的意蕴。问责的目的不能仅限于其本身，问责必须以“倒逼地方政府管理团队的专业化、科学化和规范化”为基本目标，这是我国未来问责机制需要强化的地方。

四、我国公共安全风险防控与应急机制耦合与重塑的策略

公共安全风险治理绩效的提升有赖于两个核心要素：一是风险生成逻辑和生成机理的研究，二是治理意义上风险防控与应急响应的有机耦合。国家应该强化公共安全风险生成逻辑和生成机理的精准研究，这是以技术专家的研究为核心侧重于风险而进行的技术性研究，也是风险有效预控和应急处置的前提和基础，而风险治理机制改革本质上是政府与其他利益相关者协同治理的集体行动。以风险为中心的技术驱动力和以政府治理体系和治理能力现代化为核心的政策和管理驱动力将构成风险防控和应急的“两驾马车”，缺一不可。基于风险防控的整体性治理绩效的改进也是这两种力量之间耦合与协同效应的结果和主要形式，这也应该成为未来重塑我国风险防控和应急体制的重点。

（一）以政策类智库和技术专家为主体，强化风险生成机理和生成逻辑的研究

公共安全风险治理精准施策的基础是风险生成机理和生成逻辑的精准研究，这也是风险治理系统内部各部分耦合的技术要件，IRGC的风险治理框架就是围绕着风险和风险决策而进行的。除风险和风险决策研究之外，风险治理的研究还应该着重于对风险本身的生成和发展机理进行技术性研判，这有赖于技术专家和决策咨询专家的系统研究。就风险而言，应该明确其源发性要素与促发性要素对于整个风险治理（包括应急管理）系统所产生的影响。两类要素的作用机理具有较大的差异。相关的技术专家和决策咨询专家应该明确这两种风险生成的条件、作用和发展的内在逻辑，并为政府的决策领导提供有针对性的预控和应急方案，有针对性地整合与利用相关的资源和权力。就分工而言，特定技术领域的专家要协同攻关，明确风险的生成机理和内在的演进规律，而管理和决策咨询专家应为风险治理体系和治理能力的系统提升提供另一种形式的动能。这样，“风险机理研究+组织决策支持”的双轮驱动就可以有效促进公共安全风险治理效能的提升。风险生成机理或生成逻辑的研究可为政府风险防控和应急的精准施策提供决策依据，而强有力的组织决策支持，则可为风险治理绩效的提升提供强有力的政治支持和组织保障。这是公共安全风险治理绩效提升的两个核心驱动要素。

（二）优化应急管理的决策和领导机制，建立快速响应、有效处置的决策和管理团队

地方政府的决策和领导水平将决定着地方政府治理体系和治理能力的现代化程度。政府的决策和领导水平是决定整个系统耦合的主导因素，政府必须以提升公共卫生风险治理效能为目标。在组织上，要强化政府自身的组织、领导和运行机制，实现政府决策和领导机制的灵活性、及时性和有效性。在治理结构上，要逐步构建以专业技术专家（包括决策咨询专家）支持的政府决策、领导团队，公共安全风险的治理尤其如此。由于存在信息不对称现象，强化风险沟通就显得尤为重要，通过沟通有助于促进风险治理的决策和领导的效率〔11〕74。这样，政府的决策和领导团队对专业技术人员的依赖性就更强，这就决定了政府内部决策和领导团队必须考虑专业性问题，即政府在接受专业性意见和建议的基础上，不断提升政府决策和领导的专业性、科学性。此外，要强化风险治理过程中不同部门和机构之间的协同与合作治理能力。协同和合作本身就构成公共安全风险治理绩效提升的内在驱动力，因而，应强化不同政府部门和机构之间的协同与合作水平和能力。作为一个职能部门，应急管理部门不应局限于特定领域的应急，其职能和职责应该进一步优化和重组。政府决策和领导团队也必须强化自身的治理能力和治理水平。为此，必须以专业化、科学化、规范化、集成化和智能化为基本目标，全面系统地促进地方政府治理体系和治理能力的现代化。

（三）鼓励社会公众积极参与，构建应急管理的升级版

政府之外的公众、企业和其他社会主体应该成为公共安全风险治理的合作伙伴和参与主体，政府必须积极培养公众参与公共事务治理的公民精神和意识，积极提升公众参与公共事务治理的能力。公共卫生风险的应急必须让非政府组织有序参与，以达到一种使应变能力能够融入减轻影响和加速复苏进程的防备水平〔12〕149-152。首先，社会公众要强化自己的风险意识，避免自身行为选择的风险性，同时有效规范和约束自己的行为，提升自救或他救的能力。其次，非政府组织应理解并严格执行政府的风险治理政策，有序参与公共安全风险治理。最后，政府应起到协调作用，为社会公众的有效参与提供相关的政策和渠道，强化政府与公众之间就风险治理所进行的风险沟通，保持不同利益相关者之间的有序有效协作。应急是不同利益相关者的整体应急和合作应急，要逐步建构一个政府主导、不同利益主体协同参与的高效、统一、协同、智能的公共安全风险防控与应急的合作治理版本，强调系统性、整体性。在公共卫生安全风险治理过程中，政府部门、社会公众和其他的利益相关者之间应该形成一种良性的合作治理网络。如前所述，公共安全风险防控中的有关决策和行为如果不能助力防控和应急，就会间接地成为风险扩散的“助攻手”，它所带来的是负绩效。因此，在公共卫生安全风险治理中的不作为和乱作为，应该受到问责和质询。在问责和质询过程中，政府应该鼓励社会公众有效、有序参与，使公众成为风险治理必需的合作伙伴，提升公众参与问责和质询的水平与能力。

（四）重新定义应急管理部门的职责和功能，提升地方政府应急管理机制的柔性和弹性

应急管理的领导和协调属于专业性比较强的议题。有学者对组织和决策指挥在应急管理系统中的作用和功能作了明确界定：指挥与协调系统作为应急管理系统的中枢，主要是发挥应急决策、发布命令或授权相关组织，协调其他子系统的功能〔13〕103。如果组织领导系统属于宏观决策体系的话，那么应急管理就属于专业性领域。风险发生后，应急管理系统的决策、领导和协调对于风险的有效治理就起着决定性作用。此时，应急管理系统自身的领导和运作就成为遏制风险扩散恶化的关键。现代的应急是注重风险预控的整体应急，是注重应急效能的系统应急，是注重技术的高质量应急。但就目前的公共安全风险治理而言，应急管理部与相关职能部门在风险防控和应急处置过程中联系并不紧密，这对于风险治理过程中的资源整合极为不利。主要原因在于，政策和制度设计上的缺陷，使得不同职能部门缺乏应有的横向协同或合作治理。从某种意义上讲，这种缺乏协同和合作的公共安全风险应急指挥和管理系统，本身并没有将公共安全风险治理制度应有的优势发挥至最大。不同部门重叠的职能显然缺乏整合与重构，如果对其进行整合，公共安全风险治理绩效应该更理想。应急管理系统的“应急”应该是协助所有部门和行业应急体系和应急能力建设的合作性应急，相关职能部门的“应急”也必然是有应急管理系统参与的协同性应急。概言之，应急管理部和相关的职能部门就突发事件的应急响应展开充分而有效的合作或协同，这也是未来促进应急管理体系和应急管理能力现代化的必要条件。

（五）建立现代化的物资调配制度和资源共享制度，促进技术、信息的共享

特定的資源是风险治理绩效提升的必备条件。巧妇难为无米之炊，风险治理同样需要相应的资源，这是提升风险治理绩效的重要保障。风险治理绩效本质上就是对资源和要素整合结果的统称。它的构成要素不仅包括传统的救援物资和要素，还包括信息、技术等资源，为保障救援物资和相关信息的充分整合，政府要主导建构一个物流、技术和其他要素的共享信息平台。即根据风险治理和应急管理的需要，建立一个不同类型信息资源的共享平台〔14〕，提升信息技术的整合对决策的支持功能。政府要统筹整合应急管理部门和相关的职能部门，建立一个风险应急物资调配、运输和分配的高效运转系统，确保物资本身的生产、调配、运输和分配之间实现无缝对接。尤其是要注意运用现代化的物流信息和技术，提升风险治理所需资源的调配效率。随着大数据、云计算的快速发展，它们在风险治理过程中所扮演的角色和功能越来越突出。数据和信息的整合与运用在风险态势研判、传播路径分析、精准防控及后续治理中都扮演着重要角色，突出了风险治理的技术特征。地方政府要依托大数据等现代信息技术，加强对风险发展趋势的分析预估、数据共享，切实做到情况明、措施实，为做好风险防控工作提供坚实的数据支撑。未来的风险预控和应急管理系统的耦合与重塑也必须重视现代化信息技术的整合、利用和共享。从基层社区到一线管理人员，再到政府的决策领导系统，都必须纳入智能、高效、全面的共享信息网。不同利益相关主体在进行充分有效沟通的同时，实现技术、信息和物资的共享与整合，应该成为风险防控和应急管理体系中资源和信息共享的主轴。

公共卫生安全风险治理是在一个特定的时间和空间内所进行的资源和条件都相对比较稀缺的社会集体行动，它考验着公共卫生安全应急体系的运转效能。此时，如何实现风险治理效能的最大化就成为一个重要课题。现代公共卫生安全风险治理效能的提升，必须建立在对风险自身准确研究的基础上，风险的精准治理必须建立在对风险生成规律和作用机理的准确理解和认知的基础上。因此，我国必须充分发挥专家智库的政策供给功能和技术工具的创新价值，实现政策创新和治理技术创新的“双轮驱动”。同时，改进后的风险治理框架强化了政府决策和领导作用。现代的风险治理效能的实现不能单单依赖应急行动，风险生成之前的预控阶段同样重要，而且现代的风险治理效能实现的途径必须借助于风险预控和应急之间的充分整合。从组织结构上看，应急管理部门应该与其他职能部门就公共安全风险治理实现更高程度的协同。作为公共安全风险治理的合作伙伴，政府也必须鼓励不同社会主体的协同参与。在大数据和云计算快速发展的信息社会，提升风险治理效能，必须注重信息、技术和物资等信息的交流和贡献，实现风险沟通的无缝对接。上面这几个方面的内容是实现整体性治理效能提升的核心要件。

未来风险治理的难点主要集中在两方面：一是为了强化预控的作用，人们必须对风险的潜在形态和不同领域的表现形态进行分类研究；二是如何提升社会公众自身的参与能力和参与水平。笔者认为，未来公众自身的自组织能力将成为风险治理效能提升的主要推动力，难点在于如何提升公众的自组织能力，这也是该课题未来需要深入研究的一个方向。

〔参考文献〕

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责任编辑周荣