大数据背景下的乡村数字治理路径

苏玉娟

〔摘要〕大数据时代，乡村数字治理创新有助于提高乡村自治能力，实现产业、生态建设和民众生活数字化。目前乡村数字治理面临的“短板”是乡村数字政府服务水平和数字治理创新水平不提高，乡村民众对数字治理的接受度低，数据基础设施建设相对落后。产生这些“短板”的主要原因是重视经验治理而忽视数字治理，数字技术应用的复杂性，乡村治理顶层设计的数字图谱有待完善，乡村大数据人才比较缺乏。为提高乡村数字治理能力，我们需要加大宣传力度，提高乡村民众对数字治理的认知度；加大技术创新力度，提高数字技术的便捷性、安全性和高效性；加大服务创新力度，为乡村实现数字治理提供特色服务；加大顶层设计力度，为乡村数字资源整合利用提供支撑；加大乡村数字基础设施建设力度，让乡村民众感受到5G时代的便捷性；加大乡村数字人才引进和培养力度，为乡村数字治理提供人才保障；加大典型乡村数字治理经验的宣传力度，为乡村数字治理提供实践示范。

〔关键词〕大数据；乡村；数字治理；观念变革；数字技术创新；顶层设计

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2020）01-0031-06

〔基金项目〕国家社会科学基金后期资助项目（C18FZX004）；2020年全国地方党校（行政学院）重点调研课题（2020dfdxzddykt012）；山西省“四个一批”人才工程项目资助项目。

大数据时代，实现数字治理是提升乡村治理能力的重要着力点。“中国的乡村数字治理，就是通过数字化乡村治理的政务组织行为体系，构建数字化、信息化、网络化和智能化的新科技设施与技术规则，以推进乡村数字经济社会建设和实现村民数字化美好生活的新型智能治理活动。”〔1〕2018年1月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出了“实施数字乡村战略”。2018年7月，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，就实现全面推进政务服务“一网通办”，网上政务服务省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）全覆盖作出了部署。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，包括乡村数字治理的政务体系构建、乡村数字治理基础设施和制度规则建设、乡村数字治理对经济社会民生的推动等内容。實现乡村数字治理对推动我国数字乡村建设和数字乡村振兴发展具有重要的指导意义。我们需要不断创新路径，提升我国乡村数字治理能力和水平。

一、乡村数字治理的重要意义

乡村是基层治理的重要领域，实现乡村数字治理是大数据时代提高政府数字治理能力、实现乡村经济社会民生智能化治理、彰显大数据技术社会化功能的重要途径。

（一）乡村数字治理创新是数字政府建设的重要内容，有助于提高乡村自治能力

数字政府是指在计算机和网络通信等技术的支撑下，政府机构日常办公、信息收集与发布等在数字化、网络化环境下进行的行政管理形式，是一种遵循“业务数据化、数据业务化”的新型政府运行模式。

乡村数字政府建设通过政府管理平台可以实现养老、生态、经济、脱贫等方面的数字化，可以从时间和空间两个维度提高政府办公效率。通过在线办公可以实现政府工作人员办公的弹性化、民众办事的便捷化，特别是对于一些偏远乡村来讲，可以借助政务平台和便民服务小程序办理业务，真正实现“让数据多跑路，人少跑路或者不跑路”，从而提高民众参与社会治理的便捷度。数字政府建设、“智慧党建”“村务云”等信息云平台，能够帮助乡村基层组织提升治理效率，大幅提升网上政务服务能力，释放高质量发展的数字红利，推动乡村自治能力和政府治理能力的不断提升。

（二）乡村数字治理创新是助推乡村产业发展的重要手段，有助于实现乡村产业数字化

每一次科技革命都促进了生产力的快速发展，带来了生产方式的重大变革。大数据时代，大数据技术的推广应用能够推动乡村农业、乡镇企业等生产方式和销售方式的重大变革。通过乡村数字治理创新，可以促进大数据技术与乡村振兴的深度融合，大幅度改善农村信息基础设施水平，加快乡村发展步伐；可以实现乡村产业生产过程的数字化和智能化，如乡村旅游可以通过旅游数字化平台得到广泛传播，农产品可以通过电商平台销往各地。总之，乡村数字治理创新可以促进乡村产业的持续升级和长远发展。

（三）乡村数字治理创新是乡村生态治理的重要依托，有助于实现乡村生态建设数字化

乡村是生态文明建设的重要领域，随着大数据技术的发展，乡村水污染、土壤污染、大气污染等环境治理逐步实现数字化。一方面，通过大数据技术不仅可以精准监测各种污染排放、动态演化等，而且可以通过大数据分析、挖掘、可视化各种污染的产生途径、发展趋向等，为实现源头治理、动态治理提供创新思路，比如运用生态数据监测平台，可以实时收集植物生长情况和生物多样性数据，并通过接收气候数据，来预测旱灾和水灾，提前做好预警处理。另一方面，乡村生态治理数据平台，为乡村民众参与生态治理提供了便捷方式。随着乡村产业的不断升级，乡村污染来源也处于变化之中，乡村民众通过产业数字化、乡村治理等数据平台能更加便捷地参与乡村生态治理。同时，只有乡村民众积极参与，乡村污染问题才能更加高效地解决。

（四）乡村数字治理创新是促进乡村民众数据应用的重要途径，有助于乡村民众生活数字化

每一次科技革命都在改变着民众的生活方式，大数据技术也不例外。农业革命使人类生活方式从渔猎走向农耕，蒸汽机革命使人类生活实现机械化，电力革命使人类生活实现电气化，信息技术革命使人类生活实现数字化。

大数据时代，数字治理不仅渗透到乡村治理、产业发展和生态建设，而且渗透到乡村民众的生活中。随着“互联网+社区”向农村的延伸，乡村民众逐步树立数字意识，数字生活已逐渐成为乡村民众的一种生活方式，村务云、“智慧村庄”综合管理服务平台等，成为民众办事的重要方式。当前，网络已成为乡村民众缴费、查询、生活娱乐的重要途径，未来数字治理也将使他们的生活更加便捷。总之，随着大数据与人工智能技术的整合，乡村民众的生活将逐步走向智能化和便捷化。

二、乡村实现数字治理存在的“短板”

随着大数据技术的深入发展，乡村数字治理取得一定的成效，数字基础设施不断加强，数字化产业不断推进，数字化生活方式不断深入乡村民众的生活中，同时也存在一些困难和“短板”，这是我们必须面对的问题。

（一）乡村数字政府服务水平有待提高

目前，我国数字政府建设形成省、市、县、乡、村五级治理层级。省、市、县的民众比较集聚，数字政府服务项目落地相对比较容易。这是因为这些区域民众对数字平台的使用率更高，政府提供的数字服务也更精准，尤其是各省市政府提供了多种办事平台，例如在线交税软件、工资管理APP、114平台、“一网通办”等，极大地提高了民众的办事效率。与之相比，乡村的数字政府服务水平还有不小的差距，有待进一步提高。从使用效率看，乡村民众对于政府提供的数字平台利用率相对比较低，更习惯于传统的政府直接提供服务的经验服务模式。从空间分布看，由于乡村空间范围广，人员数量多，居住比较分散，现场指导数字平台使用比较困难，一些乡村地区特别是偏远山区存在着数字服务需求较大与网络基础设施相对薄弱、数字政府服务落地难的矛盾。

（二）乡村数字治理领域创新水平有待提高

每一次科技革命不仅提高了社会生产力，而且使人类逐步从繁重的体力劳动和脑力劳动中解放出来，从而使民众有更多的闲暇时间充实自己。大数据技术革命进一步解放了人类的脑力劳动和体力劳动，逐步实现了生产和生活的智能化，乡村民众也有更多的时间用来充实和发展自己。但是，目前乡村数字治理主要用于政府治理、产业化治理、生态治理、脱贫工程等，应用空间比较小，特色不明显。很多乡村民众只是利用数字技术进行娱乐，并没有将数字治理的政治、经济、社会、生态等方面的价值充分挖掘出来，也缺乏对乡村民众数字生活的引领性开发，如对数字生活、数字产业、数字教育等方面的开发利用。

（三）乡村民众对数字治理的接受度还比较低

大数据时代，技术能否渗透到民众的生产和生活中，除了政府自上而下提供各种数字服务外，关键还要看民众对政府提供的数字服务的接受度和使用率。如城市交通、医疗、环保等领域每时每刻都在产生大数据，通过对这些大数据的存储、分析、挖掘和可視化，可用于进一步精准改善城市的交通、医疗、环保等。但对于乡村来讲，其交通、医疗、环保等领域产生的数据量相对比较少，数据利用的需求少，乡村民众对大数据的认知度和接受度也相对较低。这一方面与乡村民众的需求度低有关，另一方面与他们对大数据技术，尤其是数字治理的认知度和接受度不高有一定的关系。

（四）乡村大数据基础设施建设相对落后

随着数字化转型的加速，我国5G建设速度进入快速发展阶段。国家层面大数据服务中心的建设进一步推动了我国的数字化进程。

对于乡村数字治理来讲，由于乡村社会数字需求、产业数字需求、生态数字需求相对城市来讲都比较少，所以，服务于乡村数字治理的传感器相对较少。一些乡村企业为了节约成本，在传感器等技术装备方面投资少，也很少招聘和培养相关人才。对于乡村交通、医疗、环保等数据的使用更多仅限于存储，与通过数据分析、挖掘和可视化提高精准治理还有一定的差距。随着我国乡村振兴战略的不断实施，乡村实现数字治理、产业数字化、生活数字化的空间非常大，进一步加大乡村大数据基础设施建设力度，可为乡村发展数字经济提供技术支撑。

三、乡村数字治理“短板”产生的原因

大数据时代，乡村政务、乡村产业、乡村生态建设和民众生活方式逐步走向数字化，乡村数字治理使乡村民众感受到数字化生活的便捷性。但是，目前乡村数字治理也存在一定的“短板”。从成因看，产生“短板”的原因主要体现在以下几个方面。

（一）观念层面，重视经验治理忽视数字治理

每一次科技革命对社会的变革作用都会体现为观念变革。大数据技术引发的数字治理革命，首先需要政府、企业、民众认同数字治理的变革性，并愿意积极应对，才可能在实践中实现数字治理。

当前，乡村民众习惯于传统经验管理，对于治理过程中出现的各类问题往往采取“头痛医头、脚痛医脚”式的事后处置，难以适应日益纷繁的乡村治理和公共服务的需要。这也凸显出乡村民众对于数字治理方式需要有一个逐渐适应的过程，特别是对于文化素质相对较低的乡村民众来说，接受数字治理模式具有一定的困难。另外，一些乡村民众担心自己的数字信息被泄露，对个体信息的数字化存在一定的疑虑，这也影响到数字治理的进程。为此，乡村民众要树立大数据思维意识，重视大数据的共享、开放、安全、相关性分析和预测等。

（二）技术层面，数字技术应用的复杂性不利于数字治理的推广应用

每一次科技革命的深入发展，都需要新技术具备便捷性、可操作性、安全性和经济性等特质。“任何历史阶段上的治理理念与实践方略，理想状态和价值取向以及制度设计和实际操作所能达到的水准与效果，最终还取决于治理的技术和手段。”〔2〕

大数据技术主要通过交通、医疗、生态、生产等领域产生的大数据进行存储、分析、挖掘和可视化的大数据知识，来进一步实现各领域的精准治理。大数据技术的应用需要大数据平台等基础设施的支撑，成本相对较高。乡村由于空间大，人口密度小，相应的交通、医疗数据量较小，某种程度上开发其产生的数据的价值不是很大。但数字治理的推广应用不仅能够提高政府的治理能力，而且能够方便乡村民众的生产和生活，实现数字治理还是很有必要的。对于乡村企业来讲，实现数据治理需要硬件设备的投资，同时还需要相应的管理技术人才，目前的问题是由于成本等原因企业不愿意投资，实现企业数字治理的积极性不高；对于乡村政府实现数字治理来讲，技术的安全性、便捷性、可操作性很重要。目前由于一些小程序应用的繁琐性和复杂性，一些乡村民众无法便捷高效地使用。对于乡村民众来讲，本身对新的数字治理模式就存在一定的认知困惑，如果使用起来很复杂，他们可能选择利用传统的经验治理模式。

（三）顶层设计层面，乡村治理顶层设计横向互通、纵向互联的数字图谱有待完善

大数据时代，数字治理的优势在于通过大数据技术挖掘数据之间的相关性，进而实现精准治理。大数据与传统数据的区别除了数据量大、成本高外，更重要的是大数据技术不仅可以处理传统数字等结构性大数据，同时还可以处理图片、音像、语言等非结构性大数据。所以，在顶层设计方面构建具有横向互通、纵向互联的数字图谱很重要。只有建立起丰富的横向纵向汇集的大数据仓库，大数据之间的相关性才可能被挖掘出来，才可能获得精准的数字治理对策。

目前，从乡村实现数字治理来讲，横向互通、纵向互联的顶层设计数字图谱不完善，导致来源于乡村民众的衣、食、住、行、就业、缴费等大数据无法实现有机融合，使乡村不同领域产生的大数据处于孤岛状态，无法彰显大数据治理的价值。“建议从国家层面统筹规划大数据的开发计划，将乡村大数据发展纳入国家农业信息化发展战略中，推动城乡优质资源双向流动。”〔3〕

（四）人才层面，乡村大数据人才比较缺乏，乡村民众对数字治理的认知度比较低

每一次科技革命的兴起都会带来人才结构的重大变革，新的人才需求必然要淘汰旧的不合时宜的传统的人才供给方式。大数据时代，人才成为推动大数据产业发展的主力军。有产业集聚的地方，就会有相应人才的集聚。从大数据人才分布看，目前大数据人才多集中于省市级的大数据产业区。

乡村由于地理位置比较偏远，大数据应用领域比较窄，大数据产业发展非常薄弱，缺乏大数据人才集聚的环境。由于乡村缺乏相应的大数据产业和大数据人才的支撑，实现政府、产业、生态、生活等数字化比较困难。同时，大多数乡村民众本身的素质比较低，对新技术的接受能力有限，对如何实现乡村治理数字化更是了解较少，多是被动地接受各种数字化治理模式的落实，这直接制约了乡村民众乡村数字认知度的提高。

四、提升乡村数字治理能力的路径

大数据时代，社会每时每刻都在产生大数据。大数据能否给我们的生活带来便捷，关键看数字治理能力的高低。目前，乡村实现数字治理面临一些“短板”，我们只有充分认识并积极应对，才能逐步提升我国乡村数字治理的能力。

（一）加大宣传力度，提高乡村民众对数字治理的认知度

大数据时代，很多人对大数据存在误解，似乎大数据只是数量大。其实，大数據主要通过相关性分析挖掘大数据蕴含的规律性知识，用于指导实践。

第一，要通过宣传让乡村民众理解大数据，这是非常关键的。乡村作为我国数字政府实现治理变革的基层组织，需要通过省市等组织带来的数据治理变革来引领。第二，加大政府数字治理平台的宣传力度。对于“一网通办”等数据平台，需要各级政府到乡村去宣传和示范，真正做到将数字治理服务到每个乡村、每个民众，将以人民为中心的发展思想贯穿到乡村数字治理的全过程，不断提升乡村民众数字化生活的获得感、体验感、幸福感和安全感。第三，提高乡村民众的参与度。通过宣传，使乡村民众真正理解数字治理的优势，提高他们对数字政府、乡村产业、乡村生活数字化的认同感和参与度。正如约翰·布洛克曼所言：“因特网让个人更有机会参与公共事务。”〔4〕31-32

（二）加大技术创新力度，提高数字技术的便捷性、安全性和高效性

技术是否能够实现社会化，关键是看技术本身的创新性、成熟度和转化的便捷性。大数据技术的发展直接催生了人工智能的社会化进程。

从乡村数字治理能力现状看，目前存在一些服务平台应用不便捷、不安全等问题。我们需要加大技术创新力度，将人工智能融合到乡村政府数字治理的过程中，提高数字治理的便捷性、安全性和数字技术的成熟度，这样才会有更多的基层民众参与到数字治理的过程中。同时，由于乡村人才力量比较薄弱，应用于企业、生态和乡村民众生活的数字技术开发也应秉持便捷、安全、高效等价值，真正做到好用、管用、适用，才能使数字技术在乡村生产、生活、生态等方面得到渗透和应用。为此，我们在提高大数据技术和人工智能技术创新的同时，应加大数字技术到乡村的示范服务，让乡村民众真正感受到数字治理在政府治理、产业数字化和民众生活数字化方面的作用。

（三）加大服务创新力度，为乡村实现数字治理提供特色服务

乡村作为我国数字治理的重要领域，有其特殊性，如空间比较大、人口相对比较分散、教育基础薄弱、产业规模较小等。所以，乡村数字治理模式创新要紧密结合乡村的现实需要。

第一，要根据乡村的现实需要开发数字治理平台，实现教育、产业、就业、脱贫等治理模式的特色化。推动“互联网+社区”向农村延伸，实施农村“雪亮工程”，加快推进“互联网+公共法律服务”，依托全国一体化在线政务服务平台，加快推广“最多跑一次”“不见面审批”等改革模式，推动政务服务网上办、马上办、尽快办，提高乡村民众办事效率。第二，创新政府数字治理服务方式，让数字红利真正惠及乡村民众的生产和生活。实施领导干部数字下乡包干制度，只有政府服务下沉到基层，乡村民众才能真正感受到数字治理的效能，提高乡村民众利用数字平台的能力和数字安全意识。第三，政府应为乡村治理提供特色服务，助推乡村振兴战略。我国乡村分布地域广，各区域发展特色各不相同，因此，乡村数字治理应彰显乡村产业特色、区域特色、生活方式特色等。

（四）加大顶层设计力度，为乡村数字资源整合利用提供支撑

乡村是我国政府治理的最基层，对其管理的机构比较多，包括教育、宣传、财政、农业、交通运输、人力资源、社会保障、生态环境保护等多个部门，各部门对乡村治理都行使一定的服务职能。如果没有顶层设计，孤立的各部门采集的数据容易形成一个个孤岛，很难发挥大数据精准治理的功能。

因此，要加大顶层设计力度，构建服务于乡村产业数字化发展的具体模式或者服务方式，实现乡村不同管理部门之间大数据资源的整合，挖掘大数据中蕴含的信息和知识，充分彰显大数据治理的精准性和预测性特质，凸显乡村数字治理的协同性和精准性。只有从顶层设计上实现大数据资源的整合，大数据资源才能实现向大数据资本的转换。乡村大数据融合发展，可以避免数据的重复收集，提高工作效率。由于乡村实现数字化治理是新生事物，我们需要通过顶层设计在大数据整合和服务等方面推动大数据在乡村落地，实现乡村农业、工业和服务业等产业的数字化，以及乡村治理、乡村民众生活的数字化。

（五）加大乡村数字基础设施建设力度，让乡村民众感受到5G时代的便捷性

乡村数字治理现代化是我国治理现代化建设的重要领域。我国计划到2020年，实现“互联网+政务服务”加快向乡村延伸，推动数字乡村建设取得初步进展；到2025年，实现乡村数字治理体系的日趋完善，推动数字乡村建设取得重要进展；到2035年，基本实现乡村治理体系和治理能力现代化，推动数字乡村建设取得长足进展。到本世纪中叶，全面建成数字乡村，助力乡村全面振兴，全面实现农业强、农村美、农民富。

而乡村数字治理现代化的实现需要有数字基础设施平台的支撑。随着5G时代的到来，要加大乡村数字基础设施建设的力度，大幅提升乡村网络设施水平，完善信息终端和服务供给，加快乡村基础设施数字化转型，将乡村数字治理与乡村现代化建设融合起来发展。只有具备较好的数字基础设施，才可能将乡村更多的大数据资源整合起来，发挥精准治理的功能。

（六）加大乡村数字人才引进和培养力度，为乡村数字治理提供人才保障

从系统论看，一个系统要维持健康有序发展，必须是开放的，从外界吸收信息、能量和物质等。数字人才短缺是制约乡村数字治理的突出“短板”。大数据时代，乡村要实现数字治理，不仅需要从外界引进大数据技术，关键还需要引进和培养大数据人才。为解决好乡村人才“短板”，我们需要进一步加大乡村数字人才引进力度，同时培养本土的数字人才。

第一，要通过聘用专兼职的大数据专业人才和高端人才，打造乡村大数据服务人才队伍；第二，通过产业、待遇、情感等多种方式引进相关的大数据人才，为乡村政府治理落地、产业发展提供人才支撑；第三，通过引进大数据服务公司，为乡村政府、产业、生态等方面实现数字治理提供技术支撑；第四，基层政府通过与农业大中专院校、技术型企业、科研院所合作，采用学习培训和实习锻炼的模式，提高数据处理能力。

（七）加大典型乡村数字治理经验的宣传，为乡村数字治理提供实践指引

随着大数据技术的发展，乡村数字治理取得一些经验，并形成一些典型的乡村数字治理模式。目前，浙江、湖北、贵州、天津等地在乡村智慧农业、乡村电子商务、数字民生等方面形成一些典型经验，这些经验为乡村数字治理提供了参照。

杭州余杭区数字乡村建设具有重要的示范价值，主要体现在两个方面，一是数字农业和农业数字化转型正在成为现代农业高质量发展的新引擎，二是大数据驱动乡村治理走上智治促善治之路〔5〕。其中农业大数据、智慧农业基地建设、农机装备数字化、引进数字化农业服务公司、互联网农产品电子商务等成为余杭区农业数字化的主要举措；智慧农村建设、智慧化基层社会治理的实现是余杭智治的主要举措。宁波市镇海区形成了社会基层智能化治理的“镇海模式”，为全省乃至全国的乡村振兴提供了宝贵的经验〔6〕。湖北省各地在推进乡村数字治理、发展乡村电子商务、实施数字化精准脱贫等方面进行了持续探索，取得了显著成效。“到2019年湖北的国家级电子商务进农村综合示范县，已经有37个。”〔7〕贵州省建有国家大数据服务中心，一直在持续运用大数据打造智慧政府，进行乡村数字治理，并取得显著成效。一是利用大数据打造智慧政府，建设了“一云一网一平台”。二是通过乡村数字治理将智慧大数据与服务民生融合，打造了“进一张网、办全省事”的政务服务网。三是通过乡村数字治理促进大数据与乡村振兴深度融合，让乡村振兴步伐更快。天津乡村农业借助大数据实现了智能化发展。“天津市的MAP智慧农业结合遥感技术、气象预测、智能传感等现代化信息技术，实时跟踪天气变化与病虫灾害，主动干预作物种植状况，实现了‘种地不靠天’的新型农业模式。”〔8〕

总之，大数据时代，乡村数字治理是提升乡村治理能力的重要着力点，有助于提高乡村自治能力，实现产业、生态建设和民众生活数字化。为进一步推动我国乡村数字治理，需要在观念、技术、服务、顶层设计、数字基础设施建设和数字人才引进和培养等方面加大支撑力度，从而实现乡村数字治理的宏大目标。

〔参考文獻〕

〔1〕刘俊祥，曾森.中国乡村数字治理的智理属性、顶层设计与探索实践〔J〕.兰州大学学报，2020（01）：64-71.

〔2〕杨敏.“国家―社会”互构关系视角下的国家治理与基层治理———兼论治理技术手段的历史变迁及当代趋向〔J〕.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2016（02）：2-11.

〔3〕彭超，李溶涛.大数据时代背景下的乡村振兴战略〔J〕.中国商论，2018（20）：5-8.

〔4〕约翰·布洛克曼.未来英雄：33位网络时代精英预言未来文明的特质〔M〕.三亚：海南出版社，1998.

〔5〕胡豹，顾益康.数字乡村建设：乡村振兴示范省建设的主引擎———余杭区数字乡村建设的经验启示〔J〕.浙江经济，2019（24）：40-41.

〔6〕张莫.浙江镇海打造乡村振兴智能化新模式〔N〕.经济参考报，2018-11-13（08）.

〔7〕贵州省政务数据“一云一网一平台”新闻发布会〔EB/OL〕.http：//dsj.guizhou.gov.cn/jdhy/xwfbh/201906/t201 90619_10392659.html.

〔8〕沈费伟.乡村技术赋能：实现乡村有效治理的策略选择〔J〕.南京农业大学学报（社会科学版），2020（02）：1-12.

责任编辑燕斌斌