关于大力推进政府与社会资本合作(PPP)模式的探讨

赵悦

摘要：先对政府与社会资本合作（PPP）模式作简要的介绍，进而在新常态视角下就PPP模式在我国基建投融资领域的运用要点及策略作系统的分析论述，以此实现PPP进一步推动政府公共服务职能落实的目的。

关键词：政府与社会资本合作（PPP）模式;政府采购;财政政策;基础设施建设

政府与社会资本合作（PPP）模式近年来在推动经济发展，基础设施完善中发挥着重要的作用，依然成为国家和地方政府解决基建投融资问题的新方式，尤其所建立的现代化财政制度更是大大提升了政府基建落实能力。在新常态下，国家对公共服务领域的PPP模式给予了充分的重视，有针对性的制定了一系列的措施，一些地方政府业已形成了独具特色的PPP运作模式，对基建工作高效开展具有十分重要的意义。因此，对新常态下基建投融资领域的PPP模式运用要点与策略作系统的分析论述十分必要。

1.新常态下的PPP运作模式

PPP运作模式是基础设施建设与运营的一种新模式，旨在推动政府公共服务能力。从会计学的角度来看，PPP运作模式承担着资本运作、建设与运营等相关性内容，并在后续通过两种主要方式来获得投资回报，即使用者付费与政府付费，政府在其中发挥“守夜人”的职能，对基础设施建设的质量与价格进行监管，以此确保公共利益可以最大化实现。就现阶段PPP运作模式的应用情况来看，其主要的运用方式有三种，即经营性项目、准经营性项目及非经营性项目。比如在经营性项目中，所采取的模式是建设→运营→移交、建设→拥有→运营→移交等模式，可以取得较好的成效。再比如准经营性项目通过采取投资、价格的协同机制，可以确保投资者获得良好的经济效益，可将有限的资金用到“刀刃”上，切实推动基建建设发展。除此之外，随着近年来PPP运作模式的广泛应用，其在燃气工程、污水治理、垃圾处理、供电及供水工程中发挥着十分重要的作用，可取得较好的成效。城镇化及相关的土地制度改革、户籍制度改革带来旺盛的基础设施需求。据中国社科院《中国城市发展报告（2021）》的初步测算，未来20年内，要促成4-5亿农村人口市民化，至少需要40-50万亿基建投入。因此，在新常态下，一些基础设施的建设工作可以多尝试采用PPP运作模式。

2.PPP模式在我国基建投融资领域的运用要点及策略

2.1进一步发挥政府监管机制

相比传统的基础设施建设模式，PPP模式的优势十分显著，最大的优势在于可以突破政府与市场之间的界限，重点强调政府、市场及社会各个主体的职责，在合作机制下确保可以发挥各自的优势，构建以政府、政策、市场、企业多位一体的管理体系。政府只需要进一步发挥监督作用即可，并适当减少对相关事务的干预，将关注点更多聚焦于社会管理与市场监管，继而为社会大众提供更加优质的服务。

2.2预算平衡机制的进一步完善

以往由地府政府主导的基础设施建设，财政支出和政府预算外支出是主要资金来源。随着新《预算法》的实施，地方政府全部收支将纳入预算管理，融资平台渠道也被切断，土地制度改革和城镇化改革将削弱地方政府在土地流转环节的资金来源，财税体制改革和土地制度改革使地方政府预算约束趋紧，基础设施供给能力有所下降。在这一背景下，进一步推广应用PPP模式已经成为必然。具体来说，政府可强化项目预期收入的可行性研究力度，并给予相关社会主体及企业更多的补贴，以此吸引更多的社会企业参与到项目的“全生命周期”建设中。

2.3推进PPP单一法案的确立

PPP运行模式在基础设施建设中虽然已经得到了较为广泛的应用，但依然存在着一些亟需解决的问题。比如在基建项目实施过程中，材料与设备的采购已经不需要再进行招标，也不必单独编写项目实施方案，无疑是对基建工程“减负”，但在缺乏竞争机制与监管机制的情况下，势必会影响PPP运行模式的权威性与专业性。因此，进一步完善以PPP运行模式为主的法律发挥尤为急迫。可以重点从以下几点着手：①国务院与国家发改委应尽快落实PPP单一立法工作，做好顶层设计，构建一体化管理机制，为PPP运行模式提供立法依据;②基建项目涉及到立项、土地、规划及建设等相关程序，而目前精细化操作指南制定还有较大的完善空间。因此，后续需要针对性的制定PPP行业操作规范，确保基建项目立项后，可以借助运营监管、规划建设等环节工作确保快速投入;③PPP发展的财政政策也是后续需要重点完善的内容，一方面要发挥市场与政府“两只手”的作用，另一方面要画好“路线图”，对所实施的基建项目进行督办，及时通报建设情况，严控操作的规范性。从会计预算管控的角度来说，在基建项目财政方案制定过程中，要对风险、运作方式、交易结构、监管机制等均开展分析，建立财政支出的责任台账，将一些可以事先控制的风险消除，做到事前、事中及事后控制，降低基建项目风险。

2.4改善PPP工作环境，创新工作机制

基建工程所涉及的内容较为广泛，受制于经济发展因素的影响，PPP工作环境尚需进一步的改善。一方面，对现有的PPP运营模式与政策落实力度要加强监管，在全社会中构建和形成一种浓厚的舆论氛围，以此形成广泛的社会共识，为PPP模式的广泛推行营造良好的内外部环境。另一方面，PPP模式的运行不能犹如空中楼阁，不能只注重理论而忽视实践。为进一步强化PPP模式的应用广度与深度，国家相关部门要着手开展专题培训、现场观摩、学习深造等一系列培训方式，以此为今后PPP模式推广与基建工程发展培育高素质的人才队伍。除此之外，基建工程也需要民营资金的积极参与，这对于营造公平的竞争机制有十分重要的作用。因此，政府要做到对民营企业与国有企业的一视同仁，一些规模适中、经济成本不高的基建项目适当向民营资本倾斜，鼓励民营资本加入到PPP模式中来，以此构建多元化的PPP经营模式。

3.结语

在新常态下，PPP推进还存在诸多的问题，尤其是认知偏差、顶层制度不统一、管理机制不协调等问题已经愈演愈烈，必须“下狠手”来解决。这要求政府和相关部门要统筹全局，强化监管力度，采用多种方式来推动PPP模式的完善与发展。

參考文献：

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