设区的市地方立法中的地方特色研究

曹蕙

摘 要：2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修正后，赋予所有设区的市地方立法权。地方立法是为满足地方的“具体情况”和“实际需要”，解决中央无法解决的问题。《立法法》修改以来，设区的市也有较多的地方立法。历史文化保护法规的数量虽然与城乡建设、管理和环境保护相比不占优势，但这个领域内的立法对地方特色的体现更为直接。因此，本文以历史文化保护立法为分析样本，从特定领域法规以及地方创制性立法两方面观察设区的市的立法在地方特色上的表现。

关键词：地方立法权；设区的市；地方特色；历史文化保护

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2020）05-0057-02

2015年《立法法》修改后，第七十二条赋予所有设区的市在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个事项上的地方立法权，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，设区的市可以在这三个领域内立法。全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结中提到：新获得地方立法权的设区的市“应注重体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题”[1]。在《立法法》赋予设区的市三方面的立法权限中，历史文化保护的立法数量比其他两项都要少[2]。尽管如此，历史文化保护立法却能直接体现地方特色，也能从中观察设区的市在获得地方立法权后，在立法实践中如何解决其特有问题。

一、历史文化保护法规立法类别概况

新获得地方立法权的设区的市在地方立法上属于新手，经验相对不足，但其立法活动更能体现《立法法》第七十二条修改后的效果，也能体现地方立法机构对历史文化保护权限的理解，了解地方立法的侧重点。因此本文选取设区的市在历史文化保护领域内的102部地方性法规作为研究对象，数据来源于北大法宝数据库，范围是2019年6月30日前已经批准的地方性法规注1。通过对法规内容的梳理，分为六大类：遗址遗迹保护、历史文化名城名镇名村保护、非物质文化遗产保护、古建筑保护、文物保护和传统工艺保护。根据历史文化保护法规分类，能看到更多地方特有的立法内容的占比（见表1）。

根据一般与特别的原则，可以将法规分为综合性法规和特定领域法规，再对这两方面内的法规进行细分和分析，会更加符合逻辑（见表2）。

通过表1可知，综合性法规只有历史文化名城名镇名村保护、非物质文化遗产保护、文物保护和古建筑保护四类。特定领域法规比综合性法规多了两类，即遗址遗迹保护和传统工艺保护。

二、特定领域法规中地方特色的体现

特定领域的法规是针对特定对象，法规保护的内容更为具体，适用范围相对来说更为有限，基本能做到一事一议。因此，选择特定领域内的法规进行分析，更能体现出地方立法在历史文化保护方面的特殊需求。以遗址遗迹保护法规为例，可以分为战争革命遗迹、古迹、考古、工业遗迹、城墙、石窟石刻六大类。从这个分类中就可以看到，仅遗址遗迹保护一项就体现出历史文化保护法规内容的多样性，前三个子分类占总类别的68%（见表3）。

与战争革命遗址相关的法规数占到了所有遗址遗迹保护法规的25%以上。有的法规保护对象发生在封建社会晚期，如《贵港市太平天国金田起义遗址保护条例》；有的法规是针对具体事件产生的遗址遗迹相关内容，如《百色市百色起义文物保护条例》；有的法规是针对某一时间段内的红色遗址遗迹，如《巴中市红军文物保护条例》中规定的范围就是与苏区革命斗争相关的内容；还有的法规中涉及烈士相关内容，如《汕尾市革命老区红色资源保护条例》和《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》；还有对抗日战争遗址的保护，如《保山市龙陵松山战役战场遗址保护条例》。这些法规的保护对象，虽然在大类上都是战争革命遗址，但因为时间和空间的不同，每一部法规又都是具体针对不同的保护对象，从中也能看出这些历史文化遗迹对当地的重要性，如果查看每部法规依据的上位法，又能发现不同地区的立法目的和立法需求也有差别。

与古迹相关的法规占有20%。有的法规是关于文化类，如《南平市朱子文化遗存保护条例》；有的是关于工程类，如《嘉興市大运河世界文化遗产保护条例》；还有的是关于对外交流，如《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》。仅仅是古迹类的法规，也可以再细分至更多的类别，在这里可以看到各地的古迹类型差别很大，而且有很明显的地域特色和特有的历史价值，地方在立法时也会特别重视。例如，泉州是被联合国认定的海上丝绸之路中重要的港口注2，也是国家推行“一带一路”倡议的重要组成部分。《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》也是泉州市在公开征集立法项目时意见高度集中的一部法规，是该市的第一件实体性地方立法[3]。

考古遗迹占所有遗址遗迹保护法规的20%，保护对象则更有地域特点。有古墓葬，如《北海市合浦汉墓群保护条例》；有古城遗址，如《濮阳市戚城遗址保护条例》；有古生物，如《河源市恐龙地质遗迹保护条例》；有史前文化，如《赤峰市红山文化遗址群保护条例》；有古代重要工艺，如《景德镇市御窑厂遗址保护管理条例》。由于考古发现的内容都不具普遍性，每一处遗址都有其时空的特点，因此也需要地方立法有针对性地保护这些考古遗迹，弥补中央统一立法无法涉及的部分。

地方立法机构在当地特有的历史文化保护事项上立法数量增长，说明地方有需求在这个领域内通过立法更好地保护当地特有的历史文化资源。从立法内容看，体现了各地的立法特点，这些事项目前很难用统一的法律全部囊括进去。有些地方的问题即使有上位法存在，也会因为上位法规定较为宏观，无法解决地方具体问题，导致无法用现有统一的法律有效解决当地特有的问题。因此，从立法结果看，各地在历史文化保护领域体现了不同的问题，地方性立法也确实能解决地方的实际问题。

三、地方创制性立法

以《梅州市客家围龙屋保护条例》第三十二条和《晋城市太行古堡群保护条例》第十二条中规定的入股开发享受收益为例，两部法规中都允许古建筑的所有人以围龙屋或古堡入股的方式，参与开发利用，并依法享有收益权。前者还规定允许所有人以现金方式入股参与，这是为了鼓励客家围龙屋的所有权人对其所拥有的古建筑进行适当开发、特色经营，增加商业价值，让更多的人认识到客家围龙屋的价值所在[4]。后者则在引导机制方面有所创新，规定企业或者个人可以采用出资、租用等方式，参与古堡的开发利用。这样不仅解决了古堡古民居使用权流转难的问题，也鼓励依法通过流转、征收、租用等方式取得属于文物建筑的农民房屋及其宅基地使用权。晋城同时也是山西省委省政府确定的全省第一家文物密集区体制机制改革试点城市[5]。从两部法规的规定看，具体的入股方式也有细微差别，可以说是地方立法者根据当地的需要而选择的适合本地区的方式，也体现了地区间的差异和地方特点。

四、结语

总体而言，《立法法》赋予设区的市地方立法权后，地方在历史文化保护领域内的立法数量有增加，立法内容体现了更多的地方特色。正如有学者所说，地方立法体现了法治的具体性和微观性，“地方和基层将成为中国立法领域最具活力的场域”“也只有把法治推行到地方和基层，才能使民众真正感受到法治的好处，才会真正理解、拥护法治”[6]。从这个角度看，地方立法中体现出的地方特色正是在往这个方向发展，找到地方特有的紧迫的问题，并通过地方立法来解决这些问题。

参考文献：

[1]李适时.全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结[J].中国人大，2015（21）：21-25.

[2]闫然，毛雨.设区的市地方立法三周年大数据分析报告[J].地方立法研究，2018（5）：26-36.

[3]郑清贤.反思与突围：设区的市地方立法特色探寻——以福建省7个设区市立法为分析样本[J].福建行政学院学报，2017（5）：24-29.

[4]梅州市人民政府网站.《梅州市客家围龙屋保护条例》解读[EB/OL].[2018-2-28]https：//www.meizhou.gov.cn/.

[5]城市人民政府.加强太行古堡群保护助推文化产业繁荣[EB/OL].[2019-07-11]http：//www.jcgov.gov.cn/zwgk/wjgg/zcjd/201907/t20190711_398754.shtml.

[6]封丽霞.认真对待地方法治——以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角[J].地方立法研究，2016（1）：21-31

（责任编辑：李凌峰）

注1 該数据收集自北大法宝。在北大法宝网站（https：//www.pkulaw. com/）“高级检索”界面，选取“地方法规”，效力级别中选择“设区的市地方性法规”，批准时间选择“2015年3月15日至2019年6月30日”，收集后整理检索结果。最后检索时间为2019年9月15日。

注2 See UNESCO： Quanzhou： a crucial port along the eastern maritime Silk Roads[EB/OL].https：//en.unesco.org/silkroad/content/quanzhou-crucial-portalong-eastern-maritime-silk-roads，最后访问时间：2019年10月13日。