关于完善地方人民代表大会专门委员会建设的几点思考

刘珍

摘要：地方人民代表大会专门委员会是地方人民代表大会的重要组成机构，近年来我国地方对地方专门委员会的建设进行了一系列的探索，取得了一定成就，但是也还存在法律法规、机构组织、人员结构等方面的不完善的问题。新时期要坚持完善地方人大专门委员会的建设，推动地方人大专门委员会法制化制度化建设，提高地方人大专门委员会组织机构和人员结构的合理化和规范化水平，为地方人大及其常委会履行自身职能创造良好的环境，对提高地方人大及其常委的工作能力和工作效率、充分发挥其作为国家机关的职能都具有重要意义。

关键字：地方人民代表大会 专门委员会 问题 思考

党的十九大报告提出要：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”，重视人民代表大会专门委员会建设。而地方专门委员会作为地方人民代表大会的专门常设机构，是地方人民代表大会的重要组成部分，地方专门委员会的工作是地方人大及其常委开展工作的重要依据，完善地方人民代表大会专门委员会建设，完善地方专门委员会的组织机构、人员结构、监督机制，对于提高地方人大及其常委会的工作效率和水平、充分发挥地方人大及其常委会职能具有重要的意义。

一、目前地方人民代表大会专门委员会建设中存在的问题

（一）法律法规不完善

一是我国目前有关地方人民代表大会专门委员会的法律法规还太少，只有少数几部法律涉及到对专门委员会的规定，在地方事务日益繁杂的今天，难以应对在实际操作中遇到的各种问题。二是目前这些法律对于地方人民代表大会的规定过于笼统且原则，缺乏明确统一的规定，在实际操作中容易出现混乱，影响专门委员会工作的效率。

（二）机构组织不规范

在实际操作中，首要的突出问题就是部分市级人大没有依法设立专门委员会，许多原本属于专门委员会的工作实际上是由同级常委会下属的工作委员会代行的，这是机构设置上的不合理；其次是由于法律法规未对地方人大专门委员会的工作范围、内容等做出明确的规定，哪些工作必须由专门委员会承担、哪些工作必须由工作委员会来承担并没有划定清晰的界限，在设置了同级人大专门委员会的情况下，同级人大常委会工作委员会存在越权的现象；再者，虽然地方人大专门委员会作为人大的重要常设机构，但是在实际上是“雷声大、雨点小”，没有专门的编制、专委会委员数量少、没有具体的工作人员，这就导致地方人大专门委员会履职的能力不断弱化；同时随着地方事务的复杂化，地方人大及其常委会在立法和监督等方面的工作量激增，同级人大专门委员会的任务更加繁重，现在的地方人大专门委员会的组织机构和委员班子难以胜任新形势下日益增加的挑战。

（三）人员结构不合理

地方人大专门委员会人员结构上存在的最主要的三个问题，一是人员年龄结构的不合理，这主要表现在各专门委员会委员年龄普遍偏大，许多委员难以任满一届便已退休，断层问题突出，这首先会影响专委会工作的连续性和稳定性，其次是受年龄的影响容易导致专委会委员对工作热情的缺失，影响专委会工作的积极性。第二个主要问题是人员结构的专业性不够，因为专门委员会的委员必须是本级人大代表或常委会委员，虽然各级人大代表及常委会，委员都是各行各业的优秀人员，但是难免在法律及其他专业领域有所欠缺，影响专门委员会在进行审议、研究、调研等工作的专业性和权威性。第三个问题是地方人大专门委员会的专职委员数量少，很大一部分是兼职委员，也就意味着与这些委员紧密相关的是他们自己本职单位的工作，难以在专委会的工作上付出时间和精力，这势必会对专委会的工作效率和工作质量造成很大的影响。

（四）履行职责制约性因素多

首先，从专门委员会自身的角度来说，尽管地方人大专门委员会是依法设立的、具有法律地位的机构，但是本身并没有太大职权，只是人民代表大会及其常委会的工作机构和办事机构，享有提案、审议、调查等权利，它本身并没有直接行使监督权的能力，不具有权力机关的性质，受人大及其常委会约束较大，这是影响地方人大专门委员会履行职权的一大制约因素。其次是由于工作内容的不清晰、工作程序的不明确，导致地方人大专门委员会在实际工作中存在较大的随意性，该办的事没有办，或者该辦的事由其他机构代办了，导致本机构履职不到位。再者是没有与人民群众保持密切的联系，委员会与相关方面的人大代表联系也不够紧密，大会期间没有组织人大代表开展活动，不能了解群众的需求，在提出议案、审议议案时未能从群众的角度出发，去想人民之所想、谋人民之福利，不能为人大及其常委会的决策提出科学有效的建议。最后是因为目前还没有形成一套有效的对地方人大专门委员会履职情况进行监督的机制，导致可能有部分委员在履职的过程中存在消极懈怠的情况。

二、如何完善地方人民代表大会专门委员会建设的几点思考

新时期地方日益复杂的新形势对于加强和完善地方人民代表大会专门委员会的建设提出了新的要求，要在坚持党的领导下，坚持民主集中制的原则，推陈出新，推进地方人民代表大会专门委员会建设，充分发挥地方人大专门委员会的作用，进一步完善人民代表大会制度。

（一）完善法律法规设计

我国实行依法治国的基本方略，简而言之就是依照法律来治理国家，首要条件就是要有法可依，在完善地方人大专门委员会建设的过程当中要完善相关法律法规设计，使专门委员会在开展工作履行职权的过程中有法可依，推进地方人大专门委员会法制化建设。首先要对《地方组织法》进行修改，在原来对地方人大专门委员会职责等大的原则性的规定的基础上，设立专门的章节来对地方人大专门委员会的工作内容、工作方式、工作程序、工作职权等做出详细的规定，对于各地如何设置专门委员会以及设置的数量进行一个原则性的规定，对于县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会专门委员会也要出台相关规定，使各地在设置专门委员会时有法可依。然后要推进各地结合本地实际情况出台相关规定的工作，由于地区间在人口、经济等问题上差异较大，不可能所有地区都千遍一律，必须要结合当地实际来制定符合当地实际发展状况的法律法规，这才不违背事物发展的普遍规律。再者，要通过法律的形式给予地方人大专门委员会的职权相应的扩大，地方事务的复杂化对专门委员会的工作提出了更高的要求，要与时俱进地履行职权则必须以法律的形式给予专门工作委员会的职权进行保障。

（二）健全组织机构设置

“完善专门委员会的组织建设及其工作制度，是加强人民代表大会及其常务委员会的立法和监督职能的组织基础。” 要健全地方人大专门委员会的组织机构设置，一是要依法设立地方人大专门委员会，专门委员会作为人大及其常委会法定职能在专门领域的执行机关，是其他任何办事机构和工作机构不可替代的，必须要坚持依法设立，该设立时决不能含糊，这是完善人民代表大会制度的要求，也是人大及其常委会更好地履行作为国家机关职能的必然要求。二是要对地方人大专门委员会工作中一些细节进行明确、归纳、细化，形成委员会工作制度，尤其是要建立制度来划清地方人大专门委员会与同级人大常委会工作委员会的界限，以防工作委员会的越权行为导致地方人大专门委员会的相关职能得不到实施。三是要尽快建立和完善地方专门委员会的组织编制制度，根据地方形式的要求适当扩大专门委员会的规模，要“适当增加各专委会的内设机构和工作机构的人员编制”，保障地方人大专门委员会的审议、调研、协助监督等工作能够正常开展。要以完善的工作制度和组织制度来保证地方人大专门委员会的正常运作，提高地方人大专门委员会制度化水平。

（三）调整人员结构配置

考虑到地方人大专门委员会委员“老龄化”的现状，调整人员结构配置首要的任务就是要调整专委会委员的年龄结构，要更多引入一些年轻的优秀代表，参考西方一会制度的议员任期规定，为了保障专委会工作的稳定性和连续性，不至于发生脱节现象，最好保证每届专委会委员能有三分之一以上任满两届。其次是要提高专委会中专职委员的比例，让更多专委会委员能够专注于专委会的工作而不至于分心，解决专委会不“专”的问题，提高专委会工作的质量和效率。再者是要优化专委会的专门知识结構，专委会的工作特点就是要“专业”和“权威”，在大的专业分工的基础上还需要有各领域的专业人才，可以考虑完善外聘专家制度，允许一部分外聘专家成为专门委员会委员，以提高专家工作的积极性，地方人大常委会可以考虑将外聘专家的自主权移交给同级人大专门委员会，扩大专门委员会聘请专家的自由，对于增强专委会工作专业性和权威性、提高专委会工作效率有重要意义。最后，完善地方人大专门委员会的竞争和奖励机制，有助于促进专委会委员和工作人员工作的积极性和热情。

（四）加强履职情况监督

要完善地方人大专门委员会的建设，必然要求对专委会履行职责的情况进行监督，形成一套完善的监督机制，只有人大专门委员的工作真正落到实处了，所有的工作才有意义。可以考虑从以下几个方面着手：一是从人民代表大会的角度出发，可以通过在代表大会上听取和审议专门委员会的报告的形式来对专门委员会进行监督，考察专门委员会的工作是否真的落实到了实处。二是从人大常委的角度出发，地方人大专门委员会在地方人大闭会期间受同级常委会的领导，可以通过对专门委员会的工作要点进行规定的形式来实行监督，常委会要对专门委员会的工作要点和工作安排进行审议，考察专委会的工作计划和安排是否合理。三是要完善地方人大专门委员会工作公开的制度，专委会的工作报告、工作计划、工作结果等要向人民群众公开，增强专委会工作透明度，提高办事效率，促使专门委员会更好地履行自己的职责。

参考文献：

[1]周伟.全国人大增设专门委员会问题探讨[J].河北法学.2000（01）：3.

[2]林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建.[M]，北京：中国社会科学出版社，2004：325.