标本兼治 全面推进改革“提质”

刘增辉

《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》是国家开放大学学历教育深化改革、提高质量的顶层设计，是制定国家开放大学学历教育各项具体政策、制度、办法、标准的重要依据。

2020年1月16日，《国家开放大学关于提高教育教学质量的若干意见》印发，标志着国家开放大学正式着手在整个办学体系实施学历教育“创优提质”战略，以更好地服务于中共十九届四中全会提出的“构建服务全民终身学习的教育体系”战略任务。

日前，国家开放大学副校长林宇就相关问题回答了《在线学习》杂志的提问。林宇强调：“要实现大学治理现代化，重要的是转变观念、制度先行;开放教育质量问题已经到了不得不整顿，不得不改革，不得不提高的程度;《意见》是顶层设计，只要上下齐心，狠抓落实，就能够实现‘创优提质’的目标，使国家开放大学成为一所受人尊敬的大学。”

大学治理需要织牢制度之網

在线学习：中共十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务。您认为，如何才能实现大学治理现代化？

林宇：“治理”是一个新概念、新提法，从“管理”到“治理”，虽然仅有一字之差，但其内涵与外延都有了巨大的变化。相对于“管理”，“治理”更加注重对事物规律性的把握，更加依靠制度，更加倚重集体智慧，更加强调平等参与。

实现大学治理现代化，一方面，需要有完备的制度。不仅要织牢、织密制度之网，各种制度之间也要相互配合，形成合力，只有这样才能构成一个完整的治理体系。另一方面，人的因素非常重要。这里的“人”不仅仅是指领导，也包括所有教职工。也就是说，学校的每个人都要有参与治理的主动意识、主人翁意识和方向一致的自觉行动。

从“管理”到“治理”绝不会一蹴而就，一定是有步骤、分阶段进行的。要实现大学治理现代化，管理者要转变观念，做决策下决心要更多地遵循规律、依靠制度，而不是靠拍脑袋。我调任国家开放大学以后，一直坚持制度先行，坚持做任何事情都要有规可依，然后才是严格按照制度、规范进行考核检查甚至惩处。要强调的是，所有教职工尤其是中层干部，一定要摒弃“老好人”的思想，目前，这种观念在学校中普遍存在。我们要永远把学校利益放在第一位，既然有言在先，就要严格按规定办事，而不是在执行过程中走样、变通。

要实现治理现代化，文化也很重要。一个单位的文化和这个单位的历史有关，也和其持之以恒的定位有关。如果一所大学定位不清、任务不明，经常处在左右摇摆、重新定位的过程中，就很难形成一种稳固的、能够影响人的文化。文化是渗透到学校各个角落、渗透到每个教职工骨髓的，对学校治理有着潜移默化的深刻影响。比如北大、清华，如果一段时间校长出缺，甚至一两年不到位，学校的运转不会出现大问题，也不会大起大落，这就是文化的作用。

在线学习：那么，高质量发展和大学治理现代化之间是怎样的关系呢？

林宇：实现高质量发展是大学治理的根本目标，大学治理是实现高质量发展的保证，两者是目标和保证的关系。如果一所学校办事井井有条，师生满意度很高，幸福指数也很高，那么，学校的质量就不会有太大问题。因此，从某种意义上来说，两者也是相互印证的关系。

质量问题已到不得不整顿的程度

在线学习：2019年11月，国家开放大学第一次党代会提出实施学历教育“创优提质”战略，之后召开的一系列会议都对此予以强调。在这一时间节点上提出这一战略，初衷是什么？

林宇：一是大势所趋，二是积弊已久。如果没有外部环境，积弊再深也不会把质量提到这样的高度;如果不是积弊已久，即使大势所趋，也未必会像现在这样大张旗鼓地治理“三乱”。

就大环境而言，第一，2020年5月20日，教育部发布了《2019年全国教育事业发展统计公报》。统计数据显示，全国各类高等教育在学总数达4002万人，高等教育毛入学率51.6%，这标志着我国高等教育已经进入普及化阶段，意味着高等教育资源短缺的状况一去不返。我们知道，新中国成立后，百废待兴，为了培养人才，各行各业都创办了很多大学。一段时期之后进行了院系调整。改革开放后，恢复高考、创办中央广播电视大学、高校扩招，所有这些，都是为了弥补高等教育资源的短缺和人才的短缺。社会发展到现在，高等教育迈入一个新阶段，已从注重规模发展转入更加注重质量发展，对教育质量的关注度空前提升。

第二，《中国教育现代化2035》是新时代推进教育现代化、建设教育强国的纲领性文件。教育现代化绝对不止是硬件和手段的现代化，还更加注重教育质量的提升，这在某种程度上属于“还旧账”。因为规模、质量、效益本应同步规划、协调发展，但在不同阶段，工作重心不同，侧重点不一样。所以在推进教育现代化的进程中，需要更加注重教育质量。

第三，国家对高等学历继续教育的结构调整，给开放教育调结构、提质量，提供了一个非常好的契机。教育部《高等学历继续教育专业设置管理办法》实施带来的挤出效应，使开放教育度过了生存危机。作为教育部直属的新型高等学校，国家开放大学当然要为结构调整提供支撑，在质量提升上下大功夫。

就我们自身而言，说“积弊已久”并不是说我们从未重视教育质量。中央电大开始办学时，就是精英教育的一部分。但在我国高等教育发展从精英教育到大众化再到普及化的过程中，我们并没有据此很好地适应和及时调整教育教学，由此带来了新形势下的质量问题。当然，也有客观原因，尤其是前些年高等学历继续教育领域存在的劣币驱除良币现象，导致了恶性竞争。

我们必须承认，主客观原因导致的质量问题已经到了很严重的程度，已经不得不整顿，不得不改革，不得不提高。所以，2019年11月，国开第一次党代会提出“创优提质”战略，既是顺应时代需要，也是要解决当前面临的突出问题。这是非常及时、非常必要的。

在线学习：“创优提质”战略对国家开放大学的长足发展意味着什么？

林宇：“创优提质”战略对国家开放大学的长足发展意义重大。第一，“创优提质”战略的落地实施，可以筑牢发展的根基。基础不牢，地动山摇，要长足发展，没有质量的保证，肯定走不远。第二，可以积蓄发展的力量，让我们进一步丰富资源、壮大队伍，在开放教育领域谋得更加有利的地位、产生更大的影响。第三，可以破除发展过程中阻碍前进的弊端，打破制约的瓶颈，实现轻装上阵。第四，可以进一步振奋我们的精神，整理行装、饱满精神再出发，推动国家开放大学向更高水平和更高层次发展。

在线学习：开放教育现在面临的经济社会形势和以前有很大不同，那么，开放教育应树立怎样的质量观？

林宇：从整个教育的宏观层面来说，我们认同多样化的质量观，但同时也要有自己对质量的描述、看法和标准，我认为国家开放大学具体的质量观至少应该包括以下三个方面：

第一，我们要坚持和遵循“敬学广惠、有教无类”的校训。国家开放大学要坚持服务社会学习者的学历提升和能力提升，要为学习者提供便捷、优质、适合、灵活的高等学历继续教育和行业认可的非学历继续教育。这是国家开放大学和其他高校的明显区别。

第二，要研制实施并不断迭代国家开放大学自己的质量标准。就专业标准而言，全国高等学历继续教育专业设置长期以来都在参照全日制教育，专业设置管理缺乏具有针对性的规范性文件。作为开放教育的“国家队”，我们要先行一步，自己来做这个标准。对此，教育部职成司的领导非常支持和赞同。今年，学校要出台重点建设专业的专业标准。

第三，国家开放大学高等学历教育的毕业生，要能够达到国家对高等教育毕业生的基本要求;接受非学历教育的学生，要能够学有所获，获得行业认可的或者国开根据行业需要联合行业开发的非学历教育证书。

《意见》是深化改革的顶层设计

在线学习：《意见》是国开教学改革的重要文件。该文件是如何定位的？总体思路是什么？

林宇：《意见》是为贯彻落实中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰调研国家开放大学时的重要指示精神，加快世界一流开放大学建设，实施学历教育“创优提质”战略，提高开放教育教学质量而研制的。《意见》是国家开放大学学历教育深化改革、提高质量的顶层设计，是制定国家开放大学学历教育各项具体政策、制度、办法、标准的重要依据。

文件制定的总思路很明确，即定标准、真统筹、实教学、严招考、强监控。国家开放大学是体系办学，总部统筹全国，分部统筹地方，但目前总部和分部之间人为割裂的情况很严重。我们要加强总部对分部的指导支持服务。比如，总部要审核分部建设的40%课程，不符合标准的不能列入教学计划、不能成为正式渠道为学生提供教学资源。对于分部建设能力不够的内容，总部要承担起建设责任，为学生和分部提供更多的、有质量的选择。“实教学”是要把教学环节落到实处，为此，今年将出台一系列的办法和规范，并以此为基础加强督导检查。“严招考”是严格招生和考试，加大治理“三乱”力度，去年期末考试我们在全国范围内处理了两千多名学生。需要强调的是，严招考绝不能不痛不痒，要追究到人，而且要发通报。通报不仅仅发给分部，还要抄送同级教育行政主管部门。“强监控”是进一步发挥和加强监测、评估、督导在落实教学过程和保证教学质量中的作用。只有这样，才能把国家开放大学对质量的要求覆盖到教学工作的各个环节，深入到组织实施的整个过程。

在线学习：您提出“从治标入手为治本赢得时间;以治本强基，为治标铸牢后盾”，这句话应该如何理解？

林宇：前面谈到“积弊”，很多弊端其表现和原因不完全一样。比如考试作弊问题，表现出来的是管理不善，但深层次的原因还包括教学过程不落实、教学方法不适合等等。既然现在社会上有很多对开放教育质量质疑的声音，那么，我们首先要通过治理“三乱”来改善形象，同时通过治理“三乱”对长期存在的管理松懈起到震慑作用。但这只是治理了表面，治本还是要靠教学改革，靠落实教学过程，靠构建起真正适合成人学生的学习内容。总之，要靠提高教育教学质量，才是最终的立校之本。但治本不可能一蹴而就，需要一段时间，还需要“还旧账”，需要做很多事情。尤其需要认真研究成人学习和认知的规律，以此来推动教学设计、内容、方法、考核的改革，这方面我们做得还远远不够。

在线学习：请您谈谈《意见》的亮点。

林宇：简单例举几个比较有冲击力的地方：一是标准先行。要进一步健全人才培养质量标准体系，建立专业、课程、资源建设、教学过程等的标准。二是规范招生。禁止中介招生，建立黑名单制度，严格处理程序，严肃处理问题，通报同级教育行政主管部门。三是整肃考试。不仅仅是整顿考场纪律，还包括各个课程的考试设计。要控制形成性考核和非闭卷考试课程的数量，加强形成性考核的質量监管。统设必修课程均要设置终结性考试，终结性考试成绩和最终的合成成绩“双及格”方为通过。四是加强质量管控。今年国开要推出分部办学评估试点，这是深化两级统筹的新形式，相信会对规范整体办学，尤其是对基层办学行为起到很好的作用。五是明确专业调整方向。《国家开放大学专业设置管理办法（试行）》已经出台，对专业调整的基本原则以及机制、组织保障等都进行了明确。

所有这些，不敢说前所未有，但至少意义重大，清晰了高等学历继续教育教学领域的一些模糊地带，填补了空白。

国开分部要有大局观和进取精神

在线学习：各分部在贯彻落实《意见》时，应该注意哪些问题？

林宇：在落实《意见》时，我比较担心的有这样几点。一是选择性执行。由于《意见》涉及方方面面，可能有的分部会觉得一时办不了或者看法不一致，就选择性执行。我希望避免这种倾向，一定要全盘贯彻。二是惯性思维作祟，见怪不怪，不敢碰硬。有人认为以前一直都是这么干的，不用大惊小怪，或者认为招生环节太复杂，利益盘根错节，最好别去触动。这样的思想绝对要不得，必须摒弃惯性思维，敢于“啃硬骨头”，真抓真改才能改进局面。

我希望分部要有大局观，要有对开放教育事业、对整个体系的忧患意识。国开总部在积极推进转型发展，分部要看清大势，做好自己该做的事，减少、避免内耗，在提高质量上下功夫，而不是各怀心事甚至心怀异志，把自己“该种的田”荒废了，得不偿失。

此外，分部还应进一步树立进取精神。《意见》中有一条打破了常规，即“对于不能为本地区充分提供国家开放大学教育服务的分部，总部可以其他形式介入其区域提供教育服务”。事实上，以前，体系办学某种程度上是“分封制”“裂地而治”。这种办法的好处是可以避免恶性竞争，缺点是对于只求日子安稳、只是“坐等上门”、不努力的分部没有压力和约束。针对这种状况，《意见》提出，总部实验学院可以到开放教育服务提供不足的地区办学，“实验学院以探索符合开放教育规律的人才培养模式、补充办学不力分部的办学服务作为当前主要任务”。希望各分部振奋精神，努力把开放教育业务做好做强。充分发掘市场，充分提供服务，充分扩大国家开放大学的影响。

在线学习：听您谈这些，感觉真正落實起来会很难。

林宇：改革确实很难，甚至可以说很沉重。所谓难，无非是两种，一是没人做过，大家都不知道该怎么做，所以只能摸索，有成功，也有失败。二是积弊太深，很多人见怪不怪，甚至认为理所当然，破除这种认识是改革成功与否的关键，是最需要解决的问题。虽然改革很难，但我们既然坐在这个位置上，为了国家开放大学的长足发展，就一定要下决心把改革进行到底，通过我们持续不懈的努力，一定要让国家开放大学成为一所受人尊敬的大学。

在线学习：您如何看待开放教育的未来发展？

林宇：我是开放教育领域的新兵，就目前的认识，我觉得：第一，开放教育要立得住，首先要刀刃向内，练好内功。长期以来，我们一直在“靠”“要”政策求生存，  自身“强筋健骨”的事情做得很少，这是很大的问题。第二，开放教育在高等教育体系中，处于正规教育和非正规教育的结合部，一定会给整个学习型社会带来不一样的支撑，起到不一样的作用。长远来看，我们将有机会从一个具体的办学者变成一个资源平台的管理者和标准的制定者。在这个平台之上，汇聚符合标准的资源，无论其学历高低、从事何种职业，为资源提供者服务、为有学习需求的学习者服务，这才是真正的开放教育。

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