预算管理体制的本质与变革

谢志华

(北京工商大学 商学院/国有资产管理协同创新中心， 北京 100048)

国家预算的产生与发展无不与国家治理密切相关[1]。一方面，国家良治需要通过国家预算才能得以有效实现。另一方面，国家预算管理作为国家治理的重要组成部分，如果实现了良治，也就意味着国家良治的相应实现。要实现良治目标，最为关键的是构造一个与国家经济社会发展环境和目标相适应的预算管理体制。从某种意义上说，国家预算管理体制的合理有效性决定了预算良治的水平，而预算良治的水平必然对国家良治或者说国家治理现代化产生重大的作用。尽管预算管理体制与国家治理现代化有着如此密切的关系，但现实中预算管理体制仍然在一定程度上存在与国家治理现代化要求不相适应的方面，为此就必须对其进行必要的改革。通过这种改革既要实现预算良治，更要助推国家治理现代化。

一、预算管理体制：历史演变

一个国家的预算管理体制主要是指，国家在组织预算收支的过程中，划分中央与地方以及地方各级之间，国家与企事业单位之间，国家与市场、国家与社会之间预算管理的权责关系，或者说预算收支的权责范围。预算管理体制的核心是各级各类预算主体的权责划分或者财权的独立自主程度，这种独立自主程度决定了预算管理体制集权和分权的特征，从而形成各个国家预算管理体制的不同模式。事实上，历史地看，在各个国家的不同社会发展阶段，预算管理体制存在差异，同一社会发展阶段的不同国家也存在各不相同的预算管理体制。

(一)主要国家预算管理体制的历史变迁与现行模式

国家预算始于英国，在传入美国后其体系得以完善和成熟，不仅在国家层面进行预算，而且在企业层面也要进行预算，预算管理延展到了社会生活的方方面面。现代国家都是预算国家，各个国家都通过国家预算来管理和控制政府及其他预算主体的行为，实现国家良治目标。预算管理体制整体上可以分为集权和分权的两种模式。从历史的演变来看，有的国家经历了由集权到分权的模式变化，而有的国家却经历了由分权到集权的模式变化；现行的各国预算管理体制也存在集权和分权的不同模式，即便都是西方发达的资本主义国家，预算管理体制也并不相同。

1.预算管理体制的集权模式

集权是相对分权而言的，所谓预算管理体制的集权模式是指预算收入的分配比重和预算收支结构的划分相对倾斜于中央政府，地方政府以及其他各类预算主体的预算收支权力相对较小，甚至“责大权小”。比较典型的国家有英国和法国。

英国现行的预算管理体制与英国的国家体制是相吻合的。英国是一个单一制国家，实行地方分权型的国家结构形式。中央政府掌控了国家的最高权力,地方政府的权力是由中央政府授权而形成的，通过这种授权既保证了中央政府的权威，又能够实现地方政府的相对独立性。在这种国家体制的背景下，预算管理体制也表现出了中央相对集权的特征，中央政府提供全国性的公共产品和服务；同时，通过中央预算支持的方式协助地方政府提供地方性的公共产品和服务；更为重要的是，在议会通过有关预算法案后，必然监督各地方政府实施相关预算法案，并对地方政府的预算绩效进行评价。地方政府按照不越权的原则，其预算收支的职责权限仅限于法律规定之内。为了履行职责会匹配独立的征税权，就是向本辖区内的居民征税，包括市政税和营业税两项，并随着经济社会的发展而增加相关的专项税，税率由各地政府根据实际需要和地区经济发展状况自行确定。

整体上说，英国的中央与地方呈现“伙伴”关系、“代理”关系、“讨价还价”关系三个特征。因为中央政府与地方政府是“伙伴”，地方政府接受中央政府授权并依赖于中央政府，自然就会要针对提供公共产品和公共服务的职责权限，与中央讨价还价。同这种中央与地方的关系特征相适应，英国的预算管理体制也具有三个特征：一是实行严格的分税制，预算收入完全按税种划分，不设共享税各自征收；二是中央高度集权。中央预算收入通常要占到整个预算收入的80%以上，甚至高达90%，地方预算收支缺口较大，对中央预算补助有严重的依赖性；三是中央严格控制地方预算，财力大部分集中在中央政府[2]。因此，尽管表面上存在中央与地方的分权，但实质上地方政府必须按照中央政府的要求行事，预算收支的权限实质上主要掌握在中央政府手中。

实行集权模式的国家还有单一制的法国。在分税制的财政体制下,国家预算由中央预算、地方预算和国家社会保障预算三部分组成[3]。以2005年为例,这三部分预算支出分别占GDP的17%、1%和26%，地方预算支出所占比例极小。与之相应，法国的预算管理体制也是集权型的，法国财政部在预算分配方面对预算支出具有巨大的转移、再分配和将一年的拨款移至下一年使用的权力。在预算执行上，中央和地方的预算收支全部要纳入法国财政部的国库进行集中管理[4]。法国预算管理体制的模式与国家政权的结构和行政区域的划分有着密切的关系。法国的国家政权结构和行政区划分为中央、大区、省、市镇或市镇联合体四级,大区行政长官、省长由中央委派,市长由地方选举产生。从各级政府在经济社会发展中的地位来看,政治、军事、经济大权都高度集中在中央政府，且各级政府的职责权限划分比较明确,各行其是、各负其责，运作架构有序。从各级政府的职能分工来看, 中央负责宏观管理与战略发展规划,大区负责经济结构和地区布局的调整, 省级负责社会福利和保障政策的实施,市镇提供最基本的公共产品和服务。

法国预算管理体制的集权模式不仅表现在预算收支主要集中在中央，而且也表现在尽管预算由各级政府分级编制，各级议会分别审定并执行，但中央层面有权进行干预，或直接修改上级补助数,或要求地方重新编制和确定预算。另一个特征是，预算执行是由一个全国性的机构统一负责，中央设有公共会计局，省设有总出纳署，市设有财务所,全国统称公共会计网。各省的总出纳由中央派出, 负责中央预算在该省的落实、本省的预算执行以及收入入库和按预算进度拨付款项。在税收征管上，虽分为中央和地方两个系统，但在税务行政上，省和市镇的税务机构都由中央财政部和税务总局领导[5]。最后一个特征是，在预算收支的管理上，地方拥有一定的自主权，但受中央的严格监督。地方财政由省长和市长自行管理，中央通过省长、共和国专员以财政信贷和补贴的方式监督地方财政[5]。

1982年以后，法国进行了财权下放的改革,地方政府有了相对独立的地方预算。其中,市镇一级的预算支出主要用于日常生活；省一级的预算支出主要用于社会保险和高等学校以外的教育以及支持农业等方面；地区一级的预算支出主要用于经济发展和职业培训等方面。法国的地方预算收入60%左右来自地方税(自有资源),依靠中央转移支付(国家补贴或捐赠)的比例占到25%左右，中央财政对地方财政补贴具体采取一般性的补助和专项补助金两种形式,依靠借贷或自筹的比例占到15%左右[6]。在改革的过程中，法国也看到了地方分权的不足。比如，地方分权增加了新的成本支出,并且导致了平等原则不能被充分实现，地区差距有所拉大。

日本和韩国同样属于单一制国家，预算管理体制相对集权，有一中央部门负责编制中央本级预算，还有一中央部门负责编制中央与地方转移支付预算，地方预算由地方政府编制。日本预算管理体制的集权化主要体现在：预算机构统一设置，预算、国库、税收、海关、会计都统一在财务省；日本地方自治权限的大小取决于中央政府，地方预算支出的范围也是由中央政府支出确定后形成的，中央政府也控制着许多与地方预算支出有关的重要权限；中央政府通过地区间税收转移支付作为对地方预算的控制手段，地方为了得到中央的转移支付资金，既要向中央政府报告预算收支情况，也要服从中央政府的预算调度和安排。所以，日本的中央政府通过法律手段、经济手段、计划手段的综合运用，构建了以中央集权为主的分级预算管理体制。由于中央集权太多，20世纪90年代中期以来，日本开始推进“地方分权化改革”。一是检讨中央对地方的过度干预问题，在明确中央与地方政府各自作用的基础上，进一步划分预算收支的权责；二是减少中央对地方的行政控制，地方也有了相对独立自主的预算收支权力和预算管理体系；三是扩大了地方在条例制定、自主课税等方面的权限，从而使得地方的预算权力得以扩大。

韩国的国家预算一直都是由强有力的中央政府控制着。1988年4月，韩国颁布《地方自治法》，自此才有了真正意义上的两级地方政府，韩国的预算管理体制也就分为了三级。就现行的中央与地方预算管理体制而言，韩国也是建立在分税制基础上的分级预算管理体制，其特点是划分中央与地方的不同职能，并形成相应的预算收支范围；各级政府都有各自的预算收支权，中央预算与地方预算各自分开、各自编制、自求平衡；中央政府仍然通过中央预算和专项拨款等方式实现对地方预算的调剂和控制，地方政府为争取到更多的中央预算拨款必然听命于中央。

从英国、法国、日本、韩国的集权型预算管理体制中可以总结出一些共同的特征：一是上述国家的集权型预算管理体制的形成背景是单一制国家，正是这种单一制使得预算集权有了政治和行政基础，预算收支的权力更多地集中于中央政府；二是这种权力的相对集中是建立在分税制的基础之上，也就是与中央和地方各自所承担的预算支出责任相匹配，形成相应的预算收入，实现财权与事责的对等性；三是中央政府通常会拥有对地方的财政补贴权，通过对地方政府的转移支付使得地方政府对中央政府形成依赖；四是在预算的编制、执行、监督和考核的各个环节，中央政府对地方政府的预算都会不同程度地进行规划、协调、督促、监督、评价，甚至行使直接确定和否定的权力；五是由于集权的体制不利于发挥地方的积极性，就存在改革的必要，基本的趋势是适度的放权，但这种放权仍然是有限的；六是无论早期的相对集权还是后期改革的适度分权，都是在单一制国家体制特征下进行的，更加强调中央与地方行为的协同性和一体化。

2.预算管理体制的分权模式

分权是相对集权而言的，所谓预算管理体制的分权模式是指预算收入的分配比重和预算收支结构的划分相对倾斜于地方政府以及其他各类预算主体，中央政府的预算收支权力相对较小，甚至“责大权小”。比较有代表性的国家有美国和德国。

美国是联邦制国家，它由联邦政府、州政府和地方政府(包括县、市、镇、特别区和学区等)三个层级组成。1789年通过的《联邦条例》确定建立联邦制国家，州政府与联邦政府是横向平等关系，政治关系相对松散，州以下的政府是地方政府，按各州宪法组织起来，具有不同的模式。联邦制国家与单一制国家重要的不同点之一是，地方政府并不是中央政府之下具有隶属关系的各级政府。在美国，地方政府特指州以下的各级政府。与这种相对独立的政治体制相适应，联邦政府、州以及州以下地方政府在财政上相对独立，州和地方政府在预算管理上拥有很大的、实质上的自主权，在不违反联邦宪法和本州法律的前提下可以自主确定税收结构，税率、税基和各项收费不必经过联邦政府的批准。

美国的联邦预算实行收支两条线的制度，预算收入的编制由财政部负责，而预算支出的编制由白宫行政管理和预算局负责。联邦政府的预算收入主要是所得税，特别是个人所得税。联邦政府与地方之间不直接分享任何税收收入，联邦税收由联邦税务总局征收。联邦预算收入占全国预算收入的比重并不低(可见分权模式不完全是以联邦预算收入的比重为标志的)，其中20%左右要拨付给州和地方政府(可见分权模式不完全是以联邦预算的转移支付比重为标志的)。包括：分类补助是联邦拨付的一种强制性、有指定用途的补助；总额补助是联邦拨付的在指定用途内安排使用的补助，在使用这类补助资金时，州或地方政府有一定的灵活性；收入分享是联邦政府的资产、土地、特许经营权收益等按一定比例留给当地政府而形成的联邦拨付，必须要用于联邦指定的用途，收入分享在联邦补助中所占比例很小。必须要说明的是，联邦政府的转移支付通常都是专项转移支付，而不是一般性转移支付。专项转移支付是为了确保美国全国达到一定质量和水平的公共服务，这显然是联邦的事责，相应的收入也为联邦所取得，只不过是通过联邦的转移支付由州和地方政府代为行使事责。

美国宪法明确规定了政府的各项职责权限，这就为明确美国上下级预算支出的范围奠定了基础，如州政府可以确定政府雇员的数量，决定雇员的工资和福利待遇等。但各州也明确规定经常性预算不允许出现赤字，借款收入只能用于资本性预算支出。各州对地方政府的财政自主权也会进行限制，地方政府可以征收的税由州规定，虽然在税率的选择上有一定自由，但不能超过州规定的最高限度。地方也会出台法规，对一些财政收支行为要求选民投票决定，如新的举债。

与美国的三级政府相适应，美国的预算管理体制也分为三级，且具有以下特征：第一是实行预算民主。在美国，州和地方政府的预算收入和预算支出必须通过选民决定，选民对预算绩效具有考核评价权，并且要实现预算公开。这里必须要将预算民主与预算分权区分开来，预算的集权与分权主要涉及中央与地方之间的权责关系，而预算民主则是指各级预算在形成和实施过程中所选择的机制。第二是实行分税制。美国政府的层级划分以及政府的有效运转是以完善的分税制作为经济保障的，各级政府都有适用于自身的预算收入制度，既统一、又分权，既平等、又有先后，如果三级政府对同一税源和同一纳税人都有征税权，则联邦优先。一些税种由中央和地方同时开征，采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的特点。第三是预算管理体系相对独立。在宪法框架内，联邦政府主要负责国防、外交与国际事务、经济的增长、社会发展和社会稳定等事务。联邦政府并不依靠地方政府来贯彻和落实其政策要求，也不依靠地方政府行使权力，而是依靠联邦政府自身的权力一贯到底。州政府主要负责收入再分配、提供基础设施和社会服务、促进本州的经济社会发展。地方政府主要负责与州政府关系较为密切的一些在本辖区内的公共事务。作为联邦制国家，三级政府都有自身相对独立的权力和责任，与这种权力和责任结构相匹配也形成了相应的预算收支管理的权责体系。美国三级政府都有自身相对独立的预算管理体制，这是美国预算管理体制分权型的内核。第四是预算收支分担机制较为合理。取得哪些预算收入是以开支哪些预算支出为基础的，支出的责任决定了收入的权力范围，这就是通常所说的财权与事责相匹配。在美国，联邦的收入略高于州及地方政府，但在支出方面，联邦承担了更多的公共支出。仅以2010年为例，联邦收入占总收入的51.50%，而支出占到总支出的64.30%。这样一种收支结构的安排真就具有“责大权小”的特征。

与单一制国家不同，美国作为联邦制国家，联邦政府和其他政府之间不存在上下级关系，联邦政府与州政府是平行关系，州政府与地方政府之间是上下级关系。之所以这样，是因为美国建国时各殖民地是平等的，独立后是合众国，之后制定宪法，这是一种典型的“先有儿子后有老子”的发展历程。建国初期，州权大于联邦权力，之后权力天平逐渐偏向联邦，联邦的权力越来越大，但权力的基础并没有改变，联邦和州政府并不是上下级关系。预算管理体制的变革也莫不如此，联邦预算收支管理的权力在逐渐加大，但联邦与州和地方政府在预算管理体制上仍然是各自相对独立。由此可以得出两点结论：一是美国的预算管理体制由相对比较分权的模式向有些集权的方向在调整，这正好与英法两国的改革方向相反；二是由于这种预算管理体制的调整并没有改变美国联邦制的制度基础，州和地方政府在预算管理上各自拥有相对独立的权力，所以其预算管理体制仍然具有分权型的特征。

德国在预算管理体制上同样具有相对分权的特征，根本的原因在于德国也是一个联邦制国家，但德国的联邦制与美国还存一定的差异，使得其预算管理体制与美国也存在一定的差异。目前，德国拥有16个州。与美国类似，政府也分为联邦、州和地方(市或县)三级,宪法明确规定了三级政府的财权和事责。联邦政府主要负责国防、外交、造币和货币管理、海关和边防、邮政电讯、铁路和航空、高速公路和远程公路、社会保险、农业政策和国有企业的支出等等。州政府主要负责治安、中小学教育和高等教育、科学研究、州内公路、地区经济结构和农业结构的调整、护岸等。各个城镇主要负责公共福利、文化设施、公共交通、能源的供给垃圾和污水处理、建设规划等等。但德国的联邦制也有两个根本的特点：一是“参与联邦制”(或“执行联邦制”)，也就是在德国的联邦与州和地方的制度安排中，所表现出的特点是联邦政府决策、州和地方政府执行，尽管各州和地方政府享有立法的职权；二是“影响联邦制”，也就是通过联邦参议院，各州影响联邦的决策、可以抵制架空各州法律的决策。各联邦州政府依据《基本法》，通过联邦参议院参与联邦的立法和欧盟事务。不同于美国的联邦与州各自执行自己的法律，并通过自己的机关来实施，德国的联邦制采取的是一种功能性的分离体制，联邦享有立法权，而州行使大部分行政管理权。

与德国的这样一种政体相适应，其财政体制的一大特点就是共享税比例较大，占整个税收的3/4,其中联邦税收总额的69%、州政府的80%来自共享税。联邦与州及其地方政府都有明确的预算支出范围，与上述联邦、州和地方政府的具体职责分工相匹配，如联邦的预算支出包括国防、外交、科研与发展、社会保障、国有企业的支出等等。根据德国的《基本法》，德国联邦和州政府在预算上是独立的，各自预算的计划、实施和控制等都是自行管理的。《基本法》规定联邦与州的收支范围，要求“联邦与各邦在财务管理方面应自给自足，互不依赖”，这就是所谓预算上的独立性，意味着联邦与州的收入各自分开，需要各自为履行其职责筹措预算资金。

不难看出，德国在国家体制上，联邦与各州之间具有“行政上的连带性”和“预算上的独立性”并存的特征，很容易产生“中央请客、地方买单”的体制冲突。解决这一问题的途径是德国在各州之间推行的“财政平衡(预算平衡)制度”。这一制度的关键就是联邦政府依靠其“行政上的连带性”，运用各项财政平衡措施，使各州的预算收支保持均衡，能够切实有效地履行各自的职能，也为各地区居民享有基本一致的生活水平提供保障。德国财政平衡的实施主要包括三个方面：一是“纵向平衡”，是指通过联邦与州“共享税”收入比例的调节，使得经济落后的州拥有更多的共享税收入；二是“横向平衡”，是指财政较富裕的州将资金直接划拨给较穷的州，使各州的人均财力达到基本平衡；三是“补充拨款”，在上述基础上联邦进一步向财政收入较低的州进行额外拨款，以提高落后州的财政收入水平。这种财政平衡制度也形成了德国的财政转移支付体系，包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付两大部分。德国在采用各种财政平衡措施后，各州之间的财政能力相差无几，甚至贫困的州还出现反超富州的情况。为了解决这一问题，2001年新修订的《财政均等法》建立了对各州政府的适当激励制度，就是当州政府的人均税收增幅大于全国平均人均增幅时，高出的部分可不进入财政均衡过程。德国采取这样一种改革措施后，使得财政平衡制度就能够既考虑均贫富，又能够防止“干好干坏都一样”。更为重要的是，在德国“参与联邦制”的大背景下，通过财政平衡制度能够保证“联邦决策、地方执行”的体制真正落地。

从德国和美国的分权型预算管理体制可以得出一些共同的特征：一是两国的分权型预算管理体制的形成背景是联邦制国家，正是这种联邦制使得预算分权有了政治和行政基础。联邦制国家是先有州才有国，正因如此才为国家体制的分权提供了客观的历史前提。联邦制国家的预算管理体制形成于这一基础，从而具有了分权特征。二是过分强调州的分权权力必然会带来整个联邦国家层面上协同的困难，这样联邦制国家在分权的基础上必然会经历一个将州的部分权力向联邦集中的过程。预算管理体制也是先以各州各自独立的预算为基础形成分权特征，然后逐渐由联邦集中形成联邦预算，表现出由分权向集权变化的趋势，这一点与单一制国家由集权向分权变动的趋势正好相反。三是这种权力的相对分散也是建立在分税制的基础之上，联邦与州和地方政府承担各自的预算责任，自然也会有相应的预算收入与之匹配，从而形成各自独立的预算收支体系。四是由于预算相对分权，各州和地方政府之间预算收入必然会形成较大的差距，为了保证各州之间的预算收支的相对均衡，特别是要确保联邦所确定的任何一个州和地方政府最低预算目标的要求，联邦政府会通过转移支付或者财政平衡制度来均衡各州的预算收入。尽管如此，联邦仍然要确保各州和地方预算收支权力的相对独立性，维持预算收支的相对差距，以充分发挥州和地方自身的积极性。五是联邦和州政府在预算上是独立的，各自预算的计划、实施和控制等都是自行管理的。联邦政府一般不会对州的整个预算管理过程进行规划、协调、督促、监督、评价。

(二)我国预算管理体制的历史变迁与现行模式

我国预算管理体制经历了一个历史的发展过程。一方面，由于我国经济社会环境的变化，要求预算管理体制相应调整；另一方面，预算管理体制也要逐步适应现代预算管理的要求。大体上说，我国预算管理体制改革经历了以下几个阶段的发展变化。

1.中央集权的预算管理体制

新中国成立之后到改革开放前期，我国预算管理体制是中央高度集权的“统收统支”模式。预算收入基本上都归中央所有，预算支出由中央统一安排。预算收支的安排不仅包括行政事业单位，也包括所有的国有企业。新中国成立初期，帝国主义国家对中国在政治上进行威胁，经济上进行封锁，国内的经济建设蕴含危机。由于长期的战争，工农业生产遭到严重破坏, 交通运输瘫痪, 内外贸易滞塞，政府面对的是一个非常困难的局面，通货膨胀、物资短缺，人民生活非常不易。再加上长期分散在各地的财政管理，使得财政预算工作管理上不统一、收支脱节[7]，根本无法满足国家保障战争需要、恢复经济、稳定社会、实现全国一盘棋的需要。因此，制定集中统一的预算制度，实现中央对预算的集中管理在这一时期就成为必然。实际上，我国在相当长的一段时期内实行的是高度集中的计划经济体制，要使计划经济体制能够真正实现，就离不开国家预算的计划管理体制，通过预算收支的中央集权，计划经济才有了真正的实现手段和物质基础。统收统支的中央集权的预算管理体制支持了社会主义改造的完成和制度的建立；有效地保证了比较完整的国民经济体系特别是独立工业体系的建立；推动了各项社会事业的发展。

2.逐步分权的预算管理体制

随着时间的推移，计划经济体制的缺陷逐渐凸显出来，大一统的计划经济管制模式既不能调动地方与企业的积极性，又不能很好地使得资源得到充分有效的利用。改革开放初始,国民经济陷于困境，财政入不敷出，收支平衡难以实现。1979 年财政赤字高达135.41亿元,为新中国成立以来最高。为了充分地调动地方和企业的积极性，有效地运用市场机制配置资源，就必须要对传统的计划经济体制进行变革。1978—1992年，财政作为整个国家计划经济体制改革的突破口，以行政性分权的方式实现了从“条条为主”到“块块为主”的放权并逐步退出过去的资金分配、资源配置领域，促进经济运行机制的市场化，并探索财政职能公共化的转变[8]。在中央与地方的财政关系上采取了“分灶吃饭”扩大地方政府的经济资源支配能力的一系列放权政策[9]，从实行“划分收支、分级包干”到“划分税种、核定收支、分级包干”，再到实行多种形式的地方财政包干的“财政大包干”办法，实质上都是一种财政承包制，这种承包制的核心就是要给予地方预算收入的权力，并承担一些预算支付的责任。相应各级地方政府成了一个预算编制的主体，取代了由中央代编预算的做法。

必须看到，“分灶吃饭”的分权体制并没有使中央与地方在预算收支范围的划分上走出按行政隶属关系划分的改革思路，财权与事权、事权与支出责任没有得到有效的匹配，预算收支结构的匹配有时有利于中央，有时有利于地方，也存在财权与事权、事权与支出责任失配与错配的情况。正因如此，必须进一步深化预算管理体制的改革。根据党的十四大提出的改革目标和总体要求，国家财政实施分税制改革。分税制改革是以财权与事权的界定为基础来划分中央与地方政府间的预算收支权责，并按税种明确中央与地方政府间的预算收入范围，同时辅之财政转移支付制度。分税制在实践运行初期也存在一些问题，根本上就是预算收支权责的匹配问题。为此，对中央与地方预算收入的划分和预算支出责任的界定又做了一些调整和变动，并通过对转移支付进行了改进和强化实现全国基本公共服务的均等化。分税制改革走到今天，从预算管理体制的角度来看，仍然存在的根本问题是中央与地方的财权与事权、事权与支出责任如何更加合理清晰的界定，并在此基础上如何充分有效地实现预算收支的合理匹配。

伴随着分税制的改革和《中华人民共和国预算法》(后文简称《预算法》)的颁布，中央与地方之间不仅在预算收支的权责关系上有了明确的规定，预算编制的方式也发生了变化，由中央代编地方预算改为地方自行编制预算，并报财政部汇总后形成国家预算，这也成为1994年以后地方政府开始探索预算编制改革的动因。此外，传统上“基数法”预算编制方法的根本弊端就是预算外资金规模不断扩大但分配情况并不清晰，放也要求各地开始尝试预算编制方法的创新，其目的就是要将所有的预算收支项目都纳入预算之中，既保证预算的完整性，又提高预算的透明度，有利于加强对预算的监督和保证预算的最终实现，体现了走向现代预算国家所做出的努力。

在国家与国有企业的财政关系上，逐步以“利润留成”“利改税”“税利分流”和企业“产权明晰”、股份制改造方式，确立了国有企业在市场经济中的微观主体地位。与此相应，企业在预算上也逐渐成了一个自收自支、收支平衡、自负盈亏的独立主体。但伴随着改革的推进，国家与企业的预算关系还需要进一步清晰的界定，企业预算软约束的问题更需要彻底解决，主要表现在企业经营出现困难时需要国家政策补贴，而应由政府和社会开支的成本费用也被摊入企业之中。政企职责不清的问题仍然存在[10]。

3.权责匹配下的预算管理体制

党的十八届三中全会提出了国家治理的概念，而党的十九届四中全会进一步指出，国家预算作为国家治理的重要实现方式和国家治理的构成内容之一，需要围绕这一改革目标对预算管理体制进行必要的调整。党的十八届三中全会针对财政管理体制的进一步改革提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。这种对财政管理体制改革的要求表明，只有以法的形式明确中央与地方、国家与企业等的事权，在此基础上进行税制改革，并使负税主体的税负得以稳定，才能为中央与地方、国家与企业预算收支权责的明确划分提供前提。在建立事权与支出责任相适应的基础上，取消竞争性领域专项和地方资金配套，要适度加强中央事权和支出责任。与此同时，要提高预算的透明度和预算绩效，进行预算绩效评价，这意味着预算管理体制不仅仅只是解决中央与地方、国家与企业权责划分的问题，更进一步拓展到预算自身的管理效率问题。正因如此，党的十八届三中全会强调，要实施全面规范、公开透明的预算制度，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立权责发生制的政府综合财务报告制度和规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。党的十九届四中全会进一步强调，优化各级政府之间事权和财权的划分，构造权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方的财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度[11]。这又是从预算管理体制各预算主体的权责划分和提高预算管理体系自身的效率角度所提出的更深入的改革要求。

从我国预算管理体制改革的路径和方向来看，预算管理体制不再只是简单的解决中央与地方之间集权与分权的问题，而是要更清晰地界定中央与地方、国家与企业、政府与市场和社会各主体之间的事权边界问题，只有事权划分清楚才能各负其责，只有各负其责才能更好地匹配相应的权力，实现权责对等，在此基础上才能协调各方行为，调动各方积极性；要使预算管理体制的运转更为有效，还必须要对预算管理体系本身进行改革，实现预算管理的法治化、规范化、透明化、效率化、绩效化，而达成这一要求在预算管理体系内部就是要建立预算管理的权责制衡体系。对预算管理体制的上述改革要求就是为了更好地满足国家治理的需要。一方面，预算管理体制中的各相关主体在事权划定清晰的基础上，构建预算权责匹配的管理体制本身就是国家治理的构成内容之一，也是实现国家治理的重要方式之一。另一方面，通过对预算管理体系本身的改革，目的就是要实现预算自身的良治，保证预算管理体制的合理结构和有效运转，从而为预算的国家治理功能的发挥提供前提。

纵观国内外预算管理体制的变迁和改革的历史，从形式上看或者是由单一制国家(我国也是单一制国家)的集权模式向分权方向调整，或者是由联邦制国家的分权模式向集权方向调整，但在全球范围内预算管理体制的历史演变中，实际上没有一种完全集权或者分权的模式，过分集权就得向分权方向改变，过分分权也得向集权的方向改变，最终就是要实现集权与分权的有效结合。预算管理体制所要解决的根本问题就是要明确划定各预算责任主体的事权，本着“干什么就管什么、管什么就给予什么权力”的原则，划定各预算主体的预算收支权责，在预算收支上实现权责匹配。由于地区之间进一步扩展到行业和人群之间会存在差异，为了保证国家经济社会的协调稳定发展，预算管理体制必然要强化中央或者国家在这一方面的预算协调功能，保证社会公平必然会成为预算管理体制所不可回避的问题，在这一方面无论集权模式还是分权模式都具备同样的特征。由于任何一个国家都存在政府与国有企业的关系问题，与不同的预算管理体制模式相匹配，政府与国有企业的预算关系也不尽相同。在高度集权的模式下，国有企业会成为政府的附属物，国有企业预算必然纳入政府的预算之中。在高度分权的模式下，企业按照市场法则运行，独立核算、自负盈亏，形成自身的硬的预算约束。

实际上，预算管理体制并不是完全的集权型或者分权型。在现实中，政府与国有企业的预算关系并不清晰，政府补贴企业与国有企业承担政府成本成为一种现实现象，从而导致政府和企业的预算刚性被弱化。此外，任何一个国家也存在政府与市场和社会的关系问题，如何划定它们之间的事权边界值得重视。凡是能由市场和社会解决的问题就不应该由政府来进行，而因市场和社会失灵所形成的问题就必须要由政府来弥补，以此为基础可确定各自的预算收支的权责范围。预算管理从产生开始就无不与国家治理密切相关，现代国家是以国家预算为基础逐步形成的，所以称之为预算国家，预算国家必须要有国家预算，而国家预算是法，作为法的国家预算必须要法定预算。从这个视角出发，国家预算一方面是现代国家治理的重要构成内容，另一方面也是国家治理的重要实现形式。正因如此，必须要通过预算法治以实现预算良治。

二、预算管理体制：本质特征

从历史回顾中可以看出，预算管理体制涉及各预算主体的预算关系，而这种关系的本质与预算收支的权力大小密切相关，而这种权力大小在不同预算主体之间的配置关系形成了不同的预算管理体制模式。如果预算收支的权力主要集中于中央政府，就是集权型模式；如果预算收支的权力主要分散在除中央政府以外的其他各主体上，就形成了分权型模式。无论集权模式还是分权模式，从形式上看主要涉及预算收支权力的集中和分散。但从实质上看，预算收支不仅涉及权力，也涉及责任，如果集权的模式只是集中预算收支的权力，而不承担相应的预算收支责任，这种模式也是难以运行下去的；如果分权的模式只是分散预算收支的权力，而各享有权力的主体却不承担预算收支责任，这种模式恐怕根本就不能存在。从这个意义上讲，预算管理体制的本质是预算收支权力和责任的匹配问题，而不是单纯的集权和分权的问题。至于各个预算主体究竟应该享有哪些权力，承担哪些责任，从根本上取决于各自在经济社会中的角色定位，以及以这种角色定位为基础所应该发挥的功能作用，也就是俗称的事权。事权的另一面就是事责，要干哪些具体的事，就是责任，为了干这些事必须要享有相应的权力，从而实现事责与事权的合理匹配。在预算管理体制中，表面上看各预算主体仅仅为了预算收支形成各自的权力和责任，而实质上任何预算收支都是为了完成各预算主体所要做的事而发生的，事权和事责才是预算收支形成的基础，而预算收支则是事责和事权的表现形式和集中反映。也就是说，各预算责任主体只有通过事权和事责的确定才能进一步划定预算收支权力和责任，而只有通过预算收支权力和责任的划定才能保证各预算主体事权的行使和事责的履行。归结起来，无论是作为预算基础的事还是作为预算自身内容的收支都涉及权力和责任的匹配问题，这就是预算管理体制的本质内容或者特征。

从一般意义上说，任何组织要协调有效地运转必须要形成组织体制，组织体制是保证组织协调有效运转的内在机制。组织的本质就是为了协同动作，仅有一个人的地方是不需要组织的，只要存在两个及两个以上人的地方，为了协同动作就必须要形成组织，通过组织来协同所有参与者的动作，以求实现组织目标。为了协同组织内所有人员的动作，就必须要形成有效的组织体制，纵观人类组织发展的历史，遍览全世界现存的所有宏观和微观组织，为了保证组织的协调有效运转，大体可以形成三种结构，以及与这三种结构相适应的运行体制和运行机制。

第一种是纵向的科层结构，通过纵向的科层结构组织设计来保证组织的协调运转是最原始最基础的一种组织结构形式。科层制是建立在马克斯·韦伯的组织社会学的基础上的，是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它是一种组织结构，又是一种管理方式。所谓纵向的科层结构正是从这种组织结构的角度出发而形成的，纵向科层结构组织的权力集中于顶层，是权力的源泉所在，每一个下属层次并不拥有权力，其任务就是要对顶层听从命令、服从指挥。其特征包括：(1)按照组织统一的目标，从上到下、层层分解责任和权力，形成层级结构。(2)权力中心在科层结构的顶部，也就是组织的上部，且只有一个权力中心。(3)组织驱动和连接的基本方式是权力。从运行方式看，表现在两个方面，一是纵向上层对下层逐层发布命令和进行指挥，二是纵向下层对上层逐层执行命令和接收指挥。(4)由于科层结构的可延展性，可以构建大规模的组织。纵向的科层结构的最大优势在于广泛、深入的动员能力和聚集力量办大事。(5)权力控制，也称之为“硬控制”，主要通过纵向的权力结构来控制组织的运转，其基本的规则是下层服从上层，最终都要服从顶层。这种控制在不少情形下是有效的，但由于都听从于最高权力，各个层级都必须处于服从的状态，所以体制比较僵硬，适应性比较差，成败最终取决最顶层，“成也萧何，败也萧何”，一旦失误都是系统性的，要控制一个小小事情往往要动员巨大的力量，组织成本必然很高。(6)权责难以对称，权力都在顶层，但客观上责任并不都在顶层，各个层级都负有绝对执行的责任，正由于这样就产生了科层结构下的不对称性激励，组织中的人们为了不断地晋升层级而进行竞争，甚至不择手段，最终可以获得巨大的权力激励。

在纵向科层结构下，要实现组织的协同动作，采取的是集权体制，集权体制的核心就是组织的权力集中在组织的最高层，由组织的最高层确定组织的运行目标，并将这一目标以责任的形式分解落实到组织的每一个层级，并按照下层服从上层，最终都要服从最高层的规则，确保组织目标的实现。正是因为组织的每个层级的行为都统一到了组织最高层的命令和指挥上，组织的协同也就可以实现。所以，强调纵向科层结构的组织必然采取集权体制，也只有通过集权体制才能使得纵向科层结构的这种安排得以实现，两者须臾不可分离，纵向的科层结构是组织的形式，而集权体制是组织的内容，通过形式与内容的结合就构造了集权型的科层组织体系。

在纵向科层结构下，为了使权力的最高层的指挥和命令得以实现，必须要保证各下属层级能够听从指挥、服从命令，采取什么样的机制才能最终实现这一要求就显得十分重要。在纵向的科层结构中自身便会形成一种内在的激励机制，如上所述，叫作“不对称性激励”，这一机制的内核就是权力集中而责任分层，每一个下属层级都渴望晋升到上一个层级以求获取更大的不对称性激励的好处，不对称性激励只是一种正向激励。在纵向的科层组织结构下，最高权力主体只有一个，这意味着一旦有人得到了这一权利，其他的人就不可能得到这一权力。另外，在沿着科层结构进行晋升攀升的过程中，越往上升，实现的机会越小，竞争的压力越大，出现“尔虞我诈”的可能性增加，由于晋升不能实现也会导致人们沮丧和失望，这些负面的情节都会影响组织的执行力，可能出现少作为、不作为甚至反向作为的行为取向。为了防止科层结构下人们负面行为的产生，也必须要建立一种防控机制，这种机制就是监督，每一个上层都需要下层来听从指挥、执行命令，而每一个下层有可能适得其反，解决问题的唯一办法就是上层监督下层。所以，在纵向的科层结构下采取集权的组织体制必然要通过监督的机制才能使这一组织体制能够有效地得以运转。

严格意义上讲，从单一制国家的预算管理体制的发展历程上看，早期的集权管理模式是应该符合上述特征的，预算的收支权力都集中在中央，而预算的执行则分散在各预算执行主体方面，各预算执行主体要想得到更多的预算，就必须服从中央层的权力安排，中央层为了保证预算收支能够全面实施，必然要对其他各层级的预算执行主体进行监督。更为重要的是，中央以外的其他预算主体都有属于自身范围内的事务，并不涉及全国，在这种条件下它们必然要行使事权，但并不拥有预算收支的权力，这种事权如果由中央而不是其他预算主体来行权，一方面本身不属于全国性的事务，无需要中央层面来行使权力；另一方面，中央层面行使权力也很难做到因地制宜，满足其他预算主体所进行事务的要求，更不能调动这些预算主体的积极性。所以从根本上说，集权模式所带来的根本问题是，事权没有很好地与预算收支的权力进行匹配。

第二种是横向的水平结构。为了解决单一的纵向的科层结构所带来的体制僵硬、适应性较差、灵活性差、组织成本高、难以实现决策制衡、各下层的积极性调动不够等等缺陷，任何组织都有必要通过在组织的各个层级上进行分权；同时，伴随着组织环境的复杂化、多变化，组织规模的不断扩大，组织运行内容的不断增加和组织内部各主体、各业务之间的协调协作难度的提升，也要求组织在各个层级进行分权。分权的结果必然在组织内部形成横向的水平结构，这一结构是分权的结果，意味着在纵向的组织结构下集中在最顶层的权力开始在组织中的各个层级进行分配，每一个层级都有自身相应的权力，他们可以运用这种权力开展组织的活动，而不会受到来自上层的指挥和命令，即具有自决权，这就打破了纵向的科层结构下权力只是来源于最顶层的这样一种单一权力构造，在每一个层级都拥有权力的条件下，权力的配置就不再仅仅是纵向的，而是有了横向的，权力的配置也不再仅仅只是科层的，而是有了水平的。所谓横向的就意味着权力可以在各个层级都存在，权力也源于各个层级，所谓水平的就是每一层所获得的权力都拥有相对的独立性和自主性，从而在权力的使用上也具有平等性。在联邦制下，联邦和州都拥有自身独立的权力，权力分别源自联邦和州，这就是一种横向的权力特征；同时，联邦和州的权力是各自相对独立、自主、平等运行的，并不直接受到联邦的干涉，这就是一种水平的权力特征。

在横向水平结构下，一方面要在组织的各个层级进行分权，各个层级都有相对独立、自主平等的权力，每一层级行使这种权力是不能随意地受到上一层级的干扰的。另一方面，在分权的基础上还要保证组织能够协调运转，实现组织的协同动作。做到这一点就必须在每一个横向的水平结构上采用分权制衡的机制，这意味着每一个上一层级不能干预下一层级应该享有的自主权力，同时还必须保证每一个层级在行使自身的权力时不能滥用权力，也不能在权力的使用中使得整个组织的协调运转被破坏。在横向的水平结构下，组织呈现出分权的体制特征，要保证分权的体制下还能够实现组织的协调运转，就必须采用制衡的机制。实际上，组织中每一个层级的分权制衡是组织分权的前提条件，也是集权的组织体制发挥作用的前提。就前者而言，在每一个层级获得权力后，既不能干预其权力，又要保证其权力的运用符合组织的目标，且不得滥用权力，唯其制衡才能实现。事实上，横向的水平结构就是在同一个层级上，将整个权力按职能分工进行分拆，只有各分工的权力主体达成一致时，整个权力才能得以行使和实现；就后者而言，任何组织都会存在纵向的权力结构，为了保证最高权力能够运用和实现，就必须要采用监督的机制，但最高权力者由谁来监督的问题不可能依靠监督机制本身来解决，而是要通过最高权力层级的分权制衡才能实现。同时，每一个层级形成了相互制衡的机制后可以大大减少单纯的监督机制所带来的成本。强调横向水平结构的组织必然采取分权的体制，也只有通过分权的体制才能使得横向水平结构的这种安排得以实现，两者完全不可分离，横向的水平结构是组织的形式，而分权体制是组织的内容，通过形式与内容的结合构造了横向水平组织体系。

在分权的组织体制中，通过制衡机制，既要保证各横向层级能够独立、自主地使用权力，又要实现所有层级的协同动作，制衡的内核就至少需要表现在以下两个方面：一是权力与责任的相互制约。在分权的横向水平结构中，每一个横向层级都必须要享有相应的权力，但更重要的是必须要承担与权力相适应的责任，实现权责对称。每一个横向层级能够独立、自主地运用权力的前提是各自都要承担相应的责任，正是通过权力的这种分解形成分权体系，进而又通过责任与权力的匹配形成权责协同体系，只有这样才能形成整个组织在各个层级上权力与责任的一种均衡协同结构。从本质上说，组织就是一种权责结构，在分权的条件下还能够实现组织的有效协同，就是要构建组织的这种均衡协同的权责结构。只要组织中的各个层级以至各个主体的权责结构是均衡协同的，那么组织就能够处于协同动作的状态。在这里，组织的协同是以责任目标分解的形式得以实现，而责任目标的实现又是以相称的权力使用为保证的。二是在同一个横向水平上，要按照职能分工将权力进行分拆，实现权力与权力之间的相互制约。在预算管理中，管钱的人和管事的人必须分离，管物的人和管钱的人也必须分离，如此等等都是为了实现同一个横向水平上权力的相互牵制，其目的就是为了防止滥用权力，而这是实现组织协同的基础。

严格地说，在联邦制国家的预算管理体制演进中，早期预算管理分权模式只是强调了分权，但权责并不匹配，而逐渐成熟的预算管理的分权模式也是比较符合上述特征的。首先，必须明确预算分权不是把所有的预算权力都下放到最基层，而是在不同横向水平的预算层级上都会有相应的分权，包括最高权力层级也有自身的预算权力；其次，不同横向水平的预算层级不仅享有预算分权，而且必须要承担预算收支责任，从这一点出发，每一个层级的预算主体不仅是预算权力的享有者，也是预算责任的承担着，他们既是预算的决策者，也是预算的执行者；再次，预算分权是与每个层级预算主体的事权相对应的，中央层面的预算分权是以承担全国事权为基础的，地方层面的预算分权则是以承担地方或者区域的事权为基础的。这里的事权也可以说是一种事责，中央和地方各级政府拥有不同的事权，承担不同的事责，为了履行事权、承担事责，就必须要配以相应的预算收支权力。所以，分权模式不是一味地放权，而是要实现事权或者事责与预算收支权力的有效匹配。

一般意义上说，世界上任何组织都没有纯粹的集权，也没有纯粹的分权。集权者不可能事无巨细、面面俱到，也不可能完全及时地应对环境的变化；分权者不可能完全考虑到全局的均衡协同性，也就是全局观，也不可能具有长久的战略性，也就是战略眼光。正是这种客观存在，世界上任何组织都应该是一种集权和分权相结合的构造。有的组织可能偏集权一点，但不可能没有必要的分权；有的组织可能偏分权一点，但不可能没有必要的集权。因此，世界上任何组织的集权与分权体制特征可以用图1进行描述。

可以看出，世界上任何一种组织都是集权和分权的结合体，图中集权与分权的程度意味着每个组织都可以根据自身的需要在集权与分权之间找到一种结构特征，有关集权与分权的程度的轴线是可以上下移动(旋转)的。就预算管理体制而言，单一制国家集权与分权的程度相对偏向于集权方向，而联邦制国家集权与分权的程度相对偏向于分权方向。

尽管如此，无论是相对集权的模式还是相对分权的模式，都要求在组织的每个横向层级上实现权力与责任的匹配。这意味着，当预算管理体制是相对集权时，中央的权力比较大，而地方的权力比较小，相应中央承担的责任比较多，地方承担的责任比较少；当预算管理体制是相对分权时，中央的权力比较小，而地方的权力比较大，相应中央承担的责任比较少，地方承担的责任比较多。也就是说，始终要保持各预算权力主体的权责相匹配。这一原理可以由图2来描述。

可以看出，组织的本质是一种权责结构，而这种权责结构的实质就是要实现权力与责任的匹配，不仅内容是对应的，而且程度是相当的。正是基于这一原理，有关权力与责任匹配的轴线是不可以上下移动(旋转)的，应该处在45°角的位置。这无非说明，权力与责任之间只有高度匹配，组织权责体系的构建才是有效的。

在上述有关单一制国家和联邦制国家预算管理体制的回顾中也能够看到这一点，在两种体制下，中央和地方预算收支权力的划分无论是向集权的方向转变还是向分权的方向转变，最终所要解决的根本问题就是，中央层面的事权或者事责必须与相应的预算收支权力匹配，地方层面的事权或者事责也必须与相应的预算收支权力对称。如果中央层面只是享有权力而不承担责任，地方层面只是承担责任而不享有权力，或者相反，这样的预算管理体制都不可能有效运转。要发挥预算管理体制助推国家治理能力提升的功能，本质上就必须要解决两个层面的问题：一是要划清中央与地方的事权或者事责，当然还包括政府与市场、社会、企业等的事权或者事责；二是在划清事权或者事责的基础上，再配置以相应的预算权力，实现权责对等。如果只是站在预算管理体制的视角进行描述，就是要在中央和地方合理划分预算收支的权力，在此基础上确定相应的预算收支的责任。由此可见，预算管理体制变革的核心问题不是单纯的集权和分权的问题，而是首先要清晰并划分事权，在此基础上再实现预算收支权力与责任的有效匹配。

三、预算管理体制：变革路径

现代国家是预算国家，现代国家治理离不开预算管理，预算管理是国家治理的组成内容，也是实现国家治理的重要手段，要发挥预算管理在国家治理中的作用，就必须要完善预算管理体制，这一体制必须在《预算法》中得以明确。正如上文所述，预算管理体制的根本问题不是简单的集权和分权的问题，而是要清晰和划分各预算管理主体的事权，以此为基础重新构造各预算管理主体的预算收支权力和责任，实现权责的有效匹配。在国家预算管理体系中，涉及事权划分的各相关预算管理主体主要是中央政府与地方政府、地方政府与地方政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与个人等等。以这些预算管理主体之间的事权划分为基础形成各自的预算收支权力和责任，实现各自的权责匹配，从而重构预算管理体制。这一体制的重构涉及以下方面。

第一，中央政府与地方政府的事权划分和预算收支权责。从公共管理学理论可以得知，政府承担公共受托责任，为整个社会提供公共产品并维持公共秩序，无论中央政府和地方政府的事权都无不以这一理论为基础。在中央政府和地方政府提供公共产品和维持公共秩序的事权划分上，基本的原则是，凡涉及整个国家所需要的公共产品和维系整个国家和全社会有序协同运转的公共秩序都需要由中央政府来履行其公共受托责任，其事权由中央政府享有，其事责由中央政府承担；而仅仅只是涉及地方或者某一区域所需要的特定公共产品和只是维系地方或者某一区域经济社会协同运转的公共秩序主要由地方政府来履行其公共受托责任，其事权由地方政府享有，其事责由地方政府承担。例如，全国性的交通设施由中央政府建设，而特定地方和区域专用的交通设施则由地方政府建设；全国所有公民的基本义务教育的事权在中央政府，而特定地区或区域在此基础上增加的更高层次或者更多教育的事权在地方政府；全国性的基本社会保障的事权在中央政府，而特定地区或区域在此基础上增加的更多的保障事权在地方政府；全国统一市场的一体化控制与管理的事权在中央政府，而地方和区域市场特殊性要求下的控制和管理事权在地方政府；国家安全的事权在中央政府，而地区或区域稳定的事权则主要在地方政府；如此等等不再一一列举。

政府除了提供公共产品外，也要提供短缺品，一定时期、一定条件下的短缺品具有公共产品的属性，由政府提供，通常采取政府投资的方式予以缓解。如果短缺品是全国性的，事权在中央政府；如果短缺品是地区或区域性的，事权在地方政府。在改革开放初期，我国的电力极其短缺，中央政府和地方政府都想解决这一问题，尽管如此，仍然要区分全国性和地方性的事权。各种公共突发事件和自然灾害突发事件有的涉及全国，有的涉及地方或者区域，凡是涉及全国的，事权在中央政府；而仅仅只是涉及地方或者区域的，一般情况下事权在地方政府，但是当这种突发事件有可能波及其他地区，或者地方和区域难以承受事责，这时通常需要中央政府统筹，相应的有关事权就可能转移到中央政府。美国的奥尔良曾发生过海啸，但重建新奥尔良就不仅仅是新奥尔良政府的事情；汶川发生大地震，地震只是在四川，但必然影响到许多相关的地区，这也是四川政府难以独立承担之灾，需要中央政府统筹。由地区差所导致的不同地区的经济社会协调事项，由于它本身已经是跨地区或区域的，唯有中央政府才有能力和资格来进行这种协调，协调权在中央政府，但事责是由中央政府和地方政府共同负责。事实上，在前文的历史回顾中可以看到，无论在单一制国家还是联邦制国家，中央政府都会担负经济协调重任，以保证各地区或区域经济社会的均衡协调发展。中央政府和地方政府必须根据上述事权的划分承担相应的事责，以此为基础划定中央和地方预算收支的权力和责任。

第二，政府与社会的事权划分和预算收支权责。政府与社会的事权划分主要是指政府与社会组织之间的事权划分，社会组织是人们为了有效地达成群体的特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体。任何社会组织都有明确的界限、清晰的目标，在社会组织内部也实行明确的分工，并确定旨在协调成员活动的正式关系结构。在这里，社会组织是相对政府而言的，也就是除了政府以外的其他组织都可以称之为社会组织。政府之所以形成，是由于要履行公共受托责任，向社会提供公共产品、维持公共秩序，特别是随着政府由管制型政府向服务型政府的转变，这种受托责任的履行就变得越来越重要。伴随着政府为整个社会提供公共服务的职能不断强化，政府提供公共服务的数量在不断扩大，质量的要求也在不断提高。如果仅仅由政府来履行公共服务的职能，政府机构就将变得越来越庞大，政府的运行成本将越来越高昂，结果必然会导致政府不堪忍受而难以履职。这样一来，政府提供公共服务的职能就越来越多地由社会组织来承担，各类社会组织在经济、政治、文化、社会、医疗、教育等行业和领域，发挥了独特而重要的作用。更狭义的社会组织是指在提供公共服务时不以营利为目的，也称之为非营利组织。如果当企业也提供公共服务，且不以营利为目的时，就所提供的公共服务而言，企业也具有非营利的特征。社会组织从事社会事务，也就是公共事务，而公共事务从广义上看可以被定义为组织的所有非商业化行为，社会组织通过这些非商业化行为为整个社会提供公共服务。就现阶段而言，在我国因制度、体制以及监管不到位等问题，不少社会组织在发展过程中既面临困难又存在自身行为不规范的问题，有的社会组织实际上是“官办、官营、官管”。所以，在明确划分政府与社会的事权关系时，首先必须要解决的问题是在我国应该发展哪些社会组织，怎样发展社会组织，如何使社会组织能够按照社会的角色定位和社会需求健康运行。尽管如此，在预算管理体制的进一步改革上，首先仍然要解决的问题是政府与社会的事权关系必须要划清。

整体上说，随着社会的进步，社会组织在经济社会发展中所扮演的角色会越来越重要，发挥的作用也会越来越大，这就意味着能由社会提供的公共服务就应该尽可能地依靠社会组织进行，这里至少包含了两个方面的内容：一是凡是通过社会组织自身的行为就能够为社会提供的公共服务一律交由社会组织负责，社会组织通过为服务对象提供服务，采取自收自支而不盈利的方式运营，如各种社会团体、学会和协会、培训机构等，为会员提供培训服务。二是凡是可以通过政府购买服务而通过社会组织进行的事项，也尽可能由社会组织承担事责。政府购买公共服务就是政府尽可能通过公开招标、定向委托、邀标等形式将本应由其承担的公共服务委托给社会组织进行。历史地看，这种方式可以提高公共服务的供给质量和财政资金的使用效率，还可以改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。三是凡是可以通过政府和社会组织共同协作进行的事项，就应该充分地调动社会组织的积极性，充分发挥社会组织承担事责的作用。在这次抗击“新冠”疫情的战役中，社会组织不仅出钱也出力，与政府一道协同奋战就是最好的例证，通过社会组织进行这些事项可以倡导良好的社会风气，形成正面的社会形象；社会保险也可以通过政府、社会组织和个人协同来进行。不难看出，在处理政府与社会的事权关系上，中心的思想是，如果通过社会组织自身能够行使的事权和承担的事责就不妨由社会组织进行；如果社会组织在行使事权承担事责的过程中能够实现自收自支，就由社会组织自行预算，其预算收支不纳入政府预算之中；如果社会组织在行使事权承担事责的过程中不能取得相应的收入而弥补相应的支出，其差额部分就应该纳入政府预算之中。

第三，政府与市场的事权划分和预算收支权责。我国目前实行社会主义市场经济，市场在资源配置中起决定性作用。要发挥市场机制的作用，就必须要建立全国统一的市场。在经济全球化的今天，有必要使国内市场与国际市场有效地实现一体化，从而形成一个全国统一开放、竞争有序的市场体系。在这个市场体系中，地区间、领域间、行业间经济封锁、保护主义等问题得到解决，各种要素资源和商品依价格机制和统一市场规则，能够在全国乃至世界范围自由流动和配置[12]。就政府和市场的关系而言，政府既要引导、培育、调节市场，又要避免过度干预市场，影响市场自主调节作用的发挥。总的原则是，凡是能够通过市场机制的作用解决的问题就应该由市场自行解决，政府不应插手其中。政府的使命就是要构建和维护统一市场，避免市场失灵。就构建和维护统一市场而言，市场自身不可能形成国家乃至世界统一的市场，需要政府制定相应的法律法规，采取切实有效的政策，打破地区、领域、行业间的市场封锁，打破行业和企业垄断，实现市场的一体化。市场也不可能“自己监管自己”以确保其有序运行，政府作为公共受托责任者的重要使命之一就是要维持社会秩序，在经济领域而言就是要维持市场秩序。在市场秩序的维持中，有的秩序涉及国家乃至世界的统一市场，有的秩序只是涉及地区或者区域市场，这就分别需要中央政府和地方政府制定相应的市场规则，并切实通过监管确保这些规则的有效实现。国家设立市场监督管理总局，并在各个层级上设立分支机构就是为了维护国家统一市场的有序运行。政府除了构建和维护统一市场之外，还必须要对市场进行有效的宏观调控，这种调控是建立在维护市场平等竞争的基础上的，是建立在市场在资源配置中起决定作用的基础上的。前者意味着要通过调控确保市场公平，后者意味着要通过调控要拾遗补阙，弥补市场失灵。对于确保市场平等竞争的政府调控事项，最明显的例证就是当不同地区、不同行业的企业遇到天灾时，政府可以通过财政补贴的形式消除天灾所导致的竞争条件不平等的状态。在这次“新冠”疫情大流行的背景下，政府动用了大量的预算收入，根据不同地区和不同行业企业受疫情影响程度的不同进行补贴，就具有消除天灾所造成的不平等竞争状态的政策意义。

对于弥补市场失灵的政府调节事项，至少包括以下几个方面：一是市场供求失衡而导致的市场大幅波动的风险。为了防止或消除这种风险，政府必须要救市，为此要进行宏观调控，可以采取财政政策和货币政策，而财政政策中最为重要的就是救市基金的设立，不同的市场可以设定不同的救市基金。二是基础产业的规模和质量波动性的风险。在所有的产业中，农业是基础，事关国计民生，但是农业的产量规模和质量高低受自然灾害的影响最为直接，也最为重大，为了防止和消除这种风险，政府必须要建立农产品特别是“粮棉油”的基础储备，相应形成了预算支出中的储备资金。三是突发公共事件所导致的特定市场供求失衡的风险。任何突发公共事件都会产生对市场商品突发性的大规模需要，从而引起这些商品生产消费的供求严重失衡，这次“新冠”疫情的出现在全球范围内就导致了这种市场失衡风险，为了防止和消除这种风险，政府必须要建立公共应急储备，相应地形成预算支出的应急储备资金。四是市场投资短缺而导致特定市场供求关系失衡的风险。在一些特定的市场领域，由于市场风险较大，投资成本较高，即便社会需要也无人参与，或者参与不足，从而形成经济运行中的瓶颈约束，导致经济的发展受到制约。如投资规模大且回收期长的产业、新兴产业、高技术高投入产业、战略性产业，如此等等。这些产业如果不能得到有效的支持，就可能成为经济可持续发展的制约因素，无论中央政府还是地方政府，为了防止和消除这种风险，就必须要设立各种相应的引导基金，并通过这些引导基金聚集社会资金，以促进这些行业的顺利发展。五是收入与财富分配不公的问题。市场机制容易导致收入与财富向少数人集中，这不仅造成贫富差别，也影响到整体的消费水平。政府必然要通过财政政策调节这种收入和财富的差别，一方面通过税收形成预算收入，另一方面又会通过最低工资保障制度和有关的补贴形成预算支出。六是失业问题。市场运行的结果必须要提高生产效率，从而导致失业增加；而市场运行的周期性变化使得对劳动力的需求也会呈现周期性调整。市场的作用既会导致失业，也要通过潜在劳动大军的存在来更好地满足市场需要。为了保证失业的员工能够维持劳动力再生产，维持生活的持续，也为了维持社会稳定，政府必须要建立失业救济金。在国家预算中，既要形成相应的预算收入，也要形成相应的预算支出。七是外部负效应问题。由于市场机制的作用，企业往往只追求经济利益，从而导致外部负效应。外部负效应既可能造成对整个社会的影响，如环境恶化，也可能对其他相关利益主体带来不利的影响，如对其他企业的生产和居民的生活带来危害。对于外部负效应所带来的问题，有的是影响全社会，有的是影响特定利益主体。如果影响波及全社会，最终需要政府出面解决，如环境污染问题、社会稳定问题。政府必须要设立相应的专项资金解决此类问题。事实上，当某一主体的行为产生了对整个社会的不利影响时，政府不仅要对这类企业的行为进行刑事和行政处罚，也需要进行经济处罚，从而形成相应的预算收入，用来应对外部负效应问题。八是公共资源的过度使用问题。不少生产经营是以公共资源为基础而进行的，如渔民捕鱼、牧民放牧就是以江湖河流和草原这些公共资源为依托的。资源使用者为了追求利润最大化很容易对其采取掠夺式的使用，而不能给资源以休养生息。当政府的市场调控也不能到位的时候，这种问题往往就会造成公共资源的重大损害，为了防止和修补这种损害，也必须设立相应的专项资金。诸如此类市场失灵所带来的风险通常都需要政府来拾遗补缺。

不难看出，政府和市场是一种相互补充、相互完善的关系，在发挥市场对资源调节起决定作用的前提下，政府就是要弥补市场失灵所对应的缺陷，通过政府对这些事物所进行的管控消除市场风险，由此就形成了政府应享有的事权，承担相应的事责，为了保证政府履行这些事责，必然形成对应的预算收支的权力和责任。

第四，政府与企业的事权划分和预算收支权责。改革开放以来，国有企业改革经历了政企分开、政资分开和两权分离的改革路径，最终国有企业都要走公司化的道路。公司制企业的根本特征是建立了法人财产制度，以法人财产权为基础，公司面向市场自主经营、独立核算、自负盈亏。所有企业面对市场竞争，前提是要确保他们能够平等地参与市场竞争。对于非国有企业而言，政府与企业的关系相对简单和规范，政府不得干预非国有企业的生产经营活动，政府的使命就是制定市场规则，维持市场秩序，保证这些企业都在平等的基础上展开市场竞争。对于国有企业而言，政府与企业的关系相对复杂，还需要进一步规范。在处理政府与国有企业的关系上，从根本上就是要保证国有企业作为一个市场主体能够平等地参与市场竞争，在市场竞争的过程中能够最终实现自主经营、独立核算、自负盈亏。但现在的问题仍然在于国有企业承担了不少社会职责，而政府也给予了国有企业一些优惠的政策和特殊的资源。从某种意义上讲，这些政策和资源就是对国有企业承担社会职能的补充，当然导致的不良后果就是政府事权与企业事权的边界不清，彼此所确定的预算收支边界也是模糊的。因此，有必要进一步阐清政府与企业的事权边界。正如前文所述，我国社会主义市场经济制度的特征就是市场在资源配置中起决定性作用，国有企业作为市场主体，其行为一般应该由市场来引导，政府并不直接管制国有企业的行为，这一点在非国有企业的场合并不存在疑义。国有企业的问题在于它与政府之间存在产权关系，政府作为国有产权的代表，行使对国有企业出资的权利，作为出资者的政府必然以出资者的身份对国有企业行使相关的出资者权力。这里仅仅从预算管理的视角进一步分析政府作为出资者与国有企业的事权关系。政府作为国家出资者的代表行使出资者权利，这意味着在国家预算中必然涉及投资的事权，只要政府作为出资者享有对国有企业进行投资的事权，则必须要承担投资的事责，在国家预算中必须要有相应的预算收入来支撑作为政府投资的预算支出。同时，对国有企业进行投资后，作为出资者的代表，政府必然要参与企业的利润分配，形成资本收益。所以，为了连接国家预算与国有企业预算，在政府与国有企业之间，就形成了国有资本经营预算。但现实的问题仍然在于国有企业承担了一些政府和社会职责，政府对国有企业也给予了一些特殊的政策支持，也就导致了政府的事权与企业的事权之间仍然没有清晰化。由此可见，解决问题的根本出发点就是要让国有企业成为真正的市场主体，政府与国有企业之间主要是形成资本关系，这种资本关系就是投资与被投资的关系，应当以这种关系为基础划分政府与国有企业的事权边界，并形成政府与国有企业之间的预算收支权力与责任。

第五，政府与个人的事权划分和预算收支权责。政府作为公共受托责任的承担主体，必须要为整个社会提供公共产品，并维持公共秩序。这里的公共受托责任的授托主体就是全体公民，提供的公共产品和维护的公共秩序也是针对全体公民而言的，既然是针对全体公民而言的，也就没有区分公民与公民之间的社会和经济状况差异。所以，政府提供公共产品和维持公共秩序并不考虑公民的个体差异，也就不能反映不同公民的个体诉求。事实上，公民个人由于其社会和家庭背景、生存和生活环境以及个人能力和机遇的不同，每个人的经济社会状况会存在很大的不同，每个人所需要解决的问题也会千差万别。无论怎样，在公民个人所面临和需要解决的问题中，有的可以通过自身的努力得以解决，有的需要社会伸出援助之手才能解决，也有的需要政府托底才能解决。这就意味着，政府有必要解决公民个人所面临的一些问题，那么政府在公民个人的问题上就必须要明确哪些公民个人的事项属于政府解决的范畴，要按照什么样的方式来解决。事实上在这次抗击疫情期间，对于无法承担防疫治病支出的某些家庭和个人，则由政府全额报销，而有的家庭和个人由于有社保和商业保险的支持而获得政府提供的补助甚少，这实质上就形成了面对不同公民个体的差别化的政府补贴。

我们的政府是人民的政府，在政府与个人的关系中，政府要保证每一个人不仅现在能够体面地生活，而且未来也能够持续体面地生活。这不仅是一种人的自然必要和社会权力，也是政府所必须要履行的公共受托责任之一。正如习近平总书记所指出的那样，“全面小康是全体中国人民的小康，不能出现有人掉队”，这意味着在现在的经济社会条件下，政府必须要确保全体人民中的每一位都能过上小康的生活，尽管每个人在奔向小康的道路上得到的各方面的支持不尽相同，但政府一定要起到兜底的作用；不仅如此，这种兜底还是一个动态发展的过程，人们对物质文化追求的层次会越来越高，正如马斯洛需求层次理论所指出的那样。既然政府承担了对全体公民中每个人的生存或者生活状态托底的责任，就必须要在预算收支中得以体现，否则就会成为“空中楼阁”。政府在行使这种托底的事责时，通常会从三个方面行使权力：一是要规定最低工资保障标准，二是要通过个人、企业与政府共同形成全方位的社会保障体系，三是建立政府托底的专项扶贫扶困补助资金。

总而言之，从预算管理体制的构建形式上看可以分为集权与分权的模式；但从历史的演变过程以及本质属性来看，预算管理体制所要解决的根本问题不是简单的集权或分权的问题，而是要明确划分各预算相关主体的事权边界，实现事权与事责相匹配；在此基础上，根据各预算相关主体的事权和事责确定相应的预算收支权力与责任。也就是说，预算管理体制的核心问题是建立在事权或者事责的基础上的预算权力与预算责任的匹配问题。只有实现了预算权力与责任的匹配，预算管理体制才能够更加有效地运转。