房屋征收行政诉讼中“明显不当”的司法审查标准研究

2020-09-10黄振

看世界·学术下半月 2020年11期

摘要：2014年《行政訴讼法》修改增加了“明显不当”作为行政行为的违法撤销的情形，为法院在审查行政行为时提供了一个全新的路径。尤其是在中国特色社会主义市场经济环境下私有财产的保护意识不断增强，不动产尤其是房屋在当今社会下占据私有财产的关键地位，由房屋征收所引发的行政诉讼中，法院以何种标准适用“明显不当”审查行政行为被提到关键地位。本文通过司法案例的梳理分析，认为法院应当以实质利益标准、程序标准、原则标准、相关因素标准对房屋征收行政诉讼中“明显不当”进行司法审查。但在司法实务中仍应当注意尊让行政裁量权、尊重少数人利益、充分的说理，以此保障“明显不当”司法审查标准的合理适用。

关键词：房屋征收;行政诉讼;明显不当;审查标准

一、问题的提出

2014年《行政诉讼法》修改，在70条增加一项，即“明显不当”，为法院提供了一个新的审查路径。而在房屋征收中，由于涉及面广，影响范围大，征收双方关系极易失衡，急需一个合理并具有广泛适用的司法审查根据来平衡征收双方紧张的关系，既能规范之后的房屋征收行政行为，又能保障被征收人的合法权益，“明显不当”的审查根据便应运而生，但在之前，需要厘清以下几个问题。

（一）“明显不当”属于合理性审查

有学者认为合法性审查并不必然排斥合理性审查，合法性审查包含合理性审查，二者只是程度的不同而以，所以“明显不当”归属于合法性审查即可，并不用纠结是否是合理性审查;1有学者认为“明显不当”即为明显不合理，已经逾越了合理性的范畴，归属于合法性的范围;2甚至在官方发布的解释读本中称，认为随着行政权的扩张，为了更好的保障公民权益，在坚持合法性审查的原则下，对合法性原则作扩大性解释，将行政机关因滥用自由裁量权而导致的明显不当的行政行为也作为违法行为。3

但也有学者认为《行政诉讼法》第70条规定的六项审查根据中，前四项归属于合法审查，而第五项“滥用职权”则属于该体系中合法性审查的兜底条款，是行政合目的性（仍属于合法性审查的范围）的最后要求，既然“滥用职权”属于合法性审查的兜底性条款，则“明显不当”应该归属于合理性审查;4有学者直言随着行政裁量的日益扩张，合法性审查已经力不从心，应当引入合理性审查，而“明显不当”正好可以有效解决这个问题。5

笔者综合上述学者的观点，认为不论是从理论体系的和谐上，还是从实际需求上，都应该将“明显不当”归属于合理性审查，这样不仅可以实现《行政诉讼法》第70条本身体系结构的和谐，更能够回应现实需求，纾解合法性审查的现实困境。

（二）“明显不当”适用与裁量行政行为

在一些法律文书中，“明显不当”被适用在“事实认定”、“法律适用”、“行政程序”、“处理方式”等各个方面，企图以“明显不当”包揽一切。6但事实上《行政诉讼法》第70条规定了六个审查根据，分别是“主要证据不足”、“适用法律法规错误”、“违反法定程序”、“超越职权”、“滥用职权”、“明显不当”，很显然其有着不同的适用范围，基于体系的和谐，“明显不当”就不能“以偏概全”，其必然有着属于自己的适用范围。即“明显不当”适用于裁量行政行为。

所谓行政裁量，“是指行政主体在适用法律规范裁断个案时由于法律规范与案件事实之间的永恒张力而享有的由类推法律要件、补充法律要件进而确定法律效果的自由。”7简单来说就是在事实认定与法律适用中间存在法律落差，形成一个开放的空间，此时对于如何弥补这个开放的空间并没有详细的法律规则，就需要行政机关进行裁量，在裁量过程中，不可避免的会出现不合理的情形。所以“明显不当”的出现，就是为了防止裁量过程中的恣意，对不合理的裁量行为进行规制。从这个意义上讲，“明显不当应当应用于裁量行政行为。

（三）“明显不当”不同于“滥用职权”

从上述的论述中已经很明显的看出，“明显不当”和“滥用职权”并不是一个意思，“滥用职权”属于合法性审查的层面，而“明显不当”则归属于合理性审查的层面，对二者的审查力度是不同的。再者，“滥用职权”以突出主观过错，即恶意，主观色彩较为浓厚，而“明显不当”并不以主观过错为构成要件。而且，“强调“明显不当”旨在为司法审查的强度确立一个相对的界限，以免司法过度干预行政裁量。”8所以，“明显不当”与“滥用职权”不仅在体系上存在差别，更在内涵和强度上存在差异，不可等同视之。

在厘清上述问题后，就可以探讨房屋征收行政诉讼中“明显不当”的司法审查标准，本文基于对司法实务案例的梳理，分析，（在中国裁判文书网上以“行政案件”、“明显不当”、“房屋征收”为关键词，截止至2020年10月19日，共检索出3779个案例，通过剔除无关案例，类案（由于房屋征收涉及面广，类似的案件很多），同一案件多级法院审理的，说理相同或相似的，只保留最高审级法院的案例，共计116个有效案例。）站在目前学界已有的相关研究成果上，得出更全面、更具有操作性的司法审查标准，为司法实践提供一个有益的指导。

二、“明显不当”司法审查标准

（一）实质利益标准

在房屋征收过程中，往往涉及面较广，并且涉及财产数额大，容易引发矛盾纠纷，而且基于征收方与被征收方具有管理与被管理关系，在征收行为具有“明显不当”情形时，这种矛盾纠纷关系会变得更加紧张，尤其是当被征收方实质利益遭受损失时更甚。

1.公共利益优先

房屋征收多是源于城乡规划、城市改造、土地征收等引起，而因此引发的房屋征收势必会牵涉多数人的利益，当然也会有社会利益等牵涉其中，行政机关在进行房屋征收时统一以公共利益代称，即当公共利益大于个体利益时，房屋征收中是否会阻却“明显不当”。

在有些案件中，法院会直言因为公共利益的需要，征收方决定征收被征收方的房屋并无“明显不当”。在胡慧雄与衢州市柯城区人民政府城建行政强制一案中，法院认为：“因涉案房屋作为危房，从维护社会公共安全和小区整体性安全的角度考虑，予以拆除，无明显不当。”9即因为整体安全性，征收并拆除涉案房屋并无“明显不当”。另外在有些案件中，法院在审查“明显不当”时，会直接将个体利益天然地排在公共利益之后，比如在江银英、张建平与景德镇市珠山区人民政府房屋行政征收及景德镇市人民政府行政复议决定一案中，法院认为：“区域内房屋个体状态良好与否不足以构成该房屋本身是否纳入棚户区改造范围的充分理由。”10该行政行为并无明显不当。

2.未损害相对人利益

在判断房屋征收是否“明显不当”时，就会涉及到在涉案房屋征收中是否现实的损害了被征收方的实质利益，以及损失是否得到弥补，这里的实质利益是指排除主要权益，而不是一些轻微利益瑕疵。比如在许元鹏等5人与福建省莆田市涵江区人民政府等行政强制及行政复议一案中，因被诉行为并未直接损害向对方利益，并无“明显不当”;11在买生海因要求确认皋兰县西岔镇人民政府行政强制拆除行为违法一案中，未通知原告，径行组织强制拆除，对原告财产造成实质损害，被告征收拆除行为“明显不当”;12在程兆恭与济宁市任城区人民政府、济宁市人民政府房屋征收决定、行政复议一案中，变相剥夺被征收人货币补偿与房屋产权调换的选择权，该决定明显不当。13在邓炎华与贵溪市人民政府房屋征收与补偿管理办公室履行房屋征收行政补偿职责一案中，法院直言因为原告合法权益已经得到弥补，无“明显不当”。14 可以看出，法院在审查房屋征收行为中，把是否造成向对方实质利益损害作为“明显不当”的分界线。

（二）程序標准

这里所指的程序标准特指正当程序，即“在作出对个体不利的决定时，所必须给予的最低限度的公证程序”。15其核心要素是避免偏私和听取意见，具体而言，避免偏私是指行政行为必须由没有利益牵涉的人作出，现实表现为回避;听取意见主要指在合理的期限前得到通知、知情权、申辩权。16

第一，送达程序是否恰当。在张玉岐与吉林省吉林市龙潭区人民政府房屋征收补偿决定一案中，被告因为采取其他方式无法送达房屋征收补偿决定，通过送达，并无“明显不当”;17在夏燕与长春汽车经济技术开发区规划局行政处罚一案中，在房屋征收后因被征收方未按规定履行送达程序，程序明显不当。18第二，是否在合理期限前得到通知。在开心与浙江省人民政府土地行政裁决案中，原告因与被告征地补偿标准争议递交的材料扣除因申请书流转所需时间，被告作出相应的行政行为期限合理，程序无明显不当;19 第三，是否给予陈述申辩的权利。在上文所述的买生海案中，被告在未听取原告买生海陈述、申辩，未给予原告买生海合理搬迁期限，程序明显不当。第四，主要证据是否充足。在李大毛等与李人辉等人以及醴陵市住建局等房屋征收行政协议一案中，被告在涉案《房屋征收补偿安置协议书》中认定产权人为李济阶，主要证据不足，认定事实不清，行政行为明显不当。20即在房屋征收行为中违反正当程序，送达不当、未给予合理期限、未听取申辩，主要证据不足时，法院可以此认定程序明显不当。

（三）原则标准

1.公平补偿原则

在房屋征收中，当损失已经不可避免，损失足额得到弥补是最为关键之处，同时也是化解矛盾纠纷的关键。在李永杰与南宁市人民政府、广西壮族自治区人民政府房屋征收补偿及行政复议一案中，涉案房屋补偿单价与其他被征收人补偿单价无明显差异，该补偿公平合理。21在陈柏青与南宁市人民政府国有土地上房屋征收补偿决定一案中，“征收补偿符合政府主导、群众自愿、公开、公平、公正的原则，”22该奖励政策因为符合公平公正原则，无明显不当。同时因为市场行情的变化，仍然按照原有价格进行补偿，仍然不能满足公平补偿原则，属于明显不当，如彭冬平与怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定一案中，征收方发布征收决定与最终进行征收补偿的时间间隔很长，但是仍然按照发布征收公告的节点进行补偿，不能保证公平补偿。23在有些案件中，征收方采取了更直接的违反公平补偿原则的方式，比如在饶同与信阳市浉河区人民政府房屋征收补偿行政争议一案中，对同一类型房屋采取不同的征收补偿标准，该做法明显不当。24违反公平补偿原则导致同种或同类型房屋征收出现不同的补偿标准，是极其明显的违背公平原则，是明显不当的突出表现方式。

2.比例原则

比例原则被誉为行政法上的“帝王条例”、“皇冠原则”。传统行政法比例原则主要包括三项子原则，第一，特殊性，也称为妥当性、目的性。指行政权力的行使是为了达到相应的行政目的，如果该项权力的行使无法达到相应的行政目的，就违反了比例原则;第二，必要性，或不可替代性，也就是说要达到行政目的，这是最小侵害的措施，除此之外，没有其他措施可供选择，否则，就违反了比例原则;第三，比例性，或称相称性，是指行政行为所采取的措施与要达成的行政目的之间必须合比例，否则就违反了比例原则。25随着社会发展，学者们对于比例原则进行了进一步细化，将比例原则分解成四个子原则。即目的正当性原则;适当性原则;必要性原则;均衡性原则。26而比例原则对于法院判定行政行为明显不当具有指引作用。

在刘正清等与淮安市清江浦区综合行政执法局责令限期拆除一案中，案涉地块已经纳入征收范围，通过实施征地补偿程序，同样能消除涉案房屋对规划实施的影响，但是征收人直接作出《责令限期拆除决定书》，不具有必要性和适当性，不符合比例原则，明显不当;27在赵建德与曹县人民政府等行政强制纠纷一案中，本可以采取较轻的手段，却采取了用警察、城管等管制办法突击用铁皮围挡的方法收回案涉土地使用权，其方法明显不当;28在马永亮、海玉文与亳州市谯城区人民政府房屋征收补偿决定一案中，未予以补偿，无偿收回空余土地，不符合比例原则，明显不当，29即违法目的正当性。在房屋征收行为中，严格遵守比例原则，一般不会被认为明显不当，如胡爱武与株洲市石峰区人民政府房屋征收决定一案中，“被告符合比例原则的前提确定棚户区范围，无明显不当”;30在王世前与徐州市泉山区人民政府行政强制行为违法并赔偿一案中，法院认为遵循尽可能减少给被征收人造成不必要损失的原则，认定行政机关该行为无明显不当。31

3.信赖保护原则

信赖保护原则是行政法的基本原则，以诚实信用原则为基础，是指行政机关不得任意变更已经形成的法律状态，尤其是这种已然形成的法律状态能够为行政相对人带来预期效益时更不能随意变更。其主要信赖基础、信赖行为、值得保护的信赖价值三部分构成。32集中体现在行政许可中，但是近年来在行政征收案件中也能见到信赖保护原则的体现。比如在李福春等与玉山县四股桥乡人民政府房屋搬迁协议案中，“被告未按照原有补偿协议进行补偿，违反了信赖保护原则。”;33在乔申桃与株洲市石峰区人民政府等行政征收补偿安置协议一案中，行政机关确定安置政策与安置标准，却又不按照该安置政策和安置标准执行，属于明显不当。34在房屋征收行为中，行政机关随意改变已经确定的法律状态，违反信赖保护原则，明显不当。

（四）相关因素标准

除了上述审查“明显不当”的标准外，基于现实情况多变，再结合房屋征收的具体情况，实际审查时，应当考虑某些因素的影响。比如在宁波市金轩商贸公司与宁波市鄞州区房屋拆迁服务中心城乡建设房屋拆迁管理（拆迁）案中，考虑了历史等原因;35在崔凤兰等7人与大石桥市人民政府征收决定一案中，考虑房屋新旧情况;36在莫子华与益阳市资阳区人民政府房屋征收补偿决定案中，考虑“住改商”的情况;37在谭玉蓉与衡阳市珠晖区人民政府强拆行为违法及行政赔偿一案中，考虑房屋装修情况。38诸如此类，一些实质影响房屋征收补偿价值的情况应当予以考虑，因为这些因素与其他因素聚合后会实质影响征收房屋的价值，最后影响涉案行政行为是否明显不当。

三、结语

司法实务中法院通过实质利益标准、程序标准、原则标准、相关因素标准对房屋征收行政行政行为是否“明显不当”进行审查。但是法院在审查时应当注意，因为“明显不当”审查根据适用于裁量行政行为，那么对于行政機关一般瑕疵裁量行为，法院应当予以尊让，不能过度审查，避免有侵犯行政权之嫌疑。同时，对于专业性、政策性极强的裁量行政行为，法院一般应该予以认可，不应进行审查，因为在此情况下行政机关作出的判断更加科学和真实。同时，基于房屋征收行为的涉及面广，影响范围大，多会涉及社会公共利益，此时需要法院在进行充分的说理，并界定清楚何为公共利益，以此保障少数人的利益。对行政机关裁量行为保持一定程度上的尊让、充分的说理以及尊重少数人的利益是合理利用上述标准对房屋征收行政诉讼中“明显不当”进行审查的必要限制，也是保障相对人合法权益的现实需要。

参考文献：

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[9]摘编于最高人民法院（2020）最高法行申6015号裁定书。

[10]摘编于最高人民法院（2019）最高法行申10492号裁定书。

[11]摘编于最高人民法院（2019）最高法行申6931号裁定书。